國土空間規劃體系“四梁八柱”基本形成

焦思穎

日前，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）正式印發，標志著國土空間規劃體系構建工作正式全面展開。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。

新時代，新規劃。在時間與空間標注的方位中，國土空間規劃體系將如何布局？如何落子？記者就此采訪了自然資源部國土空間規劃局有關負責人。

破解規劃“打架”，實現“多規合一”

問：長期以來，“規劃打架”“馬拉松式審批”“政府一換屆、規劃就換屆”等問題制約著我國空間利用質量和效率，新的國土空間規劃體系的建立是基于怎樣的考量，建立的背景又是什么？

負責人：新中國成立以來，各級各類空間規劃在支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發揮了積極作用，但也存在一些突出問題：一是規劃類型過多、內容重疊沖突，“規劃打架”容易導致空間資源配置無序、低效，也割裂了“山水林田湖草”生命共同體的有機聯系，不利于科學布局生產、生活、生態空間。二是審批流程復雜周期過長，“馬拉松式審批”時有發生。三是地方規劃朝令夕改，甚至“政府一換屆、規劃就換屆”，規劃權威性、穩定性不夠。

習近平總書記高度重視國土空間規劃工作，多次提出明確和具體的要求。2013年5月習近平總書記在十八屆中央政治局第六次集體學習時指出，“國土是生態文明建設的空間載體。從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間開發格局設計好。要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發”。2014年2月習近平總書記在北京考察時強調，“考察一個城市首先看規劃，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。2018年4月習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上指出，“要按照‘多規合一’的要求，在開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，抓緊完成長江經濟帶生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作，科學謀劃國土空間開發保護格局，建立健全國土空間管控機制，以空間規劃統領水資源利用、水污染防治、岸線使用、航運發展等方面空間利用任務，促進經濟社會發展格局、城鎮空間布局、產業結構調整與資源環境承載能力相適應”。今年3月全國人民代表大會期間，習近平總書記再次強調，“要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現本地優勢和特色”。

國土空間規劃在國土空間治理和可持續發展中起著基礎性、戰略性的引領作用。黨的十八大以來，在生態文明建設新時代的新理念新要求下，黨中央和國務院對空間規劃提出了一系列改革要求。黨的十九屆三中全會以來，中央加快了生態文明體制改革的步伐，深入推進了黨和國家機構改革，從體制上對過去存在的各類規劃“打架”的問題提出了解決方案。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》要求“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進‘多規合一’，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”;《深化黨和國家機構改革方案》明確了組建自然資源部，并提出了建立國土空間規劃體系并監督實施的任務。

自然資源部從去年3月成立以來，將建立國土空間規劃體系并監督實施作為戰略性、基礎性和綜合性工作來抓。組建了專項工作組，開展了深入調查研究，系統總結和繼承發展了原土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃體系，借鑒了國外空間規劃經驗，總結了相關部委和地方的空間規劃試點經驗，提出了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施初步方案》，并代擬形成了《若干意見》。今年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《若干意見》;5月9日，中共中央、國務院正式印發了《若干意見》。

引領綠色發展和高質量發展，能用、管用、好用

問：作為新時代的新規劃，新的國土空間規劃體系與之前相比，有哪些突出的特點？

負責人：新的國土空間規劃體系是“多規合一”的規劃體系，有利于解決原有空間規劃存在的沖突問題。新的國土空間規劃體系對主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃進行了優勢互補和繼承發展，從規劃編審內容、管理機構、體制機制、技術規范、人員隊伍等各方面在原有基礎上進行了整合和優化，強調“一級政府一級事權”，強調總體規劃和詳細規劃、專項規劃之間的指導約束和銜接協調，強調部門之間形成合力，著力解決過去規劃“打架”、約束和引領作用不突出、行政效能不高等問題。

新的國土空間規劃體系是體現國家意志的規劃體系，保障國家發展戰略有效實施。國土空間規劃自上而下編制，對空間發展作出戰略性系統性安排，全面落實黨中央、國務院重大決策部署，落實國家鄉村振興、區域協調發展、可持續發展等戰略。作為國家規劃體系中的基礎性規劃，國土空間規劃從空間角度對社會經濟發展、城鎮空間布局、產業結構調整等進行指導和約束，從而促進轉變發展方式，提升國土空間開發保護質量和效率，為實現“兩個一百年”奮斗目標提供空間保障。

新的國土空間規劃體系是促進生態文明建設的規劃體系，體現了生態優先、綠色發展的導向。新的國土空間規劃體系以促進綠色發展、安全發展、可持續發展為目標;堅持保護優先、節約集約，嚴控增量、盤活存量，加快形成綠色生產方式和生活方式;強化底線約束，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線;注重風險防范，積極應對未來發展不確定性，提高規劃韌性。

新的國土空間規劃體系是引領高質量發展的規劃體系，體現了以人民為中心的發展思想。針對我國社會主要矛盾，從空間開發保護方面提出解決方案，滿足人民群眾對美好生活的向往。優化生態保護格局、歷史文化保護格局、城鄉開發利用格局等，合理配置住房、就業、休閑、游憩等空間功能布局，推動形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的空間格局;著力完善交通基礎設施和公共服務設施，促進基本公共服務均等化，打造宜居、宜業、宜游、宜學、宜養的社區生活圈，實現高品質生活、建設美好家園。

新的國土空間規劃體系是國家治理體系現代化的重要組成部分，注重能用管用好用。能用，是指要適應我國國情和新時代發展要求;管用，是指能夠有效解決問題，強調因地制宜，適用各地具體情況;好用，是指新的體系要能夠有效運行，降低成本，方便實操。具體地，將按照明晰事權、權責對等原則，結合“放管服”改革要求，理順各層級政府及其自然資源主管部門職責劃分，明確各級各類國土空間規劃編制和管理的要點;規劃編制要充分考慮地方特色，實事求是，避免工業化思維下編制“標準化”但不好用的規劃;編制規劃的同時，要搭建國土空間基礎信息平臺，逐步實現全國國土空間規劃“一張圖”，推進數據共享和信息交互;同時，統籌規劃、建設、管理三大環節，優化行政審批許可管理流程，提高空間治理體系和能力的現代化水平。

四大體系構建國土空間規劃藍圖

問：作為一整套運行系統，國土空間規劃體系的架構是怎樣的，包括哪些組成部分？

負責人：建立“多規合一”的國土空間規劃體系是系統性、整體性、重構性的改革，是一整套運行體系制度設計，而不只是規劃成果本身。新的國土空間規劃體系包括運行體系四個子體系，即規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系、技術標準體系。其中，規劃編制審批體系和實施監督體系包括從編制、審批、實施、監測、評估、預警、考核、完善等完整閉環的規劃及實施管理流程;法規政策體系和技術標準體系是兩個基礎支撐。

具體而言，規劃編制審批體系即各級各類國土空間規劃編制和審批、以及規劃之間的協調配合。融合了主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃的新的國土空間規劃包括“五級三類”：五級規劃體現一級政府一級事權，全域全要素規劃管控，強調各級側重點不同;三類包括總體規劃、相關專項規劃和詳細規劃，總體規劃是戰略性總綱，相關專項規劃是對特定區域或特定領域空間開發保護的安排，詳細規劃作出具體細化的實施性規定，是規劃許可的依據。

實施監督體系即國土空間規劃的實施和監督管理。包括以國土空間規劃為依據，對所有國土空間實施用途管制;依據詳細規劃實施城鄉建設項目相關規劃許可;建立規劃動態監測、評估、預警以及維護更新等機制;優化現行審批流程，提高審批效能和監管服務水平;制定城鎮開發邊界內外差異化的管制措施;建立國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，并利用大數據、智慧化等技術手段加強規劃實施監督等。

法規政策體系是對國土空間規劃體系的法規政策支撐。一方面，要在充分梳理研究已有相關法律法規的基礎上，加快國土空間規劃立法，做好過渡時期的法律銜接;另一方面，國土空間規劃的編制和實施需要全社會的共同參與和各部門的協同配合，需要有關部門配合建立健全人口、資源、生態環境、財政、金融等配套政策，保障規劃有效實施。

技術標準體系是對國土空間規劃體系的技術支撐。“多規合一”對原有城鄉規劃和土地利用規劃的技術標準體系提出了重構性改革要求，要按照生態文明建設的要求，改變原來以服務開發建設為主的工程思維方式，注重生態優先綠色發展，強調生產、生活、生態空間有機融合。按照本次改革要求，自然資源部將牽頭建構統一的國土空間技術標準體系，并加快制定各類各級國土空間規劃編制技術規程。

“五級三類”編制實施國土空間規劃

問：國土空間規劃包括哪些層次、類型，彼此之間的相互關系是什么？

負責人：國土空間規劃的編制審批和監督實施要分級分類進行，即包括“五級三類”。五級指與我國行政管理層級相對應的國家、省、市、縣、鄉鎮，不同層級的規劃體現不同空間尺度和管理深度要求。其中，國家和省級規劃側重戰略性，對全國和省域國土空間格局作出全局安排，提出對下層級規劃約束性要求和引導性內容;市縣級規劃承上啟下，側重傳導性;鄉鎮級規劃側重實施性，實現各類管控要素精準落地。五級規劃自上而下編制，落實國家戰略，體現國家意志，下層級規劃要符合上層級規劃要求，不得違反上層級規劃確定的約束性內容。

三類指總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。在國家、省、市、縣編制國土空間總體規劃，各地結合實際編制鄉鎮國土空間規劃。各層級的國土空間總體規劃是對行政轄區范圍內國土空間保護、開發、利用、修復的全局性安排，強調綜合性。

相關專項規劃可在國家、省、市、縣層級編制，強調專業性，是對特定區域（流域）、特定領域空間保護利用的安排。其中，海岸帶、自然保護地等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃（如長江經濟帶國土空間規劃等），由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制;以空間利用為主的某一領域的專項規劃，由相關部門組織編制。

詳細規劃在市縣及以下編制，強調可操作性，是對具體地塊用途和強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。城鎮開發邊界內的詳細規劃由市縣自然資源主管部門編制，報同級政府審批;城鎮開發邊界外的鄉村地區，由鄉鎮人民政府編制村莊規劃作為詳細規劃，報上一級政府審批。

總體規劃與詳細規劃、相關專項規劃之間體現“總—分關系”。國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎;詳細規劃要依據批準的國土空間總體規劃進行編制和修改;相關專項規劃要遵循國土空間總體規劃，不得違背總體規劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規劃。

需要說明的是，并不是所有地方都要求編制“五級三類”的國土空間規劃。例如，各地可以因地制宜，將市縣域鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃;村莊規劃編制也應該按照“應編盡編”的原則編制“多規合一”的實用性村莊規劃。

強化國土空間規劃的戰略引領地位

問：本輪國土空間規劃編制工作有哪些新要求？

負責人：首先，要貫徹生態文明思想和新發展理念，突出體現國土空間規劃的戰略性、科學性、協調性、操作性、權威性。要體現國土空間規劃在空間開發保護方面的戰略引領地位，各級國土空間總體規劃編制要按照生態文明建設和中華民族永續發展的要求，對空間開發保護作出戰略性系統性長遠安排，強調底線約束，探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子。要采用科學的理念、方法、工作方式編制和實施規劃，運用城市設計、鄉村營造、大數據等手段，提高規劃編制水平。要協調好國土空間規劃和相關規劃的關系。一方面，國土空間規劃要結合主體功能定位，為國家發展規劃確定的重大戰略任務落地實施提供空間保障;另一方面，要堅持底線思維，充分發揮國土空間規劃在國家規劃體系中的基礎作用，發揮好對各專項規劃的指導約束作用，促進經濟社會發展格局、城鎮空間布局、產業結構調整與資源環境承載力相適應，約束不合理的發展訴求。要注重操作性，在規劃編制的過程中要考慮規劃如何實施，綜合運用各種政策工具，保障規劃實施。要強化規劃權威，規劃一經批復，不得隨意修改、違規變更，對規劃編制和實施中的違規行為，要嚴肅追責。

其次，統一規劃數據基礎和規劃期限，謀劃全域全要素、陸海統籌、區域協調發展的國土空間開發保護格局。基礎數據要以三調數據作為規劃現狀底數和底圖基礎，統籌考慮全國水資源、森林資源、草原資源、濕地資源、礦產資源等調查監測評價成果。規劃成果數據庫按照統一的國土空間規劃數據庫標準與規劃編制工作同步建設。實現城鄉國土空間規劃管理全域覆蓋、全要素管控。

將各類相關專項規劃疊加到統一的國土空間基礎信息平臺上，形成全域“一張圖”。做好陸海統籌，編制陸海統籌規劃的“一張圖”，確定陸海統一分區，明確管制要求，做好海域、海島和海岸帶保護利用，推進陸海空間整體優化。實施好區域協調發展戰略，優化生產力的空間布局，促進協調發展、開放發展。

第三，夯實基礎研究，在全面摸清家底、深入分析評價的基礎上開展規劃編制工作。開展原有空間規劃實施評估，對國土空間開發保護現狀和未來風險點的評估，以及自然資源承載能力和國土空間開發適宜性評價，在評估評價的基礎上制定國土空間規劃。根據中央要求，要在科學評估既有生態保護紅線等重要控制線劃定情況基礎上，結合國土空間規劃編制提出優化調整意見，在2020年前完成“三線”劃定工作。劃定城鎮開發邊界要盡可能避讓永久基本農田紅線和生態保護紅線，科學優化城鎮布局形態和功能結構，提升城鎮人居環境品質，促進城鎮發展由外延擴張向內涵提升轉變。

第四，堅持問題導向和目標導向相結合，因地制宜編制規劃。國土空間規劃的編制必須做到立足實際、實事求是、因地制宜、分類指導。根據當地自然條件、人文特色、發展階段等特點，找準實際問題，有針對性地開展規劃編制。比如，大城市、特大城市、超大城市要提出都市圈、城鎮圈以及跨行政區域規劃協調要求;沿海市縣要統籌陸海分區做好海域、海島和海岸帶保護利用;地級市要加強對所轄縣（市、區）的統籌，合理分配建設用地規模指標，統籌安排市域交通基礎設施網絡，均衡配置各類空間資源;自然保護地、海岸帶、生態敏感脆弱區等特殊區域，要在規劃中明確特殊保護要求和實施措施;村莊規劃要結合縣和鄉級國土空間規劃編制，優化村莊布局，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承等，按照“應編盡編”的原則編制“多規合一”的實用性規劃。

最后，同步搭建信息系統。以國土空間基礎信息平臺為基礎，同步搭建國土空間規劃“一張圖”實施監督信息平臺，統籌建設國家、省、市、縣各級系統，實現上下貫通，做到自上而下一個標準、一個體系、一個接口，形成國土空間規劃“一張圖”。

“管什么就批什么”，大幅縮減審批時間

問：國土空間規劃的審批制度和原來相比有哪些不同？

負責人：國土空間規劃體系構建中將更加注重處理好政府和市場的關系，中央政府和地方政府的關系，以及國土空間總體規劃和詳細規劃、相關專項規劃的關系。與原來的城市總體規劃、土地利用總體規劃審批制度相比，主要有以下五方面不同：

一是減少國務院審批的城市數量，提高行政效能。原來的城市總體規劃和土地利用總體規劃由國務院審批的城市數量分別有108個和106個，國土空間規劃體系改革后，由國務院審批國土空間總體規劃的城市數量將減少到一半左右。

二是精簡規劃審批內容，壓縮審查時間。按照“管什么就批什么”的原則，對省級和市縣國土空間規劃從目標定位、空間格局、底線約束、要素配置、實施傳導機制、技術標準、信息平臺等方面進行實質性審查，從程序及成果的合法合規性等方面進行程序性審查。簡化報批流程，取消大綱編制報批環節，嚴格控制征求部門意見時間，自審批機關交辦之日起，在限定時間內完成審查工作，提出審查意見，上報國務院審批。

三是簡政放權，對地方的國土空間規劃審批留了彈性空間。一方面，事權下沉，對于國務院審批以外城市和縣、鄉鎮國土空間規劃，由省級人民政府根據當地實際明確編制審批內容和程序要求;另一方面，考慮到我國各地差異大，對鄉鎮國土空間規劃編制審批作了靈活規定，各地可以因地制宜，將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃。

四是強調了省級和國務院審批城市的國土空間規劃報批前需經同級人大常委會審議的要求。原來的城市總體規劃有這個要求，但土地利用總體規劃沒有要求。國土空間規劃體系構建中，為了更好發揮人大參與監督、規劃編制和實施的作用，繼續保留和強化人大常委會審議這一環節。

五是增加了相關專項規劃與國土空間規劃的銜接及“一張圖”核對的要求。為避免規劃打架的老問題，切實發揮國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，要求相關專項規劃在編制和審查過程中應加強與有關國土空間規劃的銜接及“一張圖”的核對，批復后納入同級國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統上。國土空間規劃成果及有關數據與專項規劃編制部門共享。

將原有規劃融合為統一的國土空間規劃

問：此前，我國已有主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等，國土空間規劃體系構建中，與原有城鄉規劃、土地利用規劃的關系如何處理？

負責人：按照“多規合一”要求，各地不再新編和報批主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃等，今后行政工作中，上述規劃統稱為“國土空間規劃”。

在總體層面，國土空間總體規劃將作為行政轄區內國土空間保護、開發、利用、修復的政策和總綱。針對存在差異的現行城市（鎮）總體規劃、市（縣）土地利用總體規劃，在不突破土地利用總體規劃確定的2020年建設用地和耕地保有量等指標、不突破生態保護紅線和永久基本農田保護紅線的前提下，以國土空間基礎信息平臺為基礎，按照規劃“一張圖”要求，對存在矛盾的差異圖斑進行協調性、一致性處理，作為國土空間用途管制的基礎。已開展規劃編制工作和原“多規合一”試點工作的地方，要按照新的規劃編制要求，將既有規劃成果融入同級國土空間總體規劃中。在詳細規劃層面，城鎮開發邊界內，以原有法定的詳細規劃為基礎，豐富完善有關內容，用于指導和約束各項建設活動，作為核發建設項目相關規劃許可的依據;在城鎮開發邊界外，整合原有法定的村莊規劃，以及村級土地利用規劃、整治規劃、保護規劃等，形成村域層面“多規合一”的實用性村莊規劃，作為詳細規劃。在海域海島，可以根據具體情況編制海域海島規劃作為詳細規劃。

2020年基本建立國土空間規劃體系

問：國土空間規劃體系的時間表是什么，下一步將圍繞哪些重點開展工作？

負責人：按照《若干意見》，到2020年國土空間規劃體系將基本建立，并初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。到2025年，將進一步健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系，全面實施監測預警和績效考核;到2035年，將全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平。

2019年是國土空間規劃體系建設的關鍵年度，今年我們將圍繞落實《若干意見》，加快推進國土空間規劃體系建設，力爭到今年年底，國土空間規劃體系的四個體系建設能初見成效，取得階段性成果。

一是積極推動國土空間規劃立法。十三屆全國人大常委會已將國土空間規劃有關法律的制定工作列入了立法規劃，我們將加快推進立法工作。《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案）已經于1月4日在中國人大網上全文公布，其中將落實國土空間開發保護要求作為土地利用總體規劃的編制原則，規定經依法批準的國土空間規劃是各類開發活動的基本依據，已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城市總體規劃（第四條）。同時，自然資源部將梳理與國土空間規劃相關的現行法律法規和部門規章，對“多規合一”改革涉及突破現行法律法規規定的內容和條款，按程序報批，取得授權后施行，并做好過渡時期的法律法規銜接。

二是全面推進各級國土空間規劃編制。按《若干意見》要求，自然資源部將抓緊啟動全國、省級、市縣和鄉鎮國土空間規劃編制工作（規劃期至2035年，展望期至2050年）;今年將編制完成《長江經濟帶國土空間規劃》，按程序呈報國務院審定;同時，研究提出國土空間規劃標準體系框架，發布規劃編制相關標準和技術規程，并研究制定規劃審查機制。

三是在規劃編制過程中落實主體功能區戰略和制度、統籌三線劃定。將完成全國、長江經濟帶“雙評價”，部署省以下“雙評價”工作，健全資源環境承載能力監測預警長效機制，研究提出新時期主體功能區戰略布局方案，深化主體功能區配套政策研究;指導地方結合國土空間規劃編制，統籌協調生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，實事求是、因地制宜地處理好有關矛盾，切實發揮空間管控邊界的底線約束作用。

四是扎實推進國土空間規劃監督實施。將在全國范圍內部署國土空間規劃監測評估預警管理系統建設工作，年底前實現市縣、省級與國家級系統的初步對接;同時，建立國土空間規劃監測評估預警指標體系，并應用在國土空間規劃監測、評估、預警工作中。

五是加強行業隊伍建設。一方面，積極廣泛開展培訓工作，分批次舉辦面向市縣鎮村國土空間規劃主管部門領導和業務人員、參與國土空間規劃編制實施監督的有關技術人員等的培訓班和培訓會，做好任務部署和《若干意見》及相關文件解讀，明確工作重點，提升國土空間規劃編制、審查、實施、監督等業務能力。另一方面，完善行業有關資質、資格管理制度，會同有關部門加強國土空間規劃相關學科建設，積極整合行業、學界，以及社會各界的優勢資源，匯聚各領域人才，形成更有創造力、凝聚力、影響力的規劃“生態”。（來源：中國自然資源報）