論蔣介石與戰時行政三聯制

劉大禹

摘 要： 抗戰進入相持階段后，蔣介石為實現抗戰建國，成立中央設計局和黨政工作考核委員會，推行行政三聯制，強調計劃、實施與考核三個環節的相互聯系，以提高行政效率。蔣介石對行政三聯制做了充足的準備，一定程度上體現了行政現代化的理念。但行政設計宏大，受戰時環境及經費所限，實施倍感艱難;考核流于形式，難以充分調動行政人員積極性，行政三聯制未能發揮實效。通過行政三聯制的考察可反思蔣介石在戰時的政治理念與現實的背離，其中最大的問題是國民政府缺乏實事求是的行政風尚。

關鍵詞： 抗戰時期; 蔣介石;行政三聯制

行政三聯制是蔣介石戰時行政改革的重要理念，是“抗戰建國”的重要內容。對于該制度的研究，學術界已有一些相關成果。① 李宗黃早期所著的《行政三聯制概論》一書最為全面，對該制度的背景、目的及具體內容進行了考察。② 然而，對蔣介石在戰時如何推行行政三聯制還需進一步探討。譬如，蔣介石如何構建行政三聯制的理論體系？如何實施行政三聯制以扭轉行政不良現狀？如何檢討與反思行政三聯制？行政三聯制為何未能切實提高政效？推行行政三聯制的歷程體現了國民政府何種政府德性？筆者以中國第二檔案館、臺北“國史館”等相關檔案為主，對此做一初步探討，以期對戰時國民政府的相關研究有所裨益。

一、行政三聯制的理論準備

國民政府自成立以來，存在行政效率低下、人浮于事、政出多門等不良行政現狀。論者對此多持激烈批評態度，認為“中國政府的大病在于行政效率太差”。③ 全面抗戰爆發前，陳之邁注意到，輿論界對行政改革問題的討論漸趨熱烈，“成為一種普遍的風氣”。④ 全面抗戰初期，低效行政與戰時需求相距甚遠。有論者注意到，“在機關里一種法令由上傳下，結果僅在掌卷地方多一案卷，至于法令如何執行，人民有何反應，施行后有何利弊，這些問題沒有人去過問”。⑤ “敷衍塞責與做事無效率也是中國政界流行的象征，抗戰以后，有的機關固然是大忙特忙，有的機關還是照舊敷衍，有的在機關服務的朋友上午辦公下午不辦公，有的到辦公室無一定的時間”。天柱：《抗戰后中國政治的設施與改革》，《經世》，1938年戰時特刊27。

歷經抗戰初期的戰時體制改革，國民政府行政風氣亦未能扭轉。蔣介石對此頗為不滿，據其觀察，“今日政府幾乎成為科員政治，主官概不批閱，公文一概委之于科員，如此公事，決不錯誤，但無運用與調整之余地，所以事多格格不入，諸多不通也”。高素蘭編：《事略稿本》（53），（臺北）“國史館”2011年版，第100頁。 如衛生署共分三科，主要是醫育、保健兩科，但這兩科只有5名職員，總務科反而有30多名職員，類乎這種情形的機關很多，還有各機關的附屬機關，有的營業機關，故意作為行政機關，以便開銷一筆特別的辦公費。張燕頓：《我對于改善行政機構的意見》，《全民抗戰》，1938年第34號。 蔣介石深憂，“社會經濟紛亂，公務員生活困窮，政治風氣萎靡，軍隊精神不振”。高素蘭編：《事略稿本》（53），第142頁。 黃紹竑明顯感覺到，“因為戰事持久的關系，行政效率是無疑的會逐漸降低下來”，“一是辦事遲緩，二是貪污事件的發生與風紀的敗壞”。黃紹竑：《黃紹竑回憶錄》，廣西人民出版社1991年版，第468頁。 這種行政現狀與抗戰建國的任務并不相稱，進一步行政改革勢在必行。

1938年1月25日，蔣介石提醒自己，注意“改造政治新興風氣”，《蔣介石日記》（1938年1月25日），手稿，美國斯坦福大學胡佛研究院檔案館藏。 以構筑持久抗戰不可或缺的政治基礎。為此，他提出亟須加強政治建設，改革行政制度，提振政治體系的積極性。他反復強調，“抗戰勝利之日即為我們建國成功之時”，“在抗戰中求進步，從抗戰中求建國，從抗戰勝利以求民族復興”。葉慧芬編：《事略稿本》（59），（臺北）“國史館”2011年版，第386-392頁。 全面抗戰進入相持階段后，蔣介石著手籌劃第二期抗戰，提出“政治重于軍事”“唯有從速改革當前行政”，否則“政府的運用不靈，效率不高，曷能動員全國的人力物力以戰勝敵人，曷能擔負此偉大艱巨的任務”。《論中央行政之改善：1949年5月刊歐亞文化第三期》，周煥：《政治問題論輯》，中國文化服務社陜西分社1940年版，第1-2頁。

1939年12月4日，蔣介石首次提出“行政三聯制”概念，稱“黨政軍各機關不論上下大小，其行政設施必須以設計、執行與考核（及監察）三者聯系”，并進可名此為“行政三聯制”，希照此意派有行政經驗之專員數人，專心研究與設計，并囑咐張群考察蘇俄行政效率增進方法，多加實際考查，并須限期（2-3月）制定呈核，“但須仍注重中國現在實際行政為改正之對象”。1940年9月15日手令王世杰：“對于俄國情形，分政治外交軍事經濟各部門，須應指定一二人，切實研究，其人選不足，可與張委員仲洽商之。”王世杰1940年10月8日簽呈：“經擬約聘朱慶永為本室研究員，擔任俄國方面問題研究工作。”參見《蔣中正電張群考察蘇俄行政效率增進方法并設計行政三聯制具體規章》，《蔣中正總統文物：籌筆抗戰時期（30）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-010300-00030-012。

何為行政三聯制？簡言之，就是無論辦什么事情，都要確立設計、執行、考核三個程序，然后盡量地去利用人、時、地、財、物，而發揮事業的功效。孫澄方：《行政三聯制與行政權的運用》，重慶：國民圖書出版社1942年版，第2頁。 這三個程序，合為一個“三位一體”的整個制度，“由設計而執行，由執行而考核，確系密切連貫，為一個整系統”。《行政三聯制實施后之成績》，（臺北）“黨史館”藏，典藏號：62-632。

蔣介石提出此概念后，著手成立設計總局，集中黨政機關內各專門設計人才，加強研究，完善理論。1940年1月16日，蔣介石電示張群等，“凡中央黨政以內各院部會之各種設計委員會與專門委員會，使之合并于設計局，以資集中人才，增進效率”，“先集中現有所有各處之各種設計與專門委員為處員，并在此中選擇最優秀者為處長，而將其現有各設計或專門委員會主任為委員，或不必先將其明目形式歸并，而將其人員集中在設計局辦事，此項工作實為建國立政唯一之要務，亦為最重要之機關”，“并可聘請外國專門家為顧問或專員，為設計督導實施工作之助也”。《蔣介石電示張群等擬定各機關行政三聯制及調整機構人事法規辦法》，《蔣中正總統文物：籌筆抗戰時期（31）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-010300-00031-047。

經過相關準備以后，1940年3月，蔣介石在國民黨中央人事行政會議上發表《行政三聯制大綱》為題的訓詞，正式提出“行政三聯制”。7月，國民黨五屆七中全會通過《總裁交議擬設置中央設計局統一設計工作，設置黨政工作考核委員會以立行政三聯制基礎案》，蔣介石表示，國民政府機關“相互之間缺乏聯系”，是故“進度遲滯，成效難期”。為免除執行“遲緩”的毛病，“對機關內部的組織也應力求改造”，“無論何種機關負著執行的責任，其內部的組織應該合理”。付瑞華：《總裁行政論之研究》，拔提書局1947年版，第61頁。

1940年9月，國民黨中常會正式通過《中央設計局組織大綱》和《黨政工作考核委員會組織大綱》。中央設計局集中各方面富有能力與經驗之人員，對于國家施政以及抗戰建國過程中各種新問題，詳為規劃。工作范圍包括政治、經濟、社會各部門，根據三民主義之立國精神，并注重人、地、事、物之實際情況，分區域與性能，提出施政方針、實施辦法及工作方法。

蔣介石提出行政三聯制后，不斷加強研究，在侍從室主任陳布雷起草的講稿基礎上，反復修改，多方論證，形成了完整的理論體系。1940年10月24日蔣介石親自審核行政三聯制講稿，“對此稿猶覺未盡滿意也”。薛月順編：《事略稿本》（44），（臺北）“國史館”2010年版，第487頁。 思考兩天后，他認為重點是行政的三個環節如何保持聯系，指示陳布雷“應請重加補正”。《1940年10月26日手令陳主任》《蔣中正有關設計之手令登記簿》，《蔣中正總統文物：手令登錄（10）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-080200-00561-002。 11月20日，蔣介石終于校正完講稿，著重指出“計劃、執行、考核三者相互之關系及其聯系整個之作用”。認為行政三聯制第一部分的重要作用是計劃;執行，就是要建立兩種制度，幕僚長制、分層負責制;要免除下級機關執行上的毛病，就要建立分級負責制。薛月順編：《事略稿本》（44），第651-656頁。幕僚長制即行政主管長官負責政務處理，次長、秘書長、黨部主任等負責事務處理或兼顧政務。分級分層負責制度重點在于明確機關職員間、上下級之間的職責所在，以明確行政各職能機關的權責關系。 通過行政三聯制，使行政系統從中央到地方的計劃、實施與考核成為一個完整的系統，從而提高行政效能。

行政三聯制出臺后，蔣介石對其前景頗為看好，屢屢強調其重要性，以此保障抗戰的順利進行，為完成“建國”任務奠定堅實的政治基礎。1940年12月7日，經過前期充分論證蔣介石主持中央政治學校高等學科第二期開學典禮訓詞中談道：“行政三聯制為提高行政效率、改造中國政治之唯一有效辦法”。蔡盛琦編：《事略稿本》（45），（臺北）“國史館”2010年版，第35頁。 他還請甘乃光等主講行政三聯制，并將其編成小冊，分令各省黨政訓練機關與中央地方各級黨政軍主管人員切實研究。《1940年12月24日手令陳主任》《蔣中正有關設計之手令登記簿》，《蔣中正總統文物：手令登錄（10）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-080200-00561-002。 經過前期充分論證，蔣介石于1941年2月15日和23日分別作《黨政工作考核責任與工作要旨》和《中央設計局之使命及其工作要領》的訓詞，標志著行政三聯制的基本理論正式形成。

二、行政三聯制的實施與檢討

行政三聯制由國防最高委員會總攬其成，由中央設計局主持全國政治、經濟、建設之事項及審核，黨政工作考核委員會主持黨政機關工作經費及人事之考核，與中央設計局確切聯系，以矯正設計、執行、考核分立之弊端。萬異：《論行政三聯制》，《政治建設》，1941年第3卷第6期。 設計、執行與考核三者關系中，行政設計是前提條件，執行是中堅環節，考察或視察是督促行政執行與考核的重要內容。執行所運用的行政權，可分為組織、會議、命令、視察、考試、審核、報告、統計、獎懲、資助等10項。孫澄方：《行政三聯制與行政權的運用》，第21-38頁。 在黨政工作考核委員會的要求下，中央各機關設立設計考核機關。

毋庸置疑，蔣介石對落實行政三聯制是不遺余力的。因為他對國民政府各機關之不良政風痛心疾首，“在一般黨政機關之中，我們真是找不出幾個能夠自動自治、克盡厥職，能夠自奮自勵，力求上進的，一般多是有名無實，僅具形式，甚至內容腐敗，不可究詰”。蔣介石：《黨政考核之責任和工作要旨》（1941年2月），秦孝儀：《先總統蔣公思想言論總集·演講》第18卷，（臺北）“中國國民黨中央委員會黨史委員會”1984年版，第40頁。 面臨此境，蔣介石試圖以嚴格的設計考核制度，扭轉政風。

一是蔣介石要求在各機關內部由主官督導實行“行政三聯制”，及時填報工作進度，據此予以改進。他要求每年由主官填報“年度政績比較表”“政績交代比較表”及“某種事業進展表”，經上級主管機關轉呈考核，中央考核機關根據報表予以進一步分析。據中央政務機關1940年度工作成績考核總報告（密件），中央政務考察團團長蔣作賓、副團長蔣廷黻在對中央政務機關的行政考核報告中，提到了政務機關的成績以及不足，并指出何處需加以改進的意見。《考察中央政務機關1940年工作報告》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：161，案卷號：359。

二是蔣介石要求各機關做好工作日記，主管官員每天書寫日記，以對照檢查工作效率，了然工作完成情形。1941年7月21日蔣介石手令：“中央黨政各機關工作日記，有否實施，希切實考核實施。”據王寵惠8月4日報告，中央各部會處及行政院所屬各部會暨其他各部院會，自1941年6月1日起，對工作日記均已次第實行。所報日記分為本機關日記、本機關內部各級單位日記、職員個人日記三種。工作日記有相關暫行辦法或表式，“惟體例頗欠劃一，內容繁簡互異，但在原則上與鈞座訓示意旨尚無不合”。《1941年7月21日手令王秘書長亮疇》《1941年8月4日國防會王寵惠報告》《蔣中正手令機構調整及本室室務與人事管理等手令登記簿》，《蔣中正總統文物：手令登錄（20）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-080200-00571-001。 在蔣介石看來，撰寫工作日記與個人日記有利于工作檢討，推進工作進度。蔣介石在日記中常自我反省，如“內政方面，新縣制、三聯制皆未著成效，然進行與督促未懈，如何使之具體化，而不致有名無實，此應特加注意也”。高素蘭編：《事略稿本》（55），（臺北）“國史館”2011年版，第721頁。

三是蔣介石要求中央黨政機關召開年度檢討會議，既有國防最高委員會主持的年度總檢討會，亦有各部門的檢討會或總結會，反思行政成績及其不足。譬如，1942年4月4日，蔣介石電令王寵惠、陳儀等，要求對行政三聯制與黨政考核工作去年成績之總檢討擬定辦法。《蔣中正電令王寵惠陳儀等速擬行政三聯制與黨政考核成績總檢討辦法》，《蔣中正總統文物：籌筆抗戰時期（47）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-010300-00047-037。 年度檢討會議成為蔣介石推行與反思行政三聯制的重要舉措。

從1941年度總檢討可知，因行政三聯制實施為時尚淺，事屬創舉，存在諸多問題：一是中央設計局與各方聯系不足，設計無具體工作范圍。二是考核不甚切實，與執行機關聯系不足。三是行政效率無顯著增進。“各機關計劃各自擬議，各自執行，失輕重緩急之分，甚至發生矛盾沖突、重復浪費之弊，且與預算亦未能配合”。“幕僚長及分層負責制實施后，機構組織已多改進，惟職責事權仍未能嚴格劃分”。《行政三聯制與黨政工作考核30年年份政績總檢討》，（臺北）“黨史館”藏，典藏號：52-11221。

行政三聯制施行后，蔣介石根據實施情形，進一步完善制度。1942年10月28日，蔣介石“對于行政三聯制實施以來之成績，應令中央各院部會及各省省政府等切實檢討并陳述意見，限12月底以前呈報”。《蔣中正電王寵惠等令中央各部等檢討行政三聯制實施成績限期呈報》，《蔣中正總統文物交擬稿件》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-070200-00016-028。 11月，國民黨五屆十中全會通過《對于行政三聯制實施成績之總檢討及黨政工作考察之決議案》，認為“行政三聯制確為改進行政效率之有效良規，制度本身毫無疑慮缺憾”，但也承認，三聯制實行以來“不免種種缺陷，于行政效率未見顯著進步”，尤其是“聯”字未能切實做到。

針對“聯”不足之弊端，1943年3月2日，蔣介石對設計考核聯席會議做了指示。（1）設計與考核同為行政三聯制的重要部門，工作上必須密切聯系。（2）考核重在促進國家制度之健全，故對人事與行政必須切實注意。（3）設計重在資料之征求與專家意見之聽取，故應與執行機關多事聯絡。（4）兩機關平時工作須注重研究與調查，尤須確定中心工作，集中精力于重點，以樹立工作權威。（5）設計與考核制度之建立是國家根本的制度，其工作精神必須合乎嚴格公平正直，且必須適合空間的特點，嚴守時間的規定，以期收獲良好的效果。蔣介石認為行政三聯制為“建國工作之根本”。《蔣中正于中央設計考核聯系會議中指示設計與考核同為行政三聯制的重要部門工作，必須密切聯系等》，《蔣中正總統文物：事略稿本（194303）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-060100-00174-002。 蔣介石高度重視調查研究的重要性，使行政三聯制這一根本制度發揮最大效果。

為進一步檢討與完善制度，在蔣介石的旨意下，國防最高委員會決定于1943年5月下旬召集行政三聯制檢討會議，參加人員為重要行政主管官員。中央參加機關為：（1）國防最高委員會秘書處，五專門委員會專任委員，中央設計局，黨政工作考核委員會;（2）侍從室第二處;（3）中央黨部所屬各部會處（應設立設計考核委員會者）;（4）國民政府主計處;（5）五院及所屬各部會暨直屬于院之署（應設立設計考核委員會者）。地方機關，僅通知首都重慶市黨部、市政府及就近之四川省黨部及省政府參加。《國防會下月召集行政三聯制檢討會議》，《中央日報》，1943年4月29日，第2版。

1943年5月26日，國防最高委員會召開行政三聯制檢討會議，會期共4日，參加代表250余人，議題19項。《檢討行政三聯制，定26日開會》，《中央日報》，1943年5月25日，第2版。 蔣介石親致訓詞，闡明行政三聯制的用意在求政治迅速確實，“要使我們的行政效率提高”，“要使我們的行政達到迅速、確實的兩大目的”。蔣介石說，因為要求“迅速”，所以事前必須有設計，而后進行時能夠有條不紊，事后必須有考核，而后各級機關更能勤奮從事、限期成功。也因為要求“確實”，所以設計、執行、考核三部分必須密切關聯。他強調，“行政三聯制是國家基本制度之一種，應該在抗戰期間完成其制度，然后在戰事結束之后，我們始有推行新建設的機構”。《行政三聯制成立用意》，《中央日報》，1943年5月27日。 當天《中央日報》社論亦言，“我們于抗戰之中，奠定行政三聯制的完備基礎，則勝利來臨之日，亦即百端建設，可以事半功倍，合理推進之時”。《行政三聯制檢討會議》（社論），《中央日報》，1943年5月26日，第2版。

總檢討會議召開后，各行政單位分別召開專門會議，以檢討反思行政領域內計劃、實施與考核是否得當。譬如，行政院召開1943年度行政三聯制檢討會議，“督促所屬各部會署及各省市政府切實實施，并依照‘分層負責’原則，責成各省政府嚴密監督各縣市政府，庶幾層層節制，層層負責，以期行政效率之增強”。《行政院實施行政三聯制報告》，《1943年度行政三聯制檢討會議資料》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：10。 除正規檢討會議，蔣介石還通過手令或訓話等，督促檢討行政三聯制。

1943年底開羅會議與常德保衛戰以后，蔣介石認為中國抗戰反攻時機即將來臨，進一步加大實施行政三聯制的督促力度。1944年1月7日，蔣介石要求中央機關對照其手令，“對于行政三聯制尤應注重檢討，以考察其是否切實做到”。《蔣中正電王寵惠通令中央機關檢討并呈報去年工作與各手令訓話執行情形是否切實做到行政三聯制》，《蔣中正總統文物：領袖指示補編（十六）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-090106-00016-462。 3月，中央黨政軍提高行政效率及行政三聯制總檢討會議召開，以總結和檢討1943年度的實施情形。蔣介石在3月14日開幕典禮即席訓話，對實施行政三聯制以促進行政效能之問題做了詳切的指示。《蔣中正參加黨政軍提高行政效率及行政三聯制總檢討會議開幕典禮等》，《蔣中正總統文物：事略稿本（194403）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-060100-00198-014。 17日蔣介石出席黨政軍提高行政效率及三聯制總檢討會議閉幕典禮，“對大會議決各改進方案之迅付諸實施，寄以深切之期望”。《蔣中正出席黨政軍提高行政效率及行政三聯制總檢討會議閉幕典禮等》，《蔣中正總統文物：事略稿本（194403）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-060100-00198-017。

當世界反法西斯戰爭戰況逐步明朗，中國卻經歷1944年的豫湘桂大潰敗，使自開羅會議上升的大國形象嚴重受損，如甘乃光所感，“目前的政府已經束手無策，麻木不仁，勢非亡國不可”。陳克文：《陳克文日記》，（臺北）“中研院”近史所2012年版，第925頁。 受諸內外壓力交迫，蔣介石心力憔悴，急求困境突圍之法。1944年12月4日，蔣介石在國民政府的新任長官會上的訓話中說，“如何提高政治效率使政治與軍事更能配合，實為當前之急務”。葉慧芬編：《事略稿本》（59），第234-235頁。 蔣介石1945年1月16日曾有這般感慨：“今日最大之恥辱乃國軍敗創，紀律廢弛，內部腐化，外表枯竭，以此為目前之大恥，為國際所詬誶者，應整頓軍隊，充實兵力，為雪恥之第一步也。”葉慧芬編：《事略稿本》（59），第478頁。 蔣介石似有意將工作重點轉向整軍與外交，但對于行政三聯制，卻并未放松。1945年2月9日，蔣介石過問“去年中央與地方實行行政三聯制之成效如何，希即查報，今年并應加緊推行”。《蔣中正電王世杰等查報去年中央與地方實行行政三聯制成效并應積極推行》，《蔣中正總統文物：交擬稿件》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：02-070200-00022-012。 2月14日，中央黨政軍提高行政效能總檢討會議召開，確定會議主要議題，日期定于3月15日至17日。《文官處呈中央黨政軍提高行政效率總檢討會議籌辦經過會議記錄及議事規則》，《行政效率提升》（二），國民政府檔案，（臺北）“國史館”藏，典藏號：01-040020-0002。

蔣介石對此次總檢討會議相當重視，他提出，行政三聯制雖有效果而未如預期，行政效能究竟提高了多少？如果長此下去，抗戰的勝利雖已在望，前途的危險還是不堪設想的。《黨政軍總檢討會議揭幕》，《中央日報》，1945年3月15日，第2版。 據此，總檢討會議通過了一系列議案，行政效能方面有“如何簡化辦事程序減少層次手續案”“如何實行分層負責力求處理迅速案”“專一責任統一事權取締兼職案”，設計方面有“確定各機關編制員額量才器使以期數量質量均有準繩案”“加強設計考核與統計之工作聯系案”，考核方面有“如何勵行稽催與督導，使時無稽延事無擱置案”“如何使政令貫徹到基層而能確實執行案”“如何加強業務檢討案”“如何嚴格實行對所屬各地各級機關之考核使業務得收實效人民不受苛擾案”。上述案件經過會議決定，于1945年5月1日起實行，由行政院令飭各省市政府參照仿行。《吳鼎昌呈提高行政效能及行政三聯制總檢討會議經過及決議案處理辦法》，《行政效率提升》（二），國民政府檔案，（臺北）“國史館”藏，典藏號：001-040020-0002;另參見《中央設計局行政三聯制總檢討會議記錄》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：171，案卷號：1687。

抗戰勝利后，蔣介石期待繼續推行行政三聯制。1945年10月20日，蔣介石致電上海市錢大鈞市長，上海市政府應繼續推行行政三聯制，“以增進行政效率為東南示范”。《蔣中正電錢大鈞，上海市府應領導市民勵行新生活運動及實施行政三聯制》，《蔣中正總統文物：交擬稿件》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-070200-00022-115。 1947年因國共內戰局勢緊張，行政三聯制大體終止。國民黨敗退至臺灣后，蔣介石又重新拾起行政三聯制，并賦予該制以新的內容，此為后話。

三、行政三聯制實施之成效

行政三聯制是戰時蔣介石推行的重要行政改革之舉，以期服務于抗戰，奠定“建國”之基，具有行政現代化的理念。蔣介石對此制度希冀甚巨，即使最艱難的抗戰環境亦未懈怠，并將其作為脫困良方。然而，制度實施效果卻不盡人意。

一是設計考核機關徒具形式。任何行政改革均伴隨著舊機構的取消與新機構的建立。此前，國民政府各級行政組織多有設計機關，管理和規劃本部門主要工作，但條塊分割，各自為政。蔣介石要求設計工作無所不包，既有戰時計劃，亦有戰后計劃。如1940年8月29日蔣介石手令張厲生：“戰后社會之組織，以軍事化為第一，例如保甲、積谷、合作等，此為一例。應使之如何確實能切實管理統制而能持久不敗，各市鄉鎮之自衛設備以及防空防毒等，亦皆在計劃之內也。”1940年9月10日手令：“戰時及戰后經濟機構與制度之改造建設，應速組織研究會，從事研究與預備，先將研究之程序與目次擬定，然后分組分科研究，并將整個全國經濟計劃之中，分別地域與性能業務分列，如能以川康經濟建設為中心，或以其為初步實施之楷模，亦可也。并將重要物品之生產消費配給之統制與實施辦法設計在內更好，設計總局應以此經濟一項為中心工作，何如？”《1940年8月29日手令張秘書長》《1940年9月10日手令》，《蔣中正有關設計之手令登記簿》，《蔣中正總統文物：手令登錄（10）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-080200-00561-002 1944年1月6日，蔣介石手諭熊式輝，要求研究“中央設計總局以后應如何與各專門委員會黨政考核委員會預算委員會設計部及主計處等機關保持密切聯系”。蔣介石還予以指示：“設計應有普通設計、專門設計、行政設計、與技術設計等，至于考核亦然。”葉慧芬編：《事略稿本》（56），（臺北）“國史館”2011年版，第38頁。 設計面愈廣，愈不易實施。王子壯認為：“本會現擬之工作計劃，余以為規模太大，此種不量力之計劃，即等于不能行，是一般機關之通病。本會尤須加以糾正者，何能自蹈此轍！”《王子壯日記》（手稿本）第七冊，第46-47頁。

1941年初，蔣介石令全國切實推行行政三聯制，限定中央各機關于1943年3月底前、省市6月底前、縣9月底前成立各級設計考核機構，并制定《黨的各機關設計考核委員會組織通則》，除中央設計、考核分設外，其余省市縣及其他黨政機關將設計考核合并設立“設計考核委員會”或“設計考核處”，負責本機關的計劃、執行、預算、人事等設計考核工作，使設計與考核能聯通一氣，完善行政系統。

為使設計考核順利進行，勢必要求增加行政人員。然而，戰時國民政府受經費拮據之限，普遍進行機構精簡與人員裁并，各機關并不能輕易增加人員。其結果是：“各級設計考核機構雖多已遵章成立，但以人無專責，費無專款，主任委員復多由次官兼任，難作具體之決定，于是組織空虛徒具形式。”本來，各機關此前有參事或視察等人員，以督促行政工作的實施，而新增了設計考核機關后，“其工作范圍與設計考核之性質相似，彼此既不相謀，與設計考核會工作亦屬重復，且各機關有關人員對于三聯制尚少認識，雖致各行其是，未易改進”。《黨政各機關推行行政三聯制情形概述》，《黨政各機關推行行政三聯制施政效果概述》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：12。

對于這一情形，內政部的檢討彰顯諸多無奈。“中國行政之積弊過深，各機關之人力財力又多欠缺”。“對于設計考核，規定在不增加人員經費原則之下，組織機構，統一辦理，惟設計考核之工作甚繁，責任甚重，以之加于各機關少數人員兼辦，勢難負責，其間有本身職務已感繁劇，有所不迨，如再責以兼辦各機關設計考核工作，自難期其切實，結果難免因循塞責，敷衍了事。至經費方面，既不增加……亦應明定于該機關預算之內，否則，行政三聯制之推行，因人力財力之限制，而窒礙其發展”。《內政部實施行政三聯制報告》，《1943年度行政三聯制檢討會議資料》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：10。 中央考核機關對內政部的檢討亦明證此論：“該部設計考核委員會負責處理日常事務者雖指定參事秘書各一人，但仍兼辦本身業務，不能全力貫注專用之事務，人員亦少。”“該部設計工作由各司處初步擬辦，設計組因人員過少，對綜合審議頗嫌不足，各月考核會議未能將人事經費切實考核供設計之參考，促各單位執行時之注意”。《內政部行政三聯制實施情形》，《考察中央及各省政務機關1943年度實施行政三聯制情形報告》，中國第二檔案館藏，全宗號：161，案卷號：27。

因受經費與人事之所限，至1943年9月底，各設計考核機關“機構既未普遍成立，組織亦尚感空虛，仍未達預期效果”。 《黨政各機關推行行政三聯制情形概述》，《黨政各機關推行行政三聯制施政效果概述》，中國第二檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：12。 （見下表）

由上表可知，中央黨政機關的設計考核機關多奉令成立，比例稍高，而地方黨政考核機關依據限期成立比例較低，省市黨務機關不到18%，省市政務機關不足32%。即使機構已成立，其人事與經費配置亦難到位，致使設計考核機關徒具形式。

二是考核難以切實開展。行政三聯制為戰時蔣介石亟待樹立的新行政制度，考核是聯系設計與執行的重要環節，計劃是考核的依據，“書面的報告與實地視察，為考核工作的兩支柱石”。陳之邁：《行政機關的運用》（下），《新經濟》，1943年第8卷第12期，第228-230頁。 執行是考核的內容。通過考核之反饋，使計劃漸趨完備，督導行政機關改進工作。如運用不當，致有考核無名，而無考核之實。唐鴻烈：《考核工作實施之途徑》，《中央日報》，1941年3月21日，第3版。

蔣介石對考核工作高度重視，在國民黨五屆十中全會指出檢討行政工作要點時強調，“已決議者已否實行？已實行者是否完成或已完成幾分？行不通者應如何改善？推行機構有何缺點？工作之主管是否盡職，應如何獎懲？”周美華編：《事略稿本》（51），（臺北）“國史館”2011年版，第588頁。 在實際運行中，考核機關多派巡查組考核各行政機關，督促行政計劃之實施。如政務方面，“貴州、浙江、江西、湖南、廣西、安徽等省每年檢查各級機關工作或分組檢閱團、視察團分別檢閱及視察，對考核工作尚能推動，此外亦表現甚少”。然而，受考核機關人事與經費之限，“考核工作僅少數單位予以實施，然偏于書面之審核”。《黨政各機關推行行政三聯制情形概述》，《黨政各機關推行行政三聯制施政效果概述》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：12。 蔣介石本人亦無暇實時實地調研，其判斷多源自考核報告書。據蔣介石1942年11月10日記，“本日審核黨政考核委員會對黨政各種考核之報告書及其考核計劃皆有初步成效，閱之頓增感慰，只要持久忍耐，指導不倦，則黨政皆可望其進步健全也”。《蔣介石日記》（1942年11月10日），手稿，美國斯坦福大學胡佛研究院檔案館藏。

蔣介石明知書面報告存在諸多弊端，對行政系統照辦手令情形亦無把握，也只能勉力督促。他說：“侍從室目前考核各機關辦理中手令之方法大多限于書面，但各機關實際是否遵辦，與其辦理是否實在，仍未加考察。以后應另設機構或指定專員，使負復查之責，隨時派其赴各機關抽查，使命令得以貫徹。”高素蘭編：《事略稿本》（54），第82-83頁。 對于行政考核的開展，王子壯認為已誤入“歧路”，他承認蔣介石注重行政三聯制，所以“督促各機關辦理，并時常派員抽查”。然而，由于考核人員“急于苛細”，使被查者“不得不竭力應付”。被考核者為應付檢查往往虛以應對，如“財政、教育等部專派高級人員數人，應付造報”。國防委員會在各機關行政人員緊缺情形下，命令指派秘書參事一二人，專門負責應付檢查。這在王子壯看來，“‘造報’實不免于作偽”，“因造報最精詳者，往往為最無成績之部分”。王子壯認為，“為綜核名實，不應有此怪現象也”。《王子壯日記》（手稿本）第八冊，第297頁。 甘乃光常常從事行政考核工作，他說，“拿一個機關的報告來講，內容方面類多是空泛不確實的。文章盡管做得冠冕堂皇，而于工作的記錄則毫無事實的記載”。甘乃光：《中國行政新論》，商務印書館1943年版，第15、21頁。 換言之，由于考核方式失當或欠周全，徒增“造報”工作量，助長了行政機關的虛假行徑。

三是難以促進行政人員積極性。制度是由人制定的，制度也是由人執行的，行政三聯制的根本目的是促進行政效率。蔣介石對這一制度有充分的理論準備，并予以宣講與訓示，各級行政部門亦反復檢討。然而，在經濟拮據物資緊缺的抗戰環境中，推行此制，無端徒增諸多形式工作，行政人員收入既未增加，生活亦難保障，失去工作的主動性與積極性。

眾所周知的是，抗戰時期中國東南半壁淪陷，國民政府喪失了財賦所出的沿海地帶，依賴“田賦征實”勉強維持政府供給，軍費開支卻逐年飛速擴充，政府傾其歲入填補軍費空洞，左右支絀，提供給公務員的薪水補助實在少得可憐，幾近于空頭支票。何家偉在《國民政府公務員薪俸制度研究》一文中運用南開經濟指數來考量重慶市公務人員戰時生活情形，得出結論是，到1944年為止，重慶市公務員的貨幣收入雖有大幅上升，但增加物價變量后，真實收入指數反而大幅下降。這表明全面抗戰時期公務員的真實收入水平一直處于下行態勢。

不難想象，行政人員生存環境惡劣，生活狀態與心理壓力比平時艱難數倍。公務員系統的穩定性不能得到有效維持，公務員的道德感與責任感不能得到有效提升。上層官僚已感不易，如行政院副院長孔祥熙曾發牢騷：“我們做官便很為難，這要應酬，那又要應酬，哪里有許多錢，不應酬又得罪人，本人從前在山西還有些商業，可以賺錢，現在商業沒有了，真是應付不來。”陳克文認為孔祥熙的牢騷是“不無理由的”。陳克文：《陳克文日記》，第422頁。 據黃紹竑觀察，“由于生活困難，有些不肖的人，就會利用機會與職務上的便利，去違法牟利。他們的精神是分散了，他們的身體，也弄成歇斯的里的樣子。要他們精神振作，要他們工作迅速有效，又何從談起呢？”黃紹竑：《黃紹竑回憶錄》，第469頁。 一般公務員能維持生存已屬萬幸，下級公務員更為不易，他們“離鄉背井，除了辦公睡覺之外，一點娛樂的地方沒有。他們常常生病，他們的精神顯著十分疲勞，工作效率減低”。陳克文：《陳克文日記》，第449頁。對于行政人員的艱難現狀，經濟部報告明確提出，“在今日而言，提高行政效率，除設法安定公務員之生活外，必須健全政府各層機構”，但“在現存狀況之下，此制之推進，至多僅能維持原有之行政效率，一時恐無法發揮其積極之作用”。《經濟部實施行政三聯制報告書》，《1943年度行政三聯制檢討會議資料》，中國第二檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：10。

根據上述情形，有人提出行政三聯制的修正意見：“今后為求此種機構健全，使行政三聯制漸趨制度化，似應修改各機關之組織法，將設計考核委員會，列為機關之正式單位，規定由機關首長兼任主任委員，而將原有之設計考核人員，如技術參事督導視察等，一并編入，俾收統一健全之效。”《政務機關推行行政三聯制實施效果概述》，《黨政各機關推行行政三聯制施政效果概述》，中國第二檔案館藏，全宗號：161（2），案卷號：12。 然而，即使將設計考核機構列為正式機構和增加經費，是否就能使行政三聯制運轉更為順暢，行政效率大幅增加，同樣值得懷疑。湖南省對推行該制度有一報告，或可從中尋找到蛛絲馬跡：

湖南省政府設計考核委員會已于32年（1943年）7月正式成立，以省政府秘書長為主任委員，各廳處局長為委員，另遴選派專任委員12人，兼任委員39人，分設計考核兩組，指定委員2人，分兼組長，又指定專任委員1人，兼任主任秘書，設專任秘書2人，干事8人，雇員6人，分掌內部業務。每月支經費15 844元，機構當屬健全。惟設專人與專款一點，與中央所須黨政機關設計考核委員會組織通則微有不符。各縣市政府設計考核委員會已普遍成立。至省縣兩級設計考核委員會自成立后，均曾集會多次，工作亦在推動，但當鮮收實效。《湖南省推行行政三聯制情形》，《考察中央及各省政務機關1943年度實施行政三聯制情形報告》，中國第二檔案館藏，全宗號：161，案卷號：27。

從上述報告可知，湖南省遵照國民政府要求，適時成立設計考核機關，機構當屬健全，人事、經費均能到位，縣市政府設計考核機關亦普遍成立，工作卻“鮮收成效”。揆諸其他省市，亦莫如此。

結 論

任何政治或行政改革，均需認清改革所面臨的環境。甘乃光說：“政府組織應當適應社會環境。”甘乃光：《中國行政新論》，第34頁。 陳之邁提出：“不合適中國國情的政治學說，無論其倡說者說得如何天花亂墜，也不必采納。”陳之邁：《中國政制建設的理論》，商務印書館1939年版，第41頁。 在艱難的抗戰環境中，蔣介石為實現“建國”任務，推行行政三聯制，希冀甚巨，督促甚緊。然而，戰時實施行政三聯制，需增加機構與人手，受財政嚴重制約，基層組織未善;人力、財力或執行力，均無法承受來自高層頻繁的調令，故往往不得不以公文領受，以專人“造報”應對，以一紙空文應付，使改革在某些時候成了翻倍增長的文書游戲，進而增生更多的組織來參與其事，促長敷衍政治之風。行政機構上下不是虛與委蛇，就是消極應付，呈現出形式重于內容、報告重于考察、設計重于執行的困境。

戰時不良政治環境固然是影響行政三聯制的重要因素，國民政府行政體系缺乏實事求是的作風，卻是行政三聯制未能獲取實效的主因。“沒有善良的政府，一切政治建設均無從談起”。陳之邁：《中國政制建設的理論》，第33頁。 蔣介石對國民政府的政府德性早已有所不滿，戰前已深惡痛絕。在1936年9月他就警告說：“如果我們不清除貪污、受賄、敷衍塞責和愚昧無知分子，不建立一個廉潔的、高效的行政機關，那么，就像我們革滿清的命一樣，一切反對我們的革命也將開始，這一天很快就會到來。”[美]易勞逸著，陳謙平、陳紅民等譯：《1927年-1937年國民黨統治下的中國流產的革命》，中國青年出版社1992年版，第337頁。

本來，蔣介石期圖通過行政三聯制的推行，徹底改變行政面貌，使政府樹立實事求是的工作作風。一方面，他要求設計工作全面宏大，但也要實事求是，即行政設計與規劃不能好高騖遠，應有中心工作與重點工作。“設計工作應集中精力，分定程序，實事求是，不可貪多務博，以致一事無成”。蔡盛琦編：《事略稿本》（45），第588頁。 設計工作應符合客觀事實，“必須能實事求是，則黨國方有復興之望”。《蔣介石電示張群等擬定各機關行政三聯制及調整機構人事法規辦法》，《蔣中正總統文物：籌筆抗戰時期（31）》，（臺北）“國史館”藏，典藏號：002-010300-00031-047。 另一方面，蔣介石要求執行與考核要實事求是，即通過考核消除造假之風，客觀呈現行政工作的本來面貌。《中央日報》社論稱，“革除官樣文章，樹立實事求是的風氣”，“提高求是風氣，樹立責任制度，確立健全人事，尊重人民福利，是提高行政效率四大根本問題”。《行政效率之根本問題》（社論），《中央日報》，1945年3月15日，第2版。

盡管蔣介石及官媒強調實事求是，希望通過行政三聯制的實施，建立一個高效的實事求是的行政體系，使行政人員各司其職。然而，國民政府缺乏實事求是的行政作風卻是盡人皆知的。如陳之邁指出：“立律陳儀太高，虛報事實者有之，捏造報告者有之。”陳之邁：《論我國行政與立法的關系》，《行政研究》，1937年第2卷第4期。 侍從室唐縱認為：“現在官場中，自己不做事，又不愿旁人做，誤事誤國。”唐縱：《在蔣介石身邊八年——侍從室高級幕僚唐縱日記》，群眾出版社1991年版，第226頁。 故而行政三聯制的實施，政府效率未見提高，行政風氣未見扭轉。

不過，在蔣介石看來，行政三聯制未收成效之因，“一是制度雖立，辦法未善;二是舊病未除，新病又生”。《黨政軍總檢討會議揭幕》，《中央日報》，1945年3月15日，第2版。 蔣介石的判斷雖有道理，卻忽略了制度應有適合的政治環境及可供制度推行的行政體系。否則，改革理念再美好，制度設計再完備，如沒有實事求是的良好德性政府，亦不過畫餅充饑，自我敷衍罷了。當然，行政改革本身充滿諸多艱難，“行政改革有時確比軍事戰爭還不易成功”。李樸生：《行政改革的困難》，《獨立評論》，1936年第202期。 國民政府舊的積習與弊端盤根錯節，運轉慣性強大，指望戰時幾載盡除行政沉疴，樹立實事求是的行政風尚，實失于理想主義。而改革預期與改革實效屢屢相距太甚，卻是政府權威不斷下降的重要原因。

責任編輯：吳 彤

Abstract：During the stalemate stage of Anti-Japanese War， Chiang Kai-shek set up the Central Design Bureau and the Committee for Assessing the Party and Government Work and carried out the Triple Administrative System which emphasized the interrelation of the plan， implementation and assessment of work， in order to fight the Japanese invaders and rebuild the country by improving administrative efficiency. Chiang made adequate preparations for this system， which reflected the concept of administrative modernization to a certain extent. However， the reform design is too great to come true owing to the limit of environment and funds in wartime. It is difficult to fully mobilize the initiative of the administrative personnel， and fails to get the actual effect. Through the investigation of the system， one can understand the deviation of political concept from the reality and the lack of seeking truth from facts of the national government in wartime.

Key words： the period of Anti-Japanese War; Chiang Kai-shek; the Triple Administrative System