國家賬本彰顯民生情懷

潤東

3月5日，財政部提請十三屆全國人大二次會議審查《關于2018年中央和地方預算執行情況與2019年中央和地方預算草案的報告》。預算報告是國家賬本，賬本里面有時代變遷，有國計民生，有國家“家底”。國家賬本的每一個數字、每一筆收支、每一條政策，都牽動著代表委員的心弦，并引起社會公眾的廣泛關注。

國家賬本富含民生

國家賬本是政府部門一年工作資金需求的全景窗口。今年的國家賬本傳遞了2019年民生五大信號，富含民生需求。在當前經濟下行、發展面臨諸多困難的情勢下，翻開國家賬本，民生情懷撲面而來。

其一，減稅降費近2萬億元，增加市場主體活力。根據預算報告，今年要實施大規模的減稅降費。全年減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元。減稅降費是深化供給側結構性改革的重要舉措，有利于減輕企業負擔、激發市場主體活力，是實實在在的民生紅包。短期來看，減稅降費會對各級財政帶來壓力，但長遠來看，可培植財稅資源，助力經濟轉型升級。

其二，中央財政就業補助資金增長14.9%，積極促進就業創業。根據預算報告，中央財政就業補助資金安排538.78億元，增長14.9%。將符合條件的個人和小微企業創業擔保貸款最高額度分別提高至15萬元和300萬元。當前和今后一個時期，我國就業總量壓力不減、結構性矛盾凸顯，新的影響因素還在增加，必須把就業擺在更加突出位置。穩增長首要是為保就業，財政充當穩就業的主力軍。

其三，養老金標準平均提高約5%，提升“老有所養”保障水平。根據預算報告，從2019年1月1日起，按平均約5%的幅度提高企業和機關事業單位退休人員基本養老金標準。今年全國一般公共預算安排社保方面支出的增幅，高于全國一般公共預算支出的增長水平，是著力保障民生的重要體現。

其四，中央財政專項扶貧資金增長18.9%，聚焦深度貧困地區脫貧攻堅。根據預算報告，今年中央財政專項扶貧資金安排1260.95億元，增長18.9%，增量主要用于深度貧困地區。中央財政對脫貧攻堅加大精準投入，對專項資金的科學分配、高效使用和全程監管提出了更高要求。

其五，教育支出增長8%，優先發展教育事業。根據預算報告，今年全國一般公共預算教育支出34800億元，比2018年執行數增長8%。中央財政支持學前教育發展資金增長13.1%，現代職業教育質量提升計劃專項資金增長26.6%。今年國家財力雖然緊張，對教育的投入仍繼續增加，充分表明對教育的高度重視。發展有公平有質量的教育，才能托起未來的希望。

值得關注的是，今年提請審查的預算報告，40多頁的內容中圖表附件占了一大半，圖示數量是去年的兩倍，其中很多涉及減稅降費等百姓民生的新實惠。預算報告大“變身”，多圖解說民生新實惠，國家賬本一目了然，“看不懂”成為了歷史。

做好“加減乘除”保障民生

“我們要當‘鐵公雞’，不該花的錢‘一毛不拔’。同時，我們也要打好‘鐵算盤’，把該花的錢花好，花在刀刃上。”財政資金如何花，花在哪里，如何防范風險？作為國家“錢袋子”的“總管”，財政部部長劉昆3月7日在十三屆全國人大二次會議記者會上給出這樣的表態。

預算報告明確，2019年積極的財政政策要加力提效，發揮好逆周期調節作用，增強調控的前瞻性、針對性和有效性，推動經濟高質量發展。“加力”體現在實施更大規模的減稅降費和加大支出力度;“提效”體現在提高財政資金配置效率和使用效益。

其中減稅降費是今年積極財政政策的頭等大事。今年將實行普惠性減稅和結構性減稅相結合，重點減輕制造業和小微企業稅收負擔，支持實體經濟發展，對小微企業和科技型初創企業實施普惠性稅收減免;全面實施修改后的個人所得稅法，落實好6項專項附加扣除政策，減輕居民稅負。同時，推進更為明顯的降費，清理規范地方收費項目，加大對亂收費查處和整治力度。加強收費項目清單“一張網”建設，健全亂收費投訴舉報查處機制。

積極的財政政策加力提效，不是要搞“大水漫灌”式強刺激，也不是要搞政府大包大攬，而是要實施逆周期調節，更好應用市場化、法治化的手段，著力促進中國經濟高質量發展，同時改善民生。

如何貫徹落實積極的財政政策？劉昆部長以做好“加減乘除”四則運算這一形象的比喻作了解答。

做好“加法”，就是要加大財政支出力度，重點增加對脫貧攻堅、民生等領域的投入，較大幅度增加地方政府專項債券規模，重點支持重大在建項目建設和補短板。這樣將有利于向外界釋放財政政策積極有力的信號，更好引導企業預期，增強市場信心。

做好“減法”，就是節支裕民，要堅持政府過緊日子，大力壓減一般性支出，嚴控“三公”經費預算，取消低效無效支出。中央財政帶頭嚴格管理部門支出，一般性支出要壓減5%以上，“三公”經費再壓減3%左右，長期沉淀的資金一律收回。

做好“乘法”，用減稅降費激發市場主體活力，提高居民消費能力。減稅降費是今年積極財政政策的頭等大事，國家將實施更大規模的減稅降費，更好地引導企業預期和增強市場信心，穩定經濟增長。

做好“除法”，破除體制機制障礙，全面深化財稅體制改革。要全面實施預算績效管理，將預算績效管理貫穿預算編制執行全過程，加快預算執行進度，做好預算績效監控，更好發揮財政資金作用。

在兩難選擇中兜底民生

在經濟下行趨勢下，既要增加財政供給穩增長，又要減稅降費惠民生，這是一個兩難的選擇。

減稅降費給企業和社會減輕負擔，但同時也影響政府財政和社保收入的增幅，這是一把雙刃劍。巧婦難為無米之炊。那么，用什么辦法彌補收支缺口呢？錢從哪里來？最常見的手段就是擴張赤字，增加債務。今年國家適當增加了財政赤字，以緩解兩難甚至多難的問題。根據預算報告，今年安排全國財政赤字27600億元，比2018年增加3800億元，赤字率由2.6%適度提高到2.8%。

一個國家的赤字率保持在怎樣的水平，并沒有什么金科玉律。當下人們時常引用的警戒線，來源于1991年歐盟的《馬斯特里赫特條約》，該條約規定，加入歐盟的國家，不應有“過度赤字”，赤字占當年GDP的比重不應超過3%， 政府債務總額占GDP的比重不應超過60%。這兩條就是國內專家在論述財政赤字時經常引用的“國際警戒線”。其實，《馬斯特里赫特條約》中的警戒線原本是歐盟成員國妥協的產物，與中國本無關聯。

既要大規模減稅降費，又不能大幅度舉債，在此情勢下，彌補收支缺口應有新思維。一方面，可以通過優化支出結構，加大財政資金整合力度，確保民生支出;另一方面，可以通過更加精細化的管理，通過嚴格科學的績效預算提高財政資金使用效率;同時，政府也要進行自我規劃，真正過緊日子。政府工作報告明確提出，中央財政要開源節流，一般性支出壓減5%以上、“三公”經費再壓減3%左右。通過這些手段，可以節約不少資金。

本年度赤字率確實提高了，但在3%以內。這個數字是審慎的、適度的。適度提高赤字率，綜合考慮了財政收支、專項債券發行等因素，也考慮為應對今后可能出現的風險留出政策空間。

全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希認為，適度提高赤字率是積極財政政策加力提效的體現，有助于通過財政手段激發經濟活力，更好引導企業預期，增強市場信心。

再難不能難民生，財政部門從兜底民生角度出發，適度安排財政赤字率，是負責任的表現。從2019年1月1日起，按平均約5%的幅度提高企業和機關事業單位退休人員基本養老金標準。2019年中央財政醫療救助補助資金安排271.01億元，適度提高醫療救助水平。慢性病預防，高血壓，糖尿病等門診用藥納入醫保。2019年要降低大病保險起付線標準，同時報銷比例還要由原來的50%提高到60%。這些實實在在為民生兜底的財政政策，讓人民群眾感受到改革獲得感、幸福感。

不過，一個值得警惕的問題是，要謹防地方債風險。根據去年中央經濟工作會議精神，預計未來地方政府專項債券規模將得到較大幅度增加，政策方面應強化競爭政策的基礎性地位，堅持結構性去杠桿的基本思路，穩妥處理地方政府債務風險，做到堅定、可控、有序、適度。