國家審計促進國家治理：中國的經驗與啟示

賀雪霞　李明輝

【摘要】我國國家審計制度建立三十余年以來，國家審計在促進我國國家治理體系和治理能力的提升與完善方面發揮了重要作用。我國國家審計制度之所以能夠在較短時間內取得較好成績，既得益于我國改革開放以來社會經濟的良好發展以及相關制度的不斷建立與完善所提供的良好環境，也與我國國家審計機關不斷適應國家治理的客觀需要，不斷創新審計技術與手段、積極履行審計監督職責密不可分。當前，我國正積極推進國家治理現代化，在這一過程中，需要審計更好地發揮其作用。為此，既要通過全面深化改革來為審計創造更為寬松的外部環境，同時審計機關也要進一步服務于國家治理的中心大局，更好地為國家治理現代化服務。

【關鍵詞】國家審計;審計制度;審計模式;國家治理

【中圖分類號】F239.44

【文獻標識碼】A【文章編號】1004-0994（2019）09-0092-8

國家審計是國家治理的基石和重要保障[1]。國家審計對于國家治理的重要意義體現在：通過為國家治理提供政府及其部門、官員公共受托責任履行情況的信息，國家審計不僅是公眾、立法機關、執政黨以及其他治理主體對政府實施外部治理的重要手段，同時也是政府自身實施有效內部治理、促進政府及其部門不斷優化自身行為的重要手段，它還是公共預算、行政問責、績效評價等其他眾多治理機制的基礎或重要保障;通過對政府公開的信息尤其是財務信息進行驗證，國家審計還可以為政府信息公開的可信性提供合理保障，提高政府及其行為的透明度，降低公眾與政府之間的信息不對稱程度。國家審計不僅有助于相關治理主體進行國家治理從而提高國家治理能力，而且對于促進整個國家治理體系的建立和完善，從而推動國家治理體系的現代化亦具有重要意義。通過對政府活動、政策及其結果的審計，審計機關可以評價現行治理制度的有效性，發現國家治理相關制度及其執行過程中的缺陷與不足，進而提出改進建議，促進國家治理體系的完善[2]。從歷史角度來看，國家審計制度是否完善是判斷一國國家治理是否有效的重要標準。正如楊時展先生指出的，“天下未亂計先亂，天下已治計后治”[3]。1982年的《憲法》確立了我國實行獨立的審計監督制度，1983年6月，審計署成立。迄今為止，我國國家審計制度恢復重建僅有三十余年。在這三十余年里，我國國家審計制度從無到有，無論是在加強經濟監督方面，還是在促進我國相關制度的建立與完善方面，都取得了巨大的成就。我國國家審計已經在世界范圍內成為一個成功的典范。本文將結合相關的審計實踐，對我國國家審計在促進國家治理方面的成績和成功經驗進行初步的總結，以期對“四個全面”背景下更好地發揮國家審計的治理作用有所借鑒。

一、我國國家審計在促進國家治理方面的成績

改革開放三十多年來，我國對國家治理體系進行了多方面的成功改革，例如：推行依法治國，提出了建設服務型政府、責任政府和透明政府的目標等[4]。我國各級審計機關在維護財經秩序、促進廉政建設、提高公共資金使用效率等方面，也發揮了巨大的積極作用，尤其是2003年以來，連續數年的“審計風暴”使我國國家審計的社會影響力得到了極大提升。近年來，我國國家審計已經由原先通過短暫的“審計風暴”吸引公眾眼球以達到提高審計影響力的目的，轉變為持續的長期影響，這實際上反映出國家審計已經真正融入到我國國家治理過程中，并將持續性地發揮重要作用。2014年12月25日，李克強總理在接見全國審計機關先進集體和先進工作者代表時，把審計工作者形象地比喻為重大政策落實的“督查員”和人民利益的“守護神”，并指出，審計部門既抓重大問題查處、堵塞漏洞，又通過深化改革提高審計績效，在確保改革發展重大政策落實、維護財經秩序和推動廉政建設等方面發揮了重要作用。

從實踐來看，我國國家審計具體在以下幾個方面促進了國家治理：

1.通過實施財政和預算執行審計，強化財政監督，維護財經秩序、規范政府預算行為，保證國家經濟健康運行。財政審計是國家審計的永恒主題，也是國家審計發揮治理作用的重要途徑。我國的財政審計以“規范預算管理、推動財政體制改革、促進建立公共財政體系、保障財政安全、提高財政績效水平”為基本目標，為我國公共財政體系的建立以及財政管理體制的改革做出了積極的貢獻[5]。每年的預算執行審計都會發現相關部門在預算執行中存在不規范行為，因此需要加強對相關部門預算行為的約束，提高財政透明度。1982～2012年間，全國審計機關共審計了510多萬個（次）單位，直接促進國家財政增收節支9200多億元[6]。尤其是1995年實施“同級審”制度以來，我國審計機關在促進各級政府部門規范預算行為、加強人大對政府部門的財政監督方面發揮了重要作用。

近年來，我國審計機關還加強了對財政債務風險的審計。例如，2013年8～9月，審計署統一組織全國各級審計機關5萬多名審計人員，對從中央到鄉鎮的五級政府性債務進行了一次全面審計。這一全國性的政府債務審計，有助于全面、客觀地反映當前政府債務的真實情況和債務管理中存在的問題，進而促進各級政府建立規范的舉債融資機制、完善債務管理制度，降低政府財務風險，保障經濟社會持續健康發展。

2.通過探索實施績效審計，有力地促進了政府部門績效管理，提高了行政管理水平，降低了行政成本。早在20世紀80年代初期，我國就在對國有企業開展財務審計的同時進行了經濟效益審計的試點，此后，各級審計機關不斷探索具有績效審計元素的實踐[7]。《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》中提出：“積極開展效益審計…實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計分量。”《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》中進一步提出：“全面推進績效審計…到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。”許多地方審計機關都結合本地區實際，對績效審計進行了探索，并形成了一些典型的模式，如：深圳市將績效審計與預算執行審計、專項資金審計、政府投資審計和經濟責任審計相結合的“深圳模式”;青島市將績效審計與財務審計相結合的“結合型績效審計模式”;浙江省審計廳提出的“面向成果使用者、以結果為導向、以解決問題為目的”的宏觀服務型績效審計模式;江蘇省無錫市以審計對象（內容）的服務性、審計結論的建設性、審計服務對象的多元化為特色的“服務型績效審計模式”等。

績效審計發現的問題以及提出的針對性建議正逐漸成為政府績效管理的重要依據。當然，我國各級審計機關在不斷加大績效審計比重的同時，并未放棄對真實性、合法性的關注，“財政收支或者財務收支的真實、合法和效益”始終被列為我國國家審計的基本目標，這與我國當前公共管理水平較低、尚未很好地解決政府信息的真實性問題的基本國情是一致的。需要指出的是，審計在促進政府績效方面的作用并不只體現在獨立型的績效審計項目方面，在預算執行審計、重大政策措施貫徹落實跟蹤審計過程中，審計也可以促進財政資金使用效率和效果的提高。近年來，審計署加強了對財政資金存量的審計，并推動國務院辦公廳發布《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》等文件，促使有關部門和地區優化財政資金配置、盤活存量資金，提高存量資金使用效率。

3.通過開展經濟責任審計，有力地促進了領導干部的責任感和廉潔性的提高。1999年以來，各級審計機關積極開展了對黨政領導干部和國有企業及國有控股企業領導人員的經濟責任審計，為正確評價和使用干部提供了重要依據。目前，我國經濟責任審計的對象已經由原先的縣級以下黨政領導干部擴展到包括省委書記、省長在內的地方各級黨委、政府、審判機關、檢察機關，以及中央和地方各級黨政工作部門、事業單位和人民團體等單位的黨委正職領導干部和行政正職領導干部;審計的內容也由領導干部“所在部門、單位財政收支、財務收支的真實、合法、效益情況”擴展到貫徹執行黨和國家、上級黨委和政府、本級黨委重大經濟方針政策及決策部署情況，遵守法律法規和財經紀律，地區經濟社會發展，重大經濟決策，財政管理，政府性債務，國有資產管理，自然資源資產的開發利用和保護，生態環境保護以及民生改善等方面。除常規的離任、任期經濟責任審計之外，審計機關還積極參與了紀檢、檢察機關、巡視組等機構對領導干部貪腐問題的調查過程，充分發揮了審計的專業監督作用。審計已經成為我國反腐敗的重要手段之一，正因為如此，包括《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等在內的黨的重要文件高度重視審計在權力約束、反腐敗中的作用。

4.通過開展國有企業審計，促進國有企業深化改革，實現良好的公司治理。國有企業的公司治理也是國家治理的重要組成部分。良好的國家治理要求理順政府、社會、市場之間的關系，而推動國有企業完善公司治理對此具有重要意義。近年來，審計署加大了對中央國有企業的審計力度。僅2010～2014年這5年間，審計署先后對近60家中央企業進行了資產負債損益審計，從而有力地推動了企業深化改革、健全管理，維護國有資產安全和保值增值，促進經濟發展方式轉變。各級地方審計機關在加強國有企業審計，進而促進地方國企完善治理方面也取得了許多成績。值得一提的是，2017年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》，標志著對國有企業的審計監督進入了一個新的階段。

5.通過實施金融審計，有效地識別和預防金融風險，維護國家經濟安全。近年來，審計署加強了對金融機構的審計。通過審計，能夠有效地發現和揭示國有金融機構在經營管理中存在的問題和隱患，并及時從完善金融管理體制機制、規范金融機構經營與管理等方面提出了針對性的審計建議，從而在防范宏觀金融風險、加強金融監管、促進金融市場平穩健康運行方面發揮了重要的建設性作用。除對金融機構資產負債損益情況進行審計之外，我國審計機關還加強了對宏觀金融風險及其應對的審計和調查。例如，為應對國際金融危機對我國的影響，2008年下半年，審計署就國際金融危機對我國實體經濟、商業銀行和中小企業的影響等問題開展了審計和調查，這有助于摸清金融危機對我國的影響，并為國家出臺相關調控決策提供參考。

6.通過實施民生審計，促進社會和諧。民生問題關系到社會和諧，對于國家治理目標的實現具有重要意義。不同于專制社會中審計是統治階級實施專制統治的工具，我國的國家審計是社會主義監督制度的一個有機組成。近年來，各級審計機關以維護人民群眾的根本利益為根本目標，不斷加強對涉及民生政策措施貫徹落實情況的審計監督，在保障和改善民生、促進我國經濟與社會的和諧發展方面發揮了重要作用[8]。“三農”、扶貧、教育、醫療、住房、社保等涉及民生的工程、資金、政策，成為近年來審計署和許多地方審計機關關注的重點，審計在揭示相關政策落實不到位、政策目標未實現、資金管理低效率甚至被違規占用、損害群眾切身利益等方面發揮了獨有的監督作用。

7.通過探索實施環境資源審計，促進經濟和社會的可持續發展。早在1985年，審計署就與財政部、國家環保局聯合組織開展了對太原等四個城市的環境保護補助資金的審計。1993年，審計署組織對哈爾濱等13個城市的排污費進行了審計。而隨著1998年審計署農業與資源環保審計司的成立，我國環境審計進入新的發展階段，環境與資源審計成為國家審計的一項常規性重要內容。《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》中提出，“以落實節約資源和保護環境基本國策為目標，維護資源環境安全，發揮審計在促進節能減排措施落實以及在資源管理與環境保護中的積極作用”，“著力構建符合我國國情的資源環境審計模式，2012年初步建立起資源環境審計評價體系”。

我國早先的環境資源審計以環保資金使用審計為主，如2006年審計署對青藏鐵路環境保護資金使用情況進行了審計調查，2007年對天然林資源保護工程資金進行了審計。隨著環境審計的發展和績效審計理念的不斷深入，我國的環境資源審計逐漸向環境績效審計和環境資源政策的落實情況發展，如2008年審計署對“三河三湖”水污染防治績效情況進行了審計調查。除了對地區環境進行審計，我國審計機關還對有關企業的節能減排情況進行了審計調查。尤其值得指出的是，黨的十八屆三中全會提出對領導干部實行自然資源資產離任審計。據統計，2014年至少有10個省份開始探索自然資源資產離任審計工作。當然，自然資源資產離任審計在理論和實務上尚存在許多問題需要研究解決，但這一命題的提出，本身表明了我國對可持續發展審計問題的高度關注。

8.通過探索實施政策執行情況審計，保證重大政策得到有效落實，提高國家治理制度的執行力。李克強總理在聽取2014年審計工作匯報時指出，審計機關要主動作為，當好“督查員”，對黨中央、國務院重大決策部署的落實情況持續進行跟蹤審計，促進政策落地生根和不斷完善。近年來，我國各級審計機關在政策執行情況跟蹤審計方面已經做了一些有益的探索。

《審計署2003至2007年審計工作發展規劃》中提出，專項審計調查要“重點調查國家政策法規執行中存在的問題和重大決策的落實情況”。《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》中提出，“對關系國計民生的特大型投資項目、特殊資源開發與環境保護事項、重大突發性公共事項、國家重大政策措施的執行試行全過程跟蹤審計”。2011年發布的《審計署“十二五”審計工作發展規劃》中提出，“加強對中央重大方針政策和宏觀調控措施貫徹落實情況的跟蹤審計，促進政令暢通，保障各項政策措施落實到位”。

國際金融危機爆發后，中央提出了保增長、調結構、抓改革、重民生的宏觀政策目標，全面實施了促進經濟平穩較快發展的“一攬子計劃”。2009年，審計署對相關政策的落實情況進行了審計。根據2009年5月18日公布的《審計署關于中央保持經濟平穩較快發展政策措施貫徹落實的審計情況》，盡管在審計過程中未發現重大違法違規問題，但也查出了一些值得關注的問題。2011年，審計署還對鋼鐵、汽車、裝備制造等企業貫徹落實《產業調整和振興規劃》的情況進行了審計調查。2014年8月19日，國務院辦公廳發布了《關于印發穩增長促改革調結構惠民生政策措施落實情況跟蹤審計工作方案的通知》（國辦發明電[2014]16號），規定對地方各級人民政府、國務院相關部門貫徹落實穩增長、促改革、調結構、惠民生政策措施的情況實施跟蹤審計。對這些政策措施落實情況的跟蹤審計，有力地保障了政策措施的執行力。2015年5月，審計署辦公廳印發了《國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況跟蹤審計實施意見（試行）》，要求審計機關通過揭示重大政策措施和宏觀調控部署貫徹落實中存在的問題，分析問題產生的原因，推動國家重大決策部署和政策措施落實到位，促進政策落地生根和不斷完善。

9.促進政府職能轉換，推動簡政放權。隨著我國國家治理現代化進程的不斷推進，簡政放權成為政府職能轉換中的一個關鍵環節。在審計過程中，我國審計機關對政府審批等事項進行了關注。例如，《國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，部分重大投資項目存在審批周期過長的問題，一些部門和地方在行政審批事項、職業資格許可認定事項等方面簡政放權力度不夠。

由此可見，我國國家審計在短短三十余年的時間里，在促進國家治理體系的建立與完善和國家治理能力的提升方面都發揮了重要作用。在促進國家治理體系的建立和完善方面，我國國家審計在建立有利于科學發展的體制、機制、制度等方面發揮了積極作用，成為推動深化改革的重要力量[8]。各級審計機關不僅關注具體的項目，而且注重“以點帶面”“由表及里”和“舉一反三”，從現象看本質，從體制、機制、制度以及政策措施層面發現和分析政策、制度和管理中的問題、漏洞，并提出解決現實中存在問題的辦法和措施，從而促進政策、法律、制度的落實和完善，進而促進相關治理制度的建設。

值得一提的是，2016年7月7日召開的國務院常務會議中提出“以整改審計查出的問題倒逼改革”，要求針對一些年年審、年年存在的“頑疾”，抓住體制機制深化改革，從根本上解決問題，把行政審批、財政體制、國有資產管理等改革推向縱深。這意味著我國國家審計的目的已經不在于對一個部門、一個單位進行監督，而是要對整個國家治理體系的完善發揮建設性作用。

在促進國家治理能力的提升方面，我國國家審計在維護財經紀律、促進社會主義民主與法治建設、提高政府部門和領導干部的廉潔性和責任感、促進政府及其部門績效管理水平的提高、提高公共資金使用和管理的效率、保障黨和政府各項政策的貫徹和落實、積極揭示和防范國民經濟和社會發展中的風險以促進國家安全等方面發揮了重大作用，極大地提高了我國國家治理能力，為黨和政府實現有效治理提供了有力的保證，審計的“免疫系統”功能在我國得到了充分的闡釋。

在短短三十余年時間里，我國國家審計的目標、范圍、內容都發生了巨大變化。從早期的偏重于財經法紀發展到公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況全覆蓋，從財務合規性審計為主發展到合規性審計與績效審計并重，從關注微觀主體的財政財務收支發展到關注國家宏觀政策的落實、公共權力的約束，從偏重于政府部門的經濟受托責任發展到涉及社會、生態、文化等多個方面。每一次的轉變，根本上都是源自于我國國家治理發展的內在需要，而每一次國家審計適應國家治理需求所做出的變化，都促進了國家治理制度的完善和治理能力的提高。我國國家審計三十余年的變遷，是在堅持審計本質屬性的基礎上，積極順應我國國家審計內外部環境尤其是國家治理環境要求的成功典范。

二、我國國家審計取得成績的主要原因

我國國家審計能夠在短短三十年內在促進國家治理制度的建立和完善以及提升國家治理能力方面取得巨大成就的原因主要有兩個方面：一是有利的外部環境，二是審計機關自身的努力。

（一）有利的外部環境

1.我國國家治理制度的發展和完善、政治社會經濟發展的穩定局面為國家審計創造了較好的環境。我國國家審計制度恢復重建的三十年，同時也是我國經濟建設和民主法治建設快速發展的三十年[9]。在這三十余年里，我國各項國家治理制度不斷建立和完善，中國特色社會主義的制度框架漸趨完善，政府、社會、市場之間的關系不斷理順，社會主義民主與法治水平不斷提高，這為我國國家審計的發展創造了良好的工作環境。國家審計在我國國家治理體系中的作用正日益受到重視，國家審計的地位和社會影響力得以不斷提升，審計的獨立性也逐漸提高。

2.我國經濟社會的快速健康發展和國家治理的發展對審計不斷提出新的需求，從而推動我國國家審計不斷向前發展。三十余年里，我國社會經濟的快速、良好發展，尤其是我國社會主義國家治理制度的發展，不斷對國家審計提出新的、更高的要求，從而成為我國國家審計制度與實踐發展的內在推動力。無論是早期審計側重于維護財經法紀，還是現在審計在國家治理的多個方面發揮作用，歸根結底都是由于審計不斷地適應我國國家治理的客觀要求，從而在審計目標、審計范圍、審計理念、審計方法等方面做出變革，以更好地為我國國家治理服務。無論是經濟責任審計、績效審計、環境審計（包括區域環境審計、領導干部自然資源資產離任審計），還是政策執行跟蹤審計，其產生和發展都是由于我國國家治理的客觀要求。而各級審計機關在黨和政府的領導下，也自覺融入我國經濟社會發展的大局，堅持“服務大局、圍繞中心、突出重點”，使審計工作與我國經濟社會發展緊密地聯系在一起，不斷向前發展。

3.黨和國家高度重視審計法治建設，不斷根據我國社會經濟發展需要推進審計制度[9]。1988年，國務院發布《審計條例》，1994年我國頒布《審計法》并于2006年適時進行修訂，1997年國務院發布《審計法實施條例》，除此之外，國務院及有關部門、地方政府還頒布了大量的審計行政法規、法規性文件。審計法制化程度的不斷提高為我國審計工作的順利開展提供了有力的支撐，審計機關和審計人員“依法審計”的水平不斷提高。

4.黨和政府領導對審計工作高度重視。近年來，審計被寫入黨的重要文件的次數越來越多，僅十八大以來，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》等文件均高度強調審計監督。我國還先后頒布了《國務院關于加強審計工作的意見》《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》以及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件以強化審計監督，這表明，黨和政府越來越重視審計在國家治理中的作用。而朱镕基等歷任國務院總理對審計工作均予以高度重視，這在客觀上提高了我國審計的權威性[9]。因此，盡管在理論上我國行政型審計模式的獨立性可能存在固有的缺陷，但從實際來看，其總體運行效果較好，尤其是在中央層面，這得益于黨和國家領導人對審計在國家治理中的重要保障作用的正確認識和高度重視。行政型審計模式的另一個優點是比較靈活，可以隨時根據黨和政府的工作重心開展審計工作，從而提高了審計在國家治理中的影響力。

5.行政型審計模式有利于利用行政手段促使被審計單位積極整改，從而保證審計結果的落實。例如，十二屆全國人大常委會第九次會議在對《國務院關于2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》審議后，要求國務院責成有關方面對審計查出的問題認真整改、嚴肅問責，并及時將整改和處理情況向全國人大常委會報告。國務院對此十分重視，李克強總理于2014年7月2日主持召開國務院常務會議，研究部署審計查出問題的整改工作。在國務院的高度重視下，審計發現的相關問題在很大程度上得到了整改，損失得以減小，相關人員被依法依紀進行了處理;此外，根據審計意見，制定和完善了3000余項規章制度。在2015年度中央預算執行和其他財政收支審計結果公布后，國務院召開了專門的常務會議，部署各地各部門落實整改審計查出的問題。這意味著在國家層面上，我國已經將審計結果作為完善國家治理、加強公共資金資源使用和管理的重要依據。當然，在地方層面上，審計結果的落實情況仍參差不齊。

（二）審計機關自身的努力

各級審計機關不斷在審計思維、組織方式、審計技術、審計方法等方面加以探索、創新，審計工作的現代化程度日益提高，為滿足黨和政府對審計信息的需要提供了有力保障。

1.各級審計機關堅持服務大局，圍繞不同階段國家治理的中心問題開展審計工作。通過對比歷年中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告以及審計結果公告可以發現，2002～2004年，審計署加強了對國有企業領導人經濟責任的審計，這可能與當時我國剛完成國有企業改革，國有企業治理成為我國經濟發展中的一個重要議題有關。從2007年開始，審計署加強了對國有金融機構的審計，從2008年開始，審計署又加強了對重大政府投資項目的審計，這與當時的國際金融危機以及我國為了刺激經濟而加大政府投資有關。2009～2013年，審計署加強了對重大民生資金和項目的審計，這與我國越來越注重社會和諧發展有關。針對日益增多的地方政府融資平臺以及可能導致的政府債務風險加大問題，從2009年開始，審計署加強了對政府性債務的審計。2009年之后，審計署加強了對中央企業資產負債和損益情況的審計，這與我國應對國際金融危機沖擊以及推動國有企業治理現代化的背景有關。

隨著我國國家治理水平的不斷提高，審計對政府績效的關注程度不斷提高，而且越來越多地關注科學發展、社會和諧發展以及宏觀政策措施的落實，這實際上是我國國家治理重點的變化在審計上的具體體現。

2.在審計目標上，注重微觀監督與為宏觀管理服務相結合。早在1992年11月國務院總理李鵬在主持國務院總理辦公會議聽取審計署《關于強化審計監督問題的匯報》時就提出，要“逐步減少直接對企業的審計，在高層次的宏觀管理監督上發揮作用”。同年12月審計署發布的《關于強化審計監督的意見》明確提出，“國家審計監督與其他經濟監督有所區別，它屬于高層次的綜合性財政經濟監督，應當在宏觀管理方面充分發揮作用”，并指出，“審計工作重點轉到為宏觀管理服務上來，標志著我國的審計事業進入一個新的發展階段”。

實際上，審計監督應當點面結合，如果只關注微觀的被審計單位（部門、項目），則審計的作用將在很大程度上局限于較小的范圍;如果只關注宏觀領域，則可能缺乏對細節的了解和監督，不僅可能導致具體單位、項目的失控，而且可能導致審計機關對宏觀情況的了解浮于表面。近年來，我國審計機關堅持微觀監督與宏觀服務相結合，既對國有企業、國有金融機構、政府部門實施持續性的審計監督，又通過財政存量資金、政策措施貫徹落實情況、政府性債務、國有土地出讓金等方面的審計或審計調查來為國家宏觀管理提供真實、及時的數據，從而促進宏觀政策的制定和優化。

3.在審計項目組織方式上，積極探索大項目聯動審計，實施大兵團協同作戰。審計署近年來關注國家經濟安全、社會保障和民生改善等重大議題，在全國范圍統一組織開展了多次大規模聯動審計，如汶川抗震救災資金跟蹤審計、全國政府性債務審計、城鎮保障性安居工程跟蹤審計、土地出讓金審計、基本養老保險基金等。在地方層面，一些省、市也實行協同審計，不僅保證了審計的獨立性，也提高了審計的影響力和整體效果。探索多兵種、大兵團、合成式的組織模式，對于重大審計項目具有如下積極作用：

（1）可以產生規模效應。上述重大議題涉及面廣，審計任務復雜而艱巨，單獨依靠某一個審計機關，無法完成審計任務。通過大兵團協同作戰，不僅使審計機關有可能對上述重大問題進行審計，而且可以通過不同審計部門之間的協同、溝通產生規模效應。

（2）可以全面、及時地獲取全國性的情況和數據，從而使審計能夠更好地為國家宏觀管理服務。

（3）提高了審計的社會影響力，實時聯動審計的項目往往都是黨和政府、社會各界高度關注的重點和熱點話題，通過聯動審計，不僅可以更加及時、準確地獲取相關情況，而且可以排除阻力，提高審計結果的社會關注程度和落實程度。

（4）切實保證了審計質量，有助于鍛煉地方審計機關隊伍。大兵團聯合審計實際上也是不同審計機關、不同部門、專業審計人員的聯合演練，在審計過程中的溝通、質量控制，可以起到教育、示范的作用，這對于提升地方審計機關審計人員的專業素質具有積極意義。

我國審計機關之所以能夠實施聯動審計，在很大程度上得益于我國現行的審計體制。當前我國正在探索實施的省級以下審計機關人、財、物統一管理，更是為我國進一步實施大兵團作戰提供了有力的組織和制度保障。

4.在審計技術手段方面，高度重視現代化審計技術方法。OA（審計管理系統）和AO（現場審計實施系統）的普及運用，以及其他軟件工具的使用，極大地提高了審計的能力和效率。我國審計機關歷來高度重視審計技術創新，并將審計工作手段和技術方法現代化作為與審計隊伍建設和法治建設并列的重要工作（簡稱“人法技”建設）。審計署先后制定了《關于加強地方審計信息化建設的指導意見》《審計信息化建設指導書》等，并著力推進“金審工程”建設，推動審計機關在審計過程中積極運用計算機、數據庫和網絡等現代化的技術、方法和手段，探索建立審計信息系統，從而實現審計工作規范化、數字化、網絡化。審計署和地方各級審計機關還積極開發計算機審計軟件，開展與被審計單位財務信息系統的聯網審計試點，并取得了良好的效果。

5.上級審計機關對下級審計機關進行業務指導，尤其是審計署對全國審計工作實施了有效的管理。依照《審計法》，審計署主管全國的審計工作，地方各級審計機關除了對本級人民政府負責并報告工作外，還需要向上一級審計機關負責并報告工作，且審計業務以上級審計機關領導為主。在實踐中，審計署不僅通過制定和發布與審計有關的法律法規、規章制度，包括國家審計準則、審計工作發展規劃、相關指導意見，來推動和指導地方各級審計機關開展審計工作，而且通過相關的考核、優秀審計項目評選、交流、聯動審計等方式來促進地方審計機關不斷提高審計質量，更好地履行審計監督職責。對于地方審計機關而言，上級審計機關對下級審計機關的業務指導也是多方面的，這對于促進基層審計機關不斷探索審計業務創新、提高審計人員素質、保證審計質量起到了積極的作用。

6.通過審計公告，不斷提高審計透明度。這不僅有力地保障了公眾對審計過程和結果的知情權，而且極大地提高了審計的社會影響力。審計公告后形成的社會輿論及其所引起的上級黨委、政府、有關部門的介入，有助于督促被審計單位對審計發現的問題積極進行整改，從而提高了審計的治理實效。

三、我國國家審計發展經驗的啟示

通過對我國國家審計在國家治理方面成績與經驗的總結，可以得出如下幾點啟示：

1.國家審計與國家治理存在雙向互動關系。國內外國家審計的發展歷史表明，國家審計與國家治理之間存在著雙向互動關系，“國家治理越發展，國家審計越重要;國家審計越發展，國家治理越有效;國家治理越完善，國家審計越有效”[10]。我國國家審計三十余年的發展實踐進一步表明了國家治理與國家審計之間的雙向互動關系規律。可以說，如果沒有三十余年來我國安定團結的政治局面和各項政治、經濟制度的不斷健全，我國國家審計很難有一個良好的環境來開展審計工作，法定的審計權力將無法得到保障，審計也就無法取得如此大的成就。反之，如果沒有國家審計的保駕護航，我國社會經濟發展的質量和速度也會大打折扣。

當前我國正在全面推進國家治理現代化，這意味著國家審計的重要性將愈加突出。在國家治理現代化過程中，一方面，應當高度重視并充分發揮國家審計對國家治理現代化的重要作用，審計機關應當圍繞我國國家治理現代化的客觀要求來開展審計工作，以促進國家治理體系和治理能力的提升，并在審計人員、審計技術、審計思維、審計質量控制等方面加以改革和創新，以提高審計的現代化水平，從而為國家治理現代化提供有力的保障。另一方面，應當建立和完善相關的治理制度，以便為國家審計創造更好的制度和工作環境，推動國家審計的現代化，實現國家審計與國家治理之間的良性互動。

從實踐來看，當前我國存在部分地方審計機關難以獨立、有效地實施審計，部分被審計單位“屢審屢犯”，部分查出問題不能得到深入整改等現象，這些現象在一定程度上都與我國相關治理制度不夠完善有關，這更加要求我們進一步通過深化改革來為審計創造良好的環境。但可以預期的是，隨著我國國家治理現代化進程的不斷發展，我國國家審計的環境將得到極大的改善，現代化的國家審計制度將逐步建立。

2.客觀評價我國的審計體制。應當承認的是，我國現有的審計體制不是完美無缺的。比如，行政型審計模式使我國審計機關無法對同級政府進行有效的監督和制約，政府審計某種程度上成為政府的“內部審計”，因此，我國現有的政府審計主要起內部治理的作用，在外部治理方面的作用有限。地方審計機關采用的“雙重領導”體制，導致其實際上無法擺脫本級政府領導對審計工作的不當干預。由于地方審計機關的經費保障以及負責人的任免、調動、獎懲都依賴于本級政府，審計機關難以在可能對本級政府產生不利影響的審計事項上保持獨立，審計結論經常“避重就輕”，甚至對涉及本地區利益的重大問題隱瞞不報。但是，我國的審計模式并非一無是處。如上所述，行政型審計模式和“雙重領導”體制對于審計機關結合本地實際，因地制宜地開展審計工作、推動審計結果的落實具有積極的作用。實踐表明，盡管我國行政型審計模式存在一定的缺陷，但在目前的國家治理水平下，這也許仍然是最佳的選擇。

在探討我國審計體制改革時，必須立足于我國國家治理的總體水平，尤其是我國“議行合一”制度和人大監督的現狀。鑒于“雙重領導”體制在獨立性方面的不足，未來除了探索實施省級以下審計機關垂直管理，還可以探索省級以下重大審計事項異地交叉審計、省級審計機關向市縣派駐審計與地方審計機關審計相結合、通過強化上級審計機關對下級審計機關的質量檢查制度、強化上級審計機關的業務領導等手段來保障審計的獨立性，并適時探索加強人大對審計的領導和監督。值得指出的是，中央審計委員會以及各級地方黨委審計委員會的建立，標志著我國審計體制進入到一個新的發展階段。但如何在黨的集中統一領導下建立全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，尚有一系列問題需要研究。

3.在適度樹立我國國家審計制度自信的基礎上進一步完善審計制度。黨的十八大報告提出要堅定“道路自信、理論自信、制度自信”這三個自信。我國國家審計三十余年的發展表明，我國的審計制度總體上是適合我國國情的，無論是在審計內容、方法與程序方面，還是在審計的影響力方面，我國的國家審計都不遜色于西方發達國家，在很多方面不僅體現了中國特色，而且在世界上處于領先地位。我國國家審計在世界范圍內的影響力越來越大。因此，對于我國國家審計制度，沒有必要妄自菲薄，而應當看到我國審計制度的成功之處，并在此基礎上進一步向前發展。應當避免那種不考慮我國國家治理的基本背景，簡單地將“審計制度改革”等同于“西化”“美國化”的錯誤思想。當然，樹立審計制度自信不是故步自封、盲目自信。要認識到我國審計制度也存在與國家治理現代化要求不盡適應的地方，需要根據國家治理現代化的要求不斷加以改革和完善。國家審計與國家治理存在相互影響[10]，國家治理會通過產生不斷提高的審計需求來推動國家審計的發展，并為審計工作提供有利的環境，為審計的獨立性和權威性提供有力保障，但不恰當的審計制度也會阻礙國家治理目標的實現。只有根據國家治理現代化的要求不斷完善審計制度，摒棄與國家治理現代化不相適應的審計制度、理念、方法，實現國家審計制度的現代化，才能為國家治理現代化提供有力支撐。

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