論加快建立與社會主義現代化相適應的現代財政制度

劉金鑫　歐陽日輝

【摘要】從應對社會主要矛盾新轉化視角出發，研究建立與社會主義現代化相適應的現代財政制度的邏輯前提、理論基礎和基本路徑。首先，加快建立現代財政制度的邏輯前提是結合我國國情，遵循我國社會主要矛盾轉化規律來推動財政改革。其次，現代財政制度要為實現中國特色社會主義的總任務提供保障，建立與我國社會主義現代化建設相適應的現代財政制度成為重要理論基礎。最后，加快建立現代財政制度要重點推進中央和地方財政關系改革、預算制度改革、稅制改革等三大改革，完善數字治理體系，以供給側結構性改革為主線，不斷推進現代化建設和經濟結構轉型升級，更好地推動人的全面進步和人類命運共同體建設。

【關鍵詞】現代化結構模型;現代財政分權;人力資本預期投資;政府發展理念

【中圖分類號】F810

【文獻標識碼】A

【文章編號】1004-0994（2019）09-0147-9

習近平總書記在黨的十八屆三中全會首次提出“建立現代財政制度”，并在十九大報告中強調“加快建立現代財政制度”。近年來，關于現代財政制度的理論成果也頗為豐碩。有學者提出應用風險治理思維考慮財政問題，發揮財政在國家治理中的“定海神針”作用[1]。還有學者認為建設現代財政制度必須以國家治理現代化為邏輯起點[2]。針對以什么來引領現代財政制度建設則有不同的觀點。一種觀點認為，應以“四個全面”引領現代財政制度建設，實現國家治理體系和治理能力現代化[3]。另一種觀點認為，建立現代財政制度是全面深化改革總體部署中匹配國家治理現代化要求的新一輪財稅體制改革目標，應以新發展理念引領現代財政制度建設[4]。

上述文獻主要從國家治理視角研究現代財政制度，以及財政如何防風險、貫徹新發展理念和協調推進“四個全面”戰略的實施，為建立與國家治理現代化匹配的現代財政制度提供了理論基礎。但是，從應對社會主要矛盾新轉化和實現社會主義現代化目標視角來研究如何建立現代財政制度的文獻極少。我國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，現代財政制度如何在解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾中發揮重要作用，進而推動實現社會主義現代化目標，是當前值得研究的一個課題。為此，本文從應對社會主要矛盾新轉化視角出發，研究建立與社會主義現代化相適應的現代財政制度的邏輯前提、理論基礎、基本路徑。

一、加快建立現代財政制度的邏輯前提

社會矛盾運動是推動人類社會發展的根本動力。正確把握新時代社會主要矛盾和發展不平衡不充分的主要特點，有利于更好地推動財政改革和發揮現代財政制度的基礎性、制度性、保障性作用。因此，加快建立現代財政制度應結合我國國情，遵循社會主要矛盾轉化規律，這是一個很重要的邏輯前提。

1.我國社會主要矛盾發生了歷史性的新轉化。我國正在經歷由站起來、富起來向強起來轉變的偉大飛躍，社會生產力總體水平顯著提高，社會生產能力在很多方面進入世界前列。習近平新時代中國特色社會主義思想明確提出：“中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”這一重大論斷揭示了新時代條件下中國特色社會主義建設的基本規律，為科學解決我國社會主要矛盾提供了理論指南。經過改革開放四十多年的快速發展，我國社會主要矛盾兩個方面的內涵和外延都發生了深刻變化。一方面，人民群眾從物質文化的需要擴大到更大范圍的美好生活需要，對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長;另一方面，發展不平衡不充分將是我國當前和今后較長一段時間的突出問題，成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。不平衡反映發展結構性問題，主要體現在發展行業不平衡、領域不平衡、區域不平衡、群體不平衡等方面，不充分主要體現在生產力水平還不夠高。

2.社會主要矛盾新轉化對現代財政制度建設提出了新任務新要求。目前，我國收益遞增的新經濟與收益遞減的傳統經濟同時存在;虛擬經濟發展迅速與實體經濟民間投資乏力同時存在;引領中國創新發展的獨角獸企業與急需轉型升級的傳統國有企業和中小微企業同時存在;人民群眾日益增長的需求多樣化、個性化與中低端產品過剩、高端產品供給不足同時存在;中部沿江和東部沿海發達地區與西部欠發達地區、深度貧困地區同時存在;國有企業、中高端企業、高收入群體融資易與小微企業、農民及低收入群體融資難同時存在;GDP總量快速增長與地方政府債務風險擴張同時存在;人力資本紅利成為發展新動力與青少年人口占比下降、人口老齡化趨勢加快同時存在;從全球政治經濟格局來看，我國成為全球第二大經濟體，“一帶一路”倡議得到沿線國家廣泛支持，但同時我國經濟正處在新舊動能轉換的關鍵階段，人均GDP水平相比發達國家并不高，部分西方國家反對全球化和奉行貿易保護主義，局部地區政治經濟風險仍然存在。以上九對矛盾反映出我國最突出的問題是發展不平衡不充分、機遇與風險并存，并與財政職能發揮、財政制度安排息息相關。我國發展不平衡不充分的特點不但基本規定了我國經濟要解決的問題和發展戰略目標，而且也基本規定了財政變革的方向和政策導向。

3.現代財政制度建設只有遵循社會主要矛盾轉化規律才能更好地發揮基礎性和制度性保障作用。馬克思主義認為，只有同生產力相適應的生產關系和上層建筑才能促進生產力發展。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政制度安排深刻地影響和規范著政府與市場、政府與社會、中央與地方等的關系，發揮著優化資源配置、調節收入分配、維護國家安全、保護生態環境、提供公共服務、規范政府治理等職能。因此，現代財政制度建設應遵循我國社會主要矛盾新轉化規律，著眼于解決發展不平衡不充分問題，推動現代化建設，滿足人民對美好生活的需要。

現代財政制度可從需求和供給兩個方面來應對我國社會主要矛盾的新轉化。一方面，實施適度擴大需求財政政策。通過適度擴大財政支出規模，加快落實減稅降費政策，盤活并用好財政存量資金等措施，應對消費、投資、出口需求不足，適度擴大財政支出規模，來適度擴大總需求。另一方面，有效推進供給財政政策。發揮政府預算資源配置功能和稅收調節功能，影響資本、勞動、技術、土地等生產要素的數量、結構、質量以及部門或地區分布，促進企業創新和調節收入分配，縮小區域、行業、領域、群體的發展差距;通過稅收、轉移支付、設立專項資金等手段，矯正要素配置扭曲，支持供給結構改善和質量提升;落實新預算法，加強預算管理，發揮財政宏觀調控功能，防范和控制債務風險。

財政制度現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，國家治理體系和治理能力現代化則是我國現代化建設的主要內容之一。財政制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的主要手段和工具，財政制度變遷要適應社會變化，圍繞我國現代化建設，推動財稅改革與現代財政制度建設，以使財政制度更有效地解決我國社會轉型中的矛盾。

二、加快建立現代財政制度的理論基礎

習近平新時代中國特色社會主義思想提出，總任務是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興，在全面建成小康社會的基礎上，將現代化分兩步走，在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。“現代財政制度已成為中國特色社會主義制度的重要組成部分”，是國家治理體系和治理能力現代化的主要制度工具之一，必然要為實現中國特色社會主義的總任務提供保障，新時代現代財政制度的重要地位和功能應該是為解決社會主要矛盾、決勝全面小康社會、實現社會主義現代化提供重要保障。

（一）建立現代化結構模型理論，為現代財政制度建設明確目標導向

新時代財政主要為現代化建設服務，所以要搞清現代化的核心目標和內容是什么，進而厘清現代財政制度建設服務的目標或要解決的問題。

根據研究領域進行分類，經典現代化理論將現代化分為政治現代化、經濟現代化、社會現代化、個人現代化和文化現代化理論等，新現代化理論的主要政策含義是探索新現代化的途徑，在政治、經濟、社會、文化和個人等各個方面實現從工業文明向知識文明、物質文明向非物質文明的轉變[5]。由此可見，這兩種現代化理論均涉及政治、經濟、社會、文化和個人的現代化，并認為現代化是一種文明進步的過程。毛澤東首次較完整地提出了關于我國實現現代化的具體內容，他說：“建設社會主義，原來要求是工業現代化、農業現代化、科學文化現代化，現在要加上國防現代化。”習近平總書記作為當代馬克思主義理論家極大地豐富和發展了我國社會主義現代化的理論內涵和主要內容，他在黨的十八屆三中全會上首次提出國家治理現代化，并在黨的十九大報告中提出建設現代化經濟體系，強調我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，并將美麗加入現代化建設目標，即在我國現代化的主要內容中增加了國家治理現代化、環境現代化和經濟現代化。

人作為現代化建設的行為主體、滿足對象和受益者，是現代化要關注的核心。馬克思主義認為人民群眾是歷史的創造者。習近平新時代中國特色社會主義思想明確提出“必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。因此，要高度重視人的現代化，促進人從心理、思想和行為方式上實現由傳統人到現代人的轉變，提升人力資本質量，推動我國創新驅動發展，滿足人民對美好生活的需要。

現代化是全球現代化的過程，現代化交通連接世界文明，促進人類交往和貿易，改變世界政治經濟地緣格局。馬克思、恩格斯在《德意志意識形態》中明確指出，“共產主義…是以生產力的普遍發展和與此相聯系的世界交往為前提的”，“共產主義…只有作為‘世界歷史性的存在’才有可能實現”。這里將生產力的普遍發展和世界交往作為實現共產主義的并列前提條件，可見作為交往載體的交通的重要性。習近平總書記高度重視交通給我國發展帶來的戰略機遇以及與世界文明的交往融合，先后提出“一帶一路”倡議、構建人類命運共同體和交通強國，極力推薦我國高鐵走向世界。我國量子通信技術將重構全球信息網絡高速公路，我國互聯網平臺、無人駕駛、未來星際航天運輸技術等新興交通技術和工具將促進我國與世界和星球的交往。推動交通現代化有利于促進我國的開放、創新、協調發展。

現代化也是傳統社會向現代社會轉型，再到未來社會轉型的動態過程。人們利用先進的科學技術，全面改造自己生存的物質條件和精神條件，生產力的不斷發展和交通現代化促進了世界交往和文明融合，社會要適應現代化規律成功轉型和文明進步，即社會現代化。

綜合前述分析，社會現代化與人的現代化、國家治理現代化、交通現代化、經濟現代化、環境現代化應該構成現代化建設的重點內容，其他具體領域的現代化可以包含在這六個現代化里。再經過三十多年的接力奮斗，“到那時，我國物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明將全面提升。”我國社會主義現代化的核心目標是什么？習近平總書記在黨的十九大報告中莊嚴宣告“中國共產黨是為中國人民謀幸福的政黨，也是為人類進步事業而奮斗的政黨…中國人民愿同各國人民一道，推動人類命運共同體建設，共同創造人類的美好未來。”這些論述和前面的分析表明現代化的發展目標是：在國內層面主要解決發展不平衡不充分問題，滿足人民對生活的美好需要;在世界層面要增加人類幸福，推動人類命運共同體建設，促進世界文明進步。這些目標也是現代財政制度建設要解決的問題。

因此，我國走中國特色社會主義現代化道路，不完全等同于西方國家的現代化。本文利用現代化結構模型理論提煉和概括新時代社會主義現代化的基本內涵：現代化的核心目標是增加人類幸福，推動人類命運共同體建設，促進世界文明進步;現代化主要包括人的現代化、國家治理現代化、交通現代化、經濟現代化、環境現代化、社會現代化（簡稱“六個現代化”），它們之間是交叉融合、協調促進的關系。

如何建立與我國現代化建設相適應的現代財政制度成為當前財政改革的重要課題。劉尚希等[1]、馬驍和周克清[2]、高培勇[6]都是以匹配國家治理現代化的現代財政制度作為研究視角和理論基礎，但國家治理現代化只是我國現代化建設的一部分，財政的現代化在不同的發展階段有不同的重點和目標任務，新時代財政職能定位已經發生了深刻的變化，財政活動主體逐漸多元化，現代財政制度建設不再局限于國家治理。因此，實現現代化建設目標必須發揮財政在解決社會主要矛盾中的基礎和重要支柱作用，推進“六個現代化”建設，不斷促進人的全面發展，增加人類幸福，推動人類命運共同體建設，促進世界文明進步。

（二）重構現代財政分權理論，為現代財政制度建設提供基本理論框架

黨的十九大報告提出，財政重點從政府間財政關系、預算制度、稅制三個方面進行改革，將“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”擺在三項財政改革重點任務的首位，這表明國家更加重視政府間財政關系對于推進我國現代化建設和實現國家長治久安的重要作用。

在解決我國發展不平衡不充分問題和推進現代化建設的過程中，政府與市場都會存在失靈問題，必須充分發揮政府與市場、政府與社會、中央與地方的積極作用，因此要有相適應的政府間財政關系制度安排，這就涉及財政分權問題。第一代財政分權理論中，財政職能主要有三類：公共部門的資源配置效率、收入再分配和宏觀經濟穩定。第二代財政分權理論則增加了對財政分權與經濟增長相關性的研究，經濟增長成為財政分權新增加的政策目標。例如，林毅夫、劉志強[7]通過對財政分權與經濟增長進行實證研究，發現我國財政分權提高了省級人均GDP的增長率，且主要是通過提高資源配置效率而不是吸引更多的投資來提高我國的經濟增長率。

解決政府失靈遠非我們面臨的唯一問題。全面建成小康社會和我國現代化建設需要考慮國家政策能否惠及貧困群體，這是涉及社會公平的重要問題。僅僅通過輸血式扶貧或階段式扶貧，難以從根本上改變貧困或弱勢群體的可持續發展機會，需要從財政制度上設計安排，使得公共資源惠及傳統弱勢群體，讓他們有公平的機會去改變命運。因此，提高傳統弱勢群體獲得公共資源的能力，應該成為現代財政分權改革考慮的重大政策目標。

對于如何處理政府間財政關系的問題，需要考慮復雜的國情因素，因為不同的國家在政治制度、歷史文化、經濟體制和發展水平等方面存在差異。第一代和第二代財政分權理論重點考慮外部性、信息復雜性、激勵相容三個因素，據此合理劃分政府間的職能和財力。新一輪科技革命和產業革命重構了全球發展競爭格局，對政府間的財政關系帶來了重大影響，傳統的財政分權理論必須變革才能適應時代的需要，現代政府間財政關系的調整除了考慮外部性、信息復雜性、激勵相容，還需要考慮地理文化、人口因素和政府發展理念差異以及增加新的政策目標。

1.地理文化因素影響經濟增長和政府間財政關系演進的路徑依賴。我國經濟增長的決定因素是資本、勞動、技術和要素稟賦優勢，同時地理區位、文化和習慣的傳承也發揮著重要影響。民族宗教文化不同帶來了公共服務需求成本和增長路徑的差異，不同地理位置的資源和區位優勢影響著地區要素稟賦結構，進而導致了地區發展不平衡以及地方政府事權與支出責任及財力水平的差異。我國是地理差異復雜、多民族的國家，因此財政分權必須考慮地理文化因素。

2.人口因素將深刻影響我國現代化建設進程，低生育率和人口老齡化趨勢給經濟社會發展帶來多重挑戰。相關實證研究表明，勞動年齡人口份額上升、人口撫養比下降是1990～2010年中國經濟高速增長的重要因素[8]。由于人口結構變化，我國未來的潛在增長率將迅速降低。國家統計局1997～2016年的數據顯示：我國0～14歲青少年占比從1997年的25.96%下降到2016年的16.64%，二胎政策放開后，青少年人口并沒有明顯增加，而65歲及以上人口在數量、占總人口比例和撫養比方面均持續上升;15～64歲勞動力人口數量從2010年開始增速放緩，從2014年開始減少，占總人口比例從2010年開始持續下降;我國人口總撫養比連續14年下降后，從2010年開始持續上升，主要是老年撫養比持續上升。這些數據表明，我國人口老齡化加快，勞動力人口在持續下降，青少年人口占比較低，再過15年，一大批年齡較大的勞動人口變為老年人口，如果不改變目前人口的變化趨勢，勞動力供給將會出現嚴重不足，社會撫養比負擔過重，從而對國家經濟可持續增長和社會穩定造成影響。同樣，如果地方轄區青少年人口占比過低，老齡化加快，人口結構會與產業結構相互影響，并嚴重影響地區的長期經濟增長。

我國現代化是人的現代化，也是城市化率不斷提升的過程，人口在城市和農村不斷流動，地方政府提供公共服務需要考慮外來流動人口因素。因此，要增加人力資本預期投資水平，即政府間財政關系的調整需要重點考慮全國以及地方人口結構和流動人口因素，并為提高人口生育率、改善人口結構及人口分布、提升人力資本質量做出制度安排，在財政分權理論政策目標中新增人力資本升級和結構優化，為實現第二個百年奮斗目標和建設創新型國家增加戰略人力資本投資。

3.作為非正式制度安排的政府發展理念，對政府間財政關系的影響不容忽視。政府發展理念是國家的執政政策目標和價值取向，不同國家政府發展理念的差異會產生不同的政府決策行為和政策目標，導致選擇不一樣的財政分權制度。同時，在位官員對財政能力的投資受到政治制度和政治輪換率的影響[9]。通過政府施政理念的量化分析，發現施政理念的差異會影響區域經濟增長差異[10]。

為了更好地監督地方政府貫徹習近平總書記提出的新發展理念，建議成立中央財稅監察小組，將地方政府貫徹新發展理念納入官員政績考核評價指標體系，選派政治能力強、業務能力扎實的年輕干部到地方開展調查。一方面督促地方政府官員貫徹新發展理念，更好地完成轄區事權與支出責任，另一方面有助于中央政府掌握各地發展實際情況和基本國情，進一步降低中央與地方信息的不對稱程度。

綜上分析，本文建立了現代財政分權理論分析框架，如表所示。

在吸收第一代財政分權和第二代財政分權理論重要內容的基礎上，財政分權聚焦“六個現代化”建設目標任務，在主要考慮因素和原則中增加政府發展理念、地理文化因素、人口因素，這些也是影響現代化建設進程的重要因素;在財政分權政策目標（財政職能）中增加人力資本升級和結構優化、提高傳統弱勢群體獲得公共資源的能力;財政分權制度安排構建財稅改革、立法保障和政治監察的綜合體系，持續推動現代化建設。

（三）建立與社會主義現代化相適應的現代財政制度的基本內涵

綜合前面現代結構化模型理論和現代財政分權理論的分析研究結論，本文認為要加快建立有利于創新、協調、綠色、開放、共享發展，維護市場統一有序，推進現代化建設，促進社會公平正義的可持續的現代財政制度，充分發揮優化資源配置、調節收入分配、推動經濟持續增長、保持宏觀經濟穩定、促進人力資本升級和結構優化、提高傳統弱勢群體獲得公共資源的能力等財政職能，不斷推進國家治理現代化、經濟現代化、交通現代化、環境現代化、社會現代化和人的現代化，實現經濟結構轉型升級和高效、公平、可持續的高質量發展，更好地推動人的全面進步和人類命運共同體建設，促進世界文明進步。同時，現代財政制度建設是法治財政建設，促進產權保護、稅收法定、依法理財，也是不斷適應現代化轉型的動態演進和制度變遷過程，沒有終極狀態。

三、加快建立現代財政制度的基本路徑

按照建立現代財政制度的邏輯前提和理論基礎，需要結合我國國情，遵循我國社會主要矛盾轉化規律，建立與我國社會主義現代化相適應的現代財政制度。基本路徑如下：以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹新發展理念，重點推進中央和地方財政關系改革、預算制度改革、稅制改革等三大改革，完善數字治理體系，充分發揮財政職能，以供給側結構性改革為主線，不斷推進“六個現代化”建設和經濟結構轉型升級，更好地推動人的全面進步和人類命運共同體建設。

（一）建立科學規范高效的中央和地方財政關系

明確政府與市場的邊界，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，綜合考慮外部性、信息復雜性、激勵相容、地理文化、人口規模結構及變化趨勢等因素，劃分中央與地方的財政關系，財政分權的政策目標是提升資源配置效率、收入再分配、促進經濟增長、保持宏觀經濟穩定、提高傳統弱勢群體獲得公共資源的能力、實現人力資本升級和結構優化。

1.因地制宜明晰各級政府事權和支出責任。將推進國家治理、經濟、環境、社會、交通和人的現代化建設各領域適宜政府承擔的事項納入中央與地方事權劃分內容，建立動態調整機制。政府主要在三大領域發揮作用：一是國防安全領域，如國家安全、軍隊、外交、公共安全等;二是國家核心競爭力投資領域，如重大基礎科學研究、戰略性產業、國家安全產業、高端人才引進培養等;三是社會公共服務保障領域，如教育、醫療、社會保障、基礎設施建設、人力資本預期投資、環境治理等。適度加大中央事權，將國家安全、國防、外交、跨區域性重大傳染病、中央實施區域協調發展戰略的交通、能源、信息大通道、戰略性資源保護和使用等上劃中央事權。根據《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，分領域劃分中央與地方共同財政事權與支出責任[11]。將受益范圍地域性強、文化習慣和民族宗教特色明顯、信息較為復雜且主要與轄區居民緊密相關的基本公共服務劃分為地方事權。按照事權劃分確定支出責任，考慮東中西部地區財力差異和公共服務需求及成本差異，建立差別化分擔機制。

2.合理規范劃分政府間收入。根據中央與地方事權與支出責任劃分情況、地方稅體系建設和稅制改革進展情況，合理劃分中央與地方收入，保障各級政府履行財政事權和支出責任。

3.建立激勵約束并行的轉移支付制度。轉移支付制度應和中央與地方財政事權劃分相銜接，更好地發揮中央和地方兩個積極性[12]。轉移支付模式借鑒國際經驗，以縱向為主，橫向為輔。縱向轉移支付主要解決財力不均衡問題，實現國家宏觀調整和區域協調發展目標。橫向轉移支付包括跨區域對口支援、區域內幫扶、區域間生態補償、資源輸入地對輸出地補償、農產品主產區補償制度，主要解決落后地區公共開支不足、發展不充分和協調跨區域生態保護問題，需要健全區域互助和利益分享機制。完善轉移支付資金的監督、績效評估、信息公開和激勵約束機制。對于履行事權成績突出的地區，給予轉移支付獎勵;對于未完成既定目標任務的地區，減少轉移支付資金，并依法依規追究相關單位或個人的責任。

（二）建立激勵約束并行的現代預算制度

黨的十九大報告提出，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。這表明我國預算改革的方向是從“合規控制”到“績效導向”。制度在社會中具有更為基礎性的作用，它是決定長期經濟績效的關鍵因素。現代預算制度作為一種重要制度安排，對于破解我國當前財政收支矛盾和預防財政危機發揮著重要作用，有利于規范財政收支行為、減少尋租和腐敗問題、降低市場交易費用和節約財政資金。

1.推進全口徑預算規范透明管理，打通政府預算、資產和債務管理鏈條。進一步提高政府預算科學化、精細化水平，并將地方政府債務全部納入預算管理，全面反映政府收支總量、結構和管理活動。大幅增加地方政府專項債券，確保重點項目建設資金供給，為防范和化解地方債務風險提供政策安排和有力支持。深入推進各類公共資源特別是自然資源產權確權登記，全面編制政府資產負債表，推進公共資源在線透明交易和全程監管。單純的年度預算決策模式容易助長短期行為傾向，忽視了財政收支安排在中長期的可持續性，限制了政府對未來發展戰略的考慮，所以要進一步完善跨年度平衡預算機制和實施中期財政規劃管理。完善預算信息公開，提升政府與社會公眾的預算信息對稱性。

2.推進預算支出規范化和標準體系建設，減少財政資金浪費。通過完善財政“三公經費”制度規定，“三公經費”總額大幅下降，對于黨員干部落實中央八項規定發揮了重要作用。我國當前財政收入增速放緩，公共需求剛性增長，尤其要注重公共財政資源配置效率，重點加強大額項目資金的監督管理。通過明確重點支出預算安排的基本規范、建立健全定額標準動態調整機制、深入推進項目支出標準體系建設、探索建立同類項目的標準化管理模式等措施，來規范財政支出行為，提升資源配置效率，改變過去財政資金粗放使用的狀況。

3.切實硬化預算約束，全面實施績效管理。編制新《預算法實施條例》，嚴格落實預算法，堅持先有預算后有支出，完善和強化人大預算監督職能，落實預算單位的主體責任。全面實施績效管理，將績效理念和方法納入預算編制、執行和監督全過程，覆蓋所有財政資金，體現權責對等，將放權和問責相結合，強化績效目標管理，建立預算安排與績效目標、資金使用效果掛鉤的激勵約束機制。財政支出的活動范圍有許多在非市場領域，缺乏市場價格作為評價標準，所以還要建立上級政府監督、社會第三方評價、轄區居民評議的綜合績效考評機制。實施財政績效管理和硬化預算約束，推進大額項目資金使用績效詳細情況的信息公開，以規范地方官員經濟決策行為，改變市場相對價格，提高財政資金資源配置效率。

（三）建立科學統一公平的稅收制度體系

深化稅收制度改革的目標是形成稅法統一、稅負公平、調節有度的稅收制度體系，促進科學發展、社會公平和市場統一。稅制改革需要貫徹落實新發展理念，并和中央與地方財政關系調整和完善預算制度相協調，做到稅收法定、穩定稅負、發揮中央和地方兩個積極性。

1.構建有利于創新、協調、綠色、開放、共享發展的稅收制度。1促進創新發展方面。在穩定稅負的前提下，改革完善激勵創新行為、促進公平競爭和人力資本積累的稅收制度。構建稅收支持創新體系，加大對大眾創業、萬眾創新的稅收支持力度;繼續完善支持新興產業發展的稅收優惠政策。2促進協調發展方面。穩妥推進地方稅體系改革，進一步完善地方稅種，立法授權擴大地方稅權，加快非稅收入立法進程。對傳統弱勢群體、貧困地區給予稅收優惠政策，探索研究鼓勵生育的稅收優惠政策。3促進綠色發展方面。稅收是促進生態環境保護和資源節約利用的重要經濟手段，特別是消費稅、資源稅、環保稅等稅種能發揮獨特、直接的作用，形成有效的約束激勵并舉機制，促進綠色發展、綠色生活。應全面推進資源稅改革，逐步擴大水資源費改稅，完善促進傳統資源消耗型企業轉型升級的稅收政策。4促進開放發展方面。以推動實施“一帶一路”倡議、人類命運共同體建設、支持裝備制造合作和國際產能為重點，加強國際稅收協調，完善促進自貿區（港）建設的稅收優惠政策和我國企業境外投資的稅收政策。5促進共享發展方面。進一步實施促進教育、社會保障體系建設、醫療衛生等事業發展的稅收政策;完善鼓勵回饋社會、扶貧幫扶的稅收政策;實施新的《個人所得稅法》，繼續推進綜合與分類相結合的個人所得稅制改革，更好地發揮稅收調節收入分配的作用。

2.實施定向精準有效支持的減稅降費政策。目前我國名義稅負率相比實際稅負率高很多，不同種類的稅收優惠政策繁雜，不同規模、不同行業、不同產業鏈企業實際稅負率差異較大。下一步減稅降費政策走向應轉為定向精準有效支持，大幅降低名義稅負率，拓寬稅基，嚴格依法治稅，營造公平的市場競爭環境，重點提高實體經濟活力。增值稅改革下調稅率與增加進項抵扣相結合，結合行業差異、產業鏈分工環節、利潤率高低等因素，分類確定增值稅稅率和允許抵扣項目;改變過去“以票控稅”征管模式，利用大數據等數字技術，推行“信息治稅”模式，打通增值稅抵扣鏈條。所得稅改革過去主要支持企業創新和小微企業發展，下一步改革要重點考慮不同行業和產業鏈企業平均利潤率水平差異和培育企業可持續發展的稅源，即“放水養魚”。企業利潤率的高低跟行業特點和產業鏈環節密切相關，行業平均利潤率高的企業應該承擔更多社會責任，所得稅稅率設計應參考行業企業平均利潤率。比如制造企業一般利潤率較低，而平均利潤率高的上游生產資料行業很多是國有企業，中下游制造業大多數是民營企業，由于利潤率低，稅收負擔重，民營企業增加投資的積極性不高。因此，應大幅降低中下游制造業和平均利潤率低的行業企業所得稅稅率。運用稅收抵扣和減免優惠政策，繼續重點支持企業研發創新和小微企業發展。降費政策也需堅持定向精準有效支持，降低鋼鐵、發電、能源企業用水成本，鋼鐵行業用電成本，物流企業用油成本，鋼鐵企業用氣成本。

3.完善以共享稅為主、專項稅為輔的稅收體系。健全地方稅體系，按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，綜合地方差異特點，逐步建立房地產稅制度，將消費稅、房地產稅作為地方重要稅種，下放地方稅政權限，規范地方稅收競爭。變革共享稅共享方式和機制，數字經濟發展對國內稅源劃分和稅制改革產生了重要影響。張斌[13]通過分析電子商務企業和電子商務的消費者區域分離的趨勢以及我國現行增值稅政策，認為按照屬地管理方式征收的稅收更多地向電子商務企業聚集的區域集中，這會加劇已比較嚴重的區域間稅源分布的不均衡，從而對分稅制財政體制的運行造成影響。通過修改稅法，明確增值稅征收更改為“消費地原則”，國內電子商務稅收稅源劃分和分享比例政策制定結合我國事權與支出責任相適應的財政改革進行，增值稅改為中央與消費地的地方政府共享，所得稅由中央與電子商務企業所在地的地方政府分享，同時中央按照電子商務企業對交易和稅收的貢獻率給予經營地的地方政府專項轉移支付獎勵，平衡經營地與消費地的稅收利益，解決中西部電子商務欠發達地區的消費地稅收向東部電子商務發達地區經營地轉移問題。

（四）完善數字治理體系，建立全國統一的財稅大數據平臺

財政的現代化離不開數字經濟和智慧財政建設。目前，財政部門使用的各類信息軟件系統存在分散不兼容、數據集成共享困難問題，財政與其他經濟相關部門的信息系統數據交換共享困難，造成很多財稅數據資源的浪費。現代化是信息時代，國家需要更好地利用財稅信息來輔助決策和治理。運用人工智能、云計算、區塊鏈等技術的財稅大數據平臺能進行財稅經濟分析、收支分析、財稅監控、趨勢預測、信用管理，有助于降低政府部門之間、中央與地方、政府與市場、政府與企業和個人的信息不對稱程度，促進國家治理現代化的實現。

（五）做優人口增量存量，促進人力資本升級和結構優化

為了應對人口老齡化和低生育率，改善我國人口結構及人口分布，進而關聯影響和優化地區產業結構，主要從增加勞動力可持續供給和提高人力資本質量及勞動力參與率兩方面精準發力，本文建立了人力資本預期投資模型，如圖所示。

提高人力資本質量的重點是增加國民教育投入，建立國民終身職業教育培訓體系、企業職工培訓稅收減免激勵政策、個人再就業培訓在職補貼。針對“部分35歲失業現象”、中年結構性失業、產業轉型升級職工下崗、低收入群體想改變命運增加收入等，涉及很多工薪家庭的生計問題必須高度重視，建立激勵約束的個人再就業職業教育補貼制度，解決結構化失業問題。個人參加個性化職業教育培訓達到考核條件并實現更好地就業，才能根據家庭收支狀況確定享受部分比例培訓補貼，同時給予規定期限的個人所得稅返還和繼續教育個稅專項附加扣除政策。有條件限制的培訓在職補貼和稅收激勵制度可以提高勞動參與率，改善勞動力質量和結構。

增加勞動力供給包括提高生育率政策和吸引勞動力地區間流動政策。針對“城里人不愿多生，農村多生教育不方便”問題，對生育率低的地區加大財政定向投入，增加兒童醫生培養和支持婦幼兒童醫院建設，增加智力開發的公辦托兒所和幼兒園數量，給低收入家庭提供生育保險補貼和減免部分托兒費，個人所得稅制度改革考慮育兒支出和養老服務減免政策;同時制定鼓勵企業聘用育齡婦女的稅收優惠政策，政府給予再就業的育齡婦女創業就業培訓補助和個人所得稅減免，減少婦女生小孩的失業風險。對于一些省份和地區勞動力數量少的問題，制定有競爭力的人才引進政策，設立創業就業稅收減免優惠政策，增加政府公租房和住房購房補貼，允許外來務工子弟當地入學，提供靈活公平的教育醫療和社會保障政策，吸引其他地區的勞動力流入。

（六）建立激勵約束機制，推進供給側結構性改革

提高全要素生產率的創新需要：1政府支持和個人創新;2專利保護和發明傳播。大力支持國家重大專項攻關項目，實施結構性減稅降費和科技初創企業普惠性稅收免除政策，鼓勵大眾創業、萬眾創新。鼓勵創新創業的稅收激勵措施包括：企業自主研發、強化產學研合作、支持新興產業發展、支持創業和中小企業創新、促進專利和技術轉移、增加研發人力的稅收激勵。為了彌補信貸資源配置中存在的“市場失靈”現象，財政部門和預算單位的資金存放應重點根據銀行支持實體經濟信貸業績因素來公平選擇銀行，同時對低收入群體的銀行貸款給予有前置條件的部分財政貼息和稅收優惠政策，引導資金流向實體經濟。根據去產能規模給予人員安置補貼和重新就業培訓獎勵補貼。在保民生、補短板方面，財政支出應優先解決群眾反映強烈的突出問題。精準扶貧采取激勵約束導向的支持方式，不養“懶漢”，鼓勵貧困人員參加職業教育培訓，對更好地就業和創業的貧困人員給予更多補貼和扶持政策。

（七）精準施策發力，推動鄉村高質量發展

我國農業轉型的根本出路是促進農業富余勞動力進入非農產業，推行農業規模化、專業化和品質化經營，建議優先對村級公共集體資產資源進行盤活和市場化經營。財政政策應將重點放在支持鄉村交通現代化改造、集體資源資產確權、農村金融發展上，以促進鄉村旅游等非農產業發展和推動農業規模化經營。土地肥沃程度和地理位置不同是導致農村資本生產率存在差別的主要原因，交通可以改變經濟地理格局，從而改變土地等資產資源的價值和要素市場流向。目前我國高速公路發達，但由于相對封閉，對鄉村經濟的帶動作用有限，許多縣鄉公路狀況不佳，制約了鄉村旅游、城鄉要素統一市場的發展。因此，財政應加大農村公路、水運和網絡基礎設施建設，降低運輸和通訊成本，促進城市要素流向農村和數字經濟創富扶貧。同時，加強農田基礎設施建設，提高土地肥沃度、產出率。對農村集體資源資產進行清查和確權，并納入政府資產負債表，產權明晰有助于農村發展規模經濟和集體經濟。完善稅收支農政策，鼓勵金融機構運用金融科技降低交易成本和征信難題，利用貸款支持農民創業，探索允許農民資金變股金的方式，建立關系性融資和公共擔保機制相結合的農村金融合作社，解決農村資本積累問題。

（八）聚焦問題短板，提高服務民生效率水平

?重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，著力提高傳統弱勢群體獲得公共資源的能力。根據國家統計局數據計算，2017年我國城鎮居民人均可支配收入為36396元，是農村居民人均可支配收入13432元的2.7倍;城鎮居民人均消費支出為24445元，是農村居民人均消費支出10955元的2.23倍。這表明我國城鄉居民收入和消費支出差距明顯，也就意味著農業轉移人口市民化孕育著巨大的收入和需求增長潛能，是我國經濟增長的新動能。因此，財政要積極支持農業轉移人口市民化，特別是加大城市小戶型廉租房建設規模，降低低收入群體租房成本，將持有居住證人口納入義務教育、基本醫療、基本養老、就業服務等基本公共服務保障范圍，使其逐步享受與當地戶籍人口同等的基本公共服務。積極支持農村中小學改造，提高農村教師待遇，切實加大國家對農村醫療衛生和社會保障的投入。各級政府民生投入需要加大對低收入群體和欠發達地區的傾斜力度，協調配合精準扶貧措施落地，不斷縮小群體間、區域間、城鄉間基本公共服務的差距。

主要參考文獻：

[1]劉尚希，李成威，楊德威.財政與國家治理——基于不確定性與風險社會的邏輯[J].財政研究，2018（1）：10～19.

[2]馬驍，周克清.建立現代財政制度的邏輯起點與實現路徑[J].財經科學，2014（1）：98～103.

[3]徐玉德.以“四個全面”引領現代財政制度建設[N].光明日報，2015-12-21.

[4]張德勇，孟揚.以新發展理念引領現代財政制度構建[J].地方財政研究，2017（8）：59～65.

[5]何傳啟.什么是現代化[J].中外科技信息，2001（1）：13～18.

[6]高培勇.中國財稅改革40年：基本軌跡、基本經驗和基本規律[J].經濟研究，2018（3）：4～19.

[7]林毅夫，劉志強.中國的財政分權與經濟增長[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2000（4）：5～17.

[8]孫愛軍，劉生龍.人口結構變遷的經濟增長效應分析[J].人口與經濟，2014（1）：37～46.

[9]羅知，李奇軍，陳濟冬.蒂莫西·貝斯利對新政治經濟學的貢獻[J].經濟學動態，2016（9）：143～154.

[10]王志剛.政府理念和經濟增長：基于文本挖掘[J].經濟社會體制比較研究，2016（6）：5～6.

[11]劉昆.完善推動高質量發展的財政制度體系[N].學習時報，2018-11-12.

[12]中共財政部黨組.建立支撐國家治理體系和治理能力現代化的財政制度[J].求是，2018（24）：49～51.

[13]張斌.中國應實施怎樣的電商稅收政策[J].中國經濟報告，2014（10）：72～73.