排污許可制度改革進展及展望

牛彥杰

【摘?要】黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出“構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系”，進一步確立了排污許可制度在固定污染源監管制度體系中的“核心”地位，更加明確了當前和今后一段時期環境治理體系和治理能力現代化建設的主攻方向，將有力推進生態文明體制改革，促進環境質量改善、建設美麗中國。

【關鍵詞】排污許可;核心制度;展望

引言

“構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系”被明確寫入黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，這是我國首次在國家層面確定排污許可制度在固定污染源監管制度體系中的核心地位，具有里程碑意義。

1我國排污許可制度改革面臨的主要問題

我國總量控制采用的是目標總量控制模式，盡管邏輯上不斷趨嚴的總量控制目標將促使污染物排放量不斷削減，其結果應該是環境質量不斷改善，但是由于采用的是“一刀切”式的總量控制指標分解，沒有考慮不同區域/流域之間的差異，使得很多地區盡管完成了總量控制目標，其局地環境質量卻沒有得到根本改善，環境質量達標形勢仍然嚴峻，污染物總量削減似乎沒有與環境質量掛鉤。其次，總量司的職能與其他相關司局的職能之間存在很多職能冗余重疊，改革勢在必行。至此，人們開始質疑作為環境管治核心抓手的總量控制制度的正確性與可行性，以“環境質量持續改善”取代“總量控制”為目標的呼聲占據了上風。2016年4月，原環境保護部正式對外宣布：設置水、大氣、土壤三個環境管理司，取代當前擔任環境污染防治工作的污染防治司和污染物排放總量控制司。這不是簡單的合并重構，其背后體現了中國環境管治思路的重大轉變，即從總量控制向環境質量改善轉型。至此，總量控制制度進入低谷，開始了排污許可制度改革。排污許可制度改革試圖從主要污染行業“固定源”入手，建立從建設項目環評立項，污染企業排污過程監管到污染企業退出的以排污許可制度為核心的污染企業全過程監管體系。但忽略了單一建設項目環評核算的排放許可限額脫離流域/區域總量控制目標，導致隨著建設項目不斷增加，區域/流域排放總量遲早會超過總量控制目標;同時，濃度控制的弊端也無法回避。由此導致實施的排污許可制度缺乏根基。改革前，排污許可限額多是核算制，采取“自下而上”的排污總量申報，然后依據建設項目環境影響評價或竣工環境保護驗收報告進行核算，進而頒發許可證。企業出于自身利益考慮，按照預計污染物總量進行核算和申報，出現“需要多少就核算多少，申報多少”的怪現象;由此導致排污許可證核發總量遠遠超過區域環境容量。在這種情況下，排污許可與總量控制目標脫節，無法確保區域環境質量持續改善。改革后，采用了基于行業排放標準的排污許可核算方法，并從鼓勵采用新技術的角度，兼顧了效率指標。無論如何改，排污許可制都完全脫離總量控制制度，進而導致與水質達標脫節。排污許可制度和其他相關法規與環境管理制度的協調問題目前，我國已經頒布執行的《環境保護法》《水污染防治法》與《大氣污染防治法》等國家立法都對排污許可發放與監管提出了相關法律規定。即將出臺的“排污許可管理條例”不能脫離這些上位法，一旦出現法條競合，必將引起質疑。如何協調相關法律法規之間的法條競合問題，是“排污許可管理條例”必須解決的問題。

2排污許可制度改革未來展望

2.1創新理念思維，實現許可管理全覆蓋

排污許可制度改革的基礎是實現固定污染源排污許可全覆蓋，既包括所有行業企業全覆蓋，也包括所有環境要素全覆蓋，更包括陸域、流域、海域全覆蓋，這就需要強化改革理念創新、思路創新和機制創新。一是實現行業企業全覆蓋。在生態環境部固定污染源清理整頓試點經驗總結的基礎上，分兩步走：首先，以第二次污染源普查的重點行業排污單位清單為基礎，摸排2018年以來新增投運的排污單位，結合工商、稅務、電力以及生態環境監管企業名單、排污費征收企業名單等信息，查遺補漏，形成固定污染源基礎信息清單。按照摸、排、分、清的工作步驟，在全國范圍內全面開展固定污染源清理整頓，“核發一個行業，清理一個行業”，將固定污染源全部納入監督范疇;其次，對暫不能達到許可條件的企業開展幫扶、督促整改，實現“規范一個行業，達標一個行業”。二是實現環境要素全覆蓋。依法開展溫室氣體納入許可體系協同管理的可行性及實施路徑研究，強化與溫室氣體協同管理，從而實現固定污染源多污染物協同控制。三是實現陸域、流域、海域全覆蓋。將入河入海排污口、海洋污染源等納入排污許可管理。積極探索基于環境質量改善目標的區域、流域污染源管控機制和模式，全面推動區域、流域環境質量改善。

2.2深度銜接融合，發揮核心制度效能

一是深入開展環評與排污許可銜接，改革總量控制制度。整合管控對象，優化環評內容，統一環評與排污許可表單，推動形成“一個名錄、一套標準、一張表單、一個平臺、一套數據”，形成“環評管準入、許可管排污”的環境管理體系;以基于環境質量的固定污染源許可排放量作為總量控制指標，以排污許可證實際排放量考核固定污染源總量控制指標的可達性。二是優化環境統計內容，有機銜接環境保護稅。按照環境統計數據審核要求對排污許可證執行報告和環境管理臺賬數據開展審核與抽查，以排污許可數據作為固定污染源環境統計的唯一來源;共享企事業單位實際排放數據與納稅申報數據，引導企事業單位按證排污并誠信納稅。三是以排污許可證為載體，建立監管、監測、監察聯動機制，規范依證執法，實現排污單位“一證式”管理。

2.3嚴格依證監管，完善污染源監管制度體系

在固定污染源全覆蓋基礎上，生態環境管理部門要實現依證監管，將排污許可證執行情況納入強化監督檢查內容，督促地方嚴格排污許可執法監管;繼續嚴厲打擊無證排污、不按證排污的違法行為，處罰一批、曝光一批違法企業，形成嚴管重罰的強大震懾，營造良好的社會氛圍，推動實現“規范一個行業，達標一個行業”的管理目標。一是轉變監管思路，圍繞排污許可證監管執法。將對排污單位的要求落在排污許可證中，明確監管職責、重點和要求，市縣執法人員主要圍繞排污許可證開展固定污染源的“一證式”監管執法，目標明確、操作簡便，能保持監管執法的連續性，提高有效性。二是規范監管機制，推動固定污染源監管執法制度化。以排污許可證為載體，建立監管、監測、監察聯動的“三監聯動”工作機制。

結語

本文在對排污許可制度改革進展情況和面臨形勢分析的基礎上，對排污許可制度改革進行了展望。作為環境治理體系和治理能力的重要組成部分，排污許可制度改革需要完善制度本身并發揮核心效能、促進生態環境管理制度深度銜接融合、深化固定污染源監管制度體系、推進企業落實環境主體責任、強化法規技術管理保障措施等。

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（作者單位：鄄城縣環境監察大隊）