國家干預主義視角下我國產業政策的發展方向

黃延芳

摘要：產業政策產生于國家干預主義思潮，在不同發展階段的國家干預目標下有不同的偏向性。本文通過對日本和中國在戰后至今產業政策的實踐過程進行對比分析，得出日本產業政策的內容和手段對我國產業政策的啟示意義，即在面對由于缺乏創新能力而導致的產能過剩問題上，中國可以借鑒20世紀70年代日本的培育扶持戰略新興產業的結構政策和以促進企業間有效競爭的組織政策，對我國目前缺乏競爭的產業政策實施效果進行優化，進一步以企業間的協調性競爭促進技術創新能力的提升，實現去產能。

關鍵詞：國家干預主義 產業政策 產能過剩 企業技術創新

中圖分類號：F121.3

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2019）03（a）-223-02

李克強在2017年政府工作報告中指出，目前中國經濟形勢緩中趨穩，穩中向好。經濟結構不斷調整，發展新動能不斷增強。但同時，在步人工業化的后期階段，我國經濟運行仍然面臨不少問題，產能過剩和需求結構升級矛盾突出，而這很大程度上是由不當的國家干預所造成，其通過產業結構的調整，人為壓低資金成本扭曲需求結構，從而使市場微觀主體的企業在政府創造的景氣繁榮中為了防止產能短缺進一步追加投資，造成市場競爭的弱化和產能的進一步擴大積累。政府指導下的產業政策盡管在國內外經濟發展的歷史中發揮了重大作用，但如何從國家干預主義的視角下正確認識不同發展環境下產業政策的成效，如何制定出適合本國發展階段的產業政策有待進一步總結和探討。

隨著2015年《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》提出的“逐步確立競爭政策的基礎性作用”，產業政策的理論和實踐也迎來歷史性轉變機遇期。2016年以來，產業政策的是與非在學界引起了熱烈的討論，但仍存在不足之處，我國目前關于產業政策的討論并沒有在過去幾十年國際經濟學界的研究成果基礎上做進一步討論，只是極端地將我國面臨的問題歸為是否需要產業政策，而不是制定怎樣的產業政策;另外一點不足之處是產業政策真正地引進地日本從70年代就開始反思其早期的產業政策，但目前在我國學者的討論中，幾乎沒有人提到日本執行產業政策的經驗教訓。因此，本文基于國家干預主義的視角，對產業政策的演變歷程進行梳理，繼而對日本在國家干預下的產業政策進行分析，得出我國目前產業政策的發展方向以及在解決去產能問題上應該采取何種類型的產業政策。

1 中日國家干預下產業政策的實踐

經過國家干預主義的萌芽期到目前的成熟發展時期，干預主義也逐漸從是否需要國家實施干預發展到國家扮演何種角色、在履行何種職能下，利用怎樣的產業政策來彌補市場失靈、提升國際競爭力。目前，現代成熟的國家干預政策是指將審慎性和靈活性相結合，審慎性是指不對國家干預持迷信態度，在實施干預時考慮政府失靈對干預效果的影響，靈活性是指根據經濟發展的不同狀況和階段，靈活地選擇國家干預的手段或政策。

國家對經濟的干預直接或間接作用于市場和微觀企業，產業政策作為其實施方法之一，其政策范疇和理論形態首先產生于實施效果最為有效的日本，這標志著人類對產業政策的理性反思和邏輯提升達到了時代高度。同時，我國從建國之后也在國家干預主義的指導下采取了相應的產業政策，并且達到了各個階段的政策目標和國家發展目標。

1.1 日本產業政策的實施

日本的干預思想在明治維新時期就已經大面積運用到經濟發展中。在戰前，雖然系統化的產業政策體系尚未出現，但已進入發育和體系構造的階段。縱觀戰后日本經濟的發展歷程，基本遵循了日本政府產業政策的發展目標。

在經歷了戰后經濟復興時期和經濟高速增長時期后，日本政府將趕超世界先進水平作為國家發展戰略，產業政策的目標是實現產業的高級化和重化工業化，大規模引進歐美國家的先進技術，并開發自己的主導技術和核心技術。在持續高速增長近18年后，設備投資迅速增長，產業結構迅速實現高級化，經濟逐步進入穩定增長期，石油危機以后，產業政策從追求增長型經濟轉為利用增長型經濟。到了90年代后的全面國際化時期，日本經濟的長期蕭條成為了產業政策衰敗的轉折點，產業政策的作用極大削弱，其內容也由直接介入弱化為間接、誘導型的政策。進入21世紀后的后危機時代后，產業政策根據“新增長戰略”提出了重振日本經濟，全面提升產業競爭力的長期目標，且今后日本的重點在于創造“需求”為主、扶持文化產業等“軟產業”出口、培養產業活力上。

1.2 中國產業政策的實施

我國干預主義思想的發展演變大致可以分為三個階段，從建國初期到改革開放、接著到加入WTO至今，且干預思想的趨勢是從戰后經濟恢復期濃重的國家干預主義即計劃經濟逐漸轉向進一步開放市場，利用市場自發的調節機制與資源配置機制來實現經濟的高速發展，發展到目前全球化背景下國家的適度干預。

同時，隨著政府職能的進一步轉變、國家干預主義的不斷弱化以及市場作用的不斷加強，產業政策的主要內容和作用手段也在發生變化。2000年以來至今，產業政策以促進重點產業升級與產業結構調整為主，產業政策不斷細化、覆蓋范圍不斷擴大，除了制定針對總體經濟發展的產業政策外，針對重點產業的產業政策也不斷增多。

目前，對于產業政策學界已經有非常多的討論，且大多是對產業政策的實施效果進行經驗分析。從其效果來看，產業政策的有效性不僅深受獨特的中央與地方關系的影響，同時還在很大程度上取決于地方政府與企業的關系，而兩組關系的變化又與不同地區的經濟發展程度和市場化水平密切相關，表現為欠發達地區的政府在追求短期經濟效益的偏好下會使得產業政策更容易偏離預期目標;市場化水平的提高有助于優化其實施效果（孫早等，2015）。另外，從產業政策中的稅收優惠和研發補貼政策對產出增長率和全要素生產率增長的影響來看，其可以實現產出的增長，但卻不能促進生產率的提高（舒銳，2013）。而對微觀企業的技術創新能力的影響，選擇性產業政策只激勵企業策略性創新，企業為“尋扶持”而增加創新“數量”，創新“質量”并沒有顯著提高。從以上實施效果來看，中國目前通過資金或稅收優惠實施的選擇性產業政策不僅本身對微觀企業沒有發揮預期效果，還會受到市場環境和地方政府以及政府考核目標的影響。因此，在目前中國經濟亟待轉型的關鍵時期，需要依靠什么類型的產業政策促進產業升級和企業創新，中國產業政策的發展方向如何有待進一步探討。

2 國家干預下我國產業政策的發展方向

青木昌彥強調，在產業政策制定與執行時，政府的角色是增進市場與增進社會，目的是讓社會和市場發揮更大作用。產業政策的發展需要借鑒別國的有力經驗，通過學習日本的產業政策經驗，可以發現宏觀方面的產業結構與技術政策和以促進市場有效競爭為目的的產業組織政策相結合，可以實現經濟的快速發展以及技術的不斷創新。

2.1 日本產業政策的借鑒意義

日本20世紀70年代中期至80年代初期為大力發展高科技產業時期，其經濟環境特征與目前我國面臨的狀況較為相似，經濟由持續高速增長向平穩增長轉換，且技術發展由模仿創新改進的漸進式創新向突破性的自主創新模式轉換，在國際市場上與美國的貿易摩擦不斷加劇，同時國內仍面臨一系列社會問題，如嚴峻的環境污染問題、城市化惡性膨脹帶來的交通問題、農村人口大量外流造成的老齡化問題等。因此，對這一時期日本產業政策經驗的借鑒有助于我國產業政策發揮更加積極的效果。其制定的產業政策的根本作用不是強調政府在市場中的主導作用，而是在指明技術創新道路的前提下，發揮企業主導型作用機制，通過企業主導和政府產業組織政策的輔助作用來促進市場的有效競爭，進而通過競爭性的市場狀態及企業間的相互作用來引發大規模的技術創新，以促進經濟的可持續發展。具體而言，這一時期日本政府在產業結構上，指出產業的重點領域和技術創新方向由物理科學轉為生物科學和人體科學，為產業技術的發展方向和市場動向指明了方向;在產業組織上，通過對反壟斷法的修改、卡特爾和企業兼并重組政策以及中小企業政策，實現了國內系列化結構下企業之間的有效競爭，從而使得日本的產業基礎、技術水平有了極大的提高，經濟結構實現轉型，產業結構進一步優化，且在技術水平上，日本在43個主要技術領域已經趕上了世界先進水平，自主創新能力初步形成。

2.2 我國產業政策的發展方向

目前中國的產業政策最大的特點之一是限制競爭，也就是對在位大企業進行保護和扶持，而對來自中小企業的競爭與威脅進行較為嚴格的限制。正如許小年日前在談到中國經濟的創新問題時指出，中國目前面臨的產能過剩問題實質是在產業政策保護下企業競爭力度的衰弱和創新能力的缺乏。其阻止了市場對資源的自發配置，導致落后的技術與市場經濟結構得以維持，這種滯后的限制競爭的政策儼然已經不適應當前中國經濟發展的現狀。

在國家干預的視角下，對于產業政策未來發展方向的討論，顧昕（2017）將產業政策概括為配置主義和協調主義，在市場與政府的角色對比中，強調協調主義下政府扶持者的角色與作用，認為應該學習日本發展協調性功能主義政策，以企業創新為中心，以社群機制為主導，同時發揮保護中小企業的協調作用，政府應以促進市場機制和增強社群機制作為基本職能。而江飛濤則從產業政策的社會性作用出發，提出未來中國產業政策的方向是以功能性產業政策為主體，以完善公共服務體系為核心，在推動產業政策轉型時要更加注重產業政策制定程序和組織機制的轉型。

我國在產業向信息化、智能化升級的結構轉換關鍵階段，為提高企業的技術創新能力，需要借助政府的力量，同時借鑒日本在70年代中期到80年代初的企業技術創新體系。首先，政府應對需要解決的技術難題進行合理的分析評價及預見，繼續按照產業技術政策文件《中國制造2025》中指明的產業技術創新方向，大力發展智能制造工程與工業強基工程，利用尖端技術加大對傳統制造業進行重點改造與綠色升級;同時，注重運用產業組織政策，發揮市場對資源配置的決定作用，為企業營造良好的競爭環境。積極推動企業重組，淘汰落后企業與落后技術，從而形成具有一定規模的企業，通過發揮其規模經濟效用，提高企業競爭力和市場集中度，形成一個有效競爭的市場，為下一步企業自身進行高效率的技術創新和研發提供充足的資金與政策力量，使企業在較高集中度的市場技術外圍網絡中，加強技術信息傳播與創新合作，形成具有中國特點的企業技術創新體系。

參考文獻

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