以全域國土綜合整治助推鄉村振興戰略實施

張艷琳

近日，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時強調，河南要扛穩糧食安全這個重任，樹牢綠色發展理念，用好深化農村土地改革這個法寶，補齊農村基礎設施這個短板。黨的十九大也作出實施鄉村振興戰略的重大決策部署，繪制了建設社會主義現代化強國的宏偉藍圖，將人與自然和諧共生作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內涵和黨的基本方略，為新時期推進自然資源事業改革，做好生態保護修復提供了科學指南和根本遵循。

國土是生態文明建設的空間載體，是經濟社會發展和生態文明建設的物質基礎，開展國土空間生態修復在生態文明建設中處于基礎和優先地位。全域國土綜合整治作為調整土地利用布局，優化土地資源利用的重要平臺和抓手，在推進國土空間生態保護修復和落實國家糧食安全、助力扶貧攻堅、促進鄉村振興中發揮著重要的橋梁和紐帶作用。

準確把握全域國土綜合整治任務

促進耕地保護的現實要求。黨的十九大報告指出，要嚴格保護耕地，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。2017年1月，黨中央、國務院印發《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，確立了數量、質量、生態“三位一體”耕地保護新格局，構建了管控、建設、激勵多措并舉的耕地保護新機制。全域國土綜合整治是優化永久基本農田布局的重要手段，是加強耕地建設性保護的重要舉措。在保護生態環境、田園風光的前提下，對各類農用地進行綜合整治，統籌推進耕地提質改造、宜耕后備資源開發、低效林地園地改造等工程，在優化耕地布局、增加耕地面積、提升耕地質量的基礎上，實現耕地集中連片，為農業規模經營和現代化農業創造條件。

實現節約集約用地的必然選擇。全域國土綜合整治是調整土地利用結構、優化國土空間布局的重要手段，對統籌整合農村土地資源、提高土地利用效率等具有重要作用。在全域規劃確保各類農用地面積的前提下，通過全域國土綜合整治，對零散耕地、園地、林地和其他農用地進行空間置換，盤活利用農村零星分散的宅基地、工礦廢棄地和其他低效閑置建設用地，統籌村莊建設、產業發展、公共服務、基礎設施等各類用地，加快農村產業發展，促進土地要素在城鄉之間高效配置，全面提高土地節約集約利用水平。

促進生態保護修復的迫切需要。按照黨中央、國務院要求，新組建的自然資源部肩負著“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”。全域國土綜合整治是生態保護修復的重要手段，對恢復治理農村受損生態環境和人居環境具有積極作用。要從鄉村生態系統整體性和區域自然環境差異性著眼，統籌山水林田湖草等生態要素，開展各類鄉村生態修復工程，全面提升鄉村自然和人文景觀功能，促進美麗鄉村建設

助力鄉村振興發展的應有之舉。習近平總書記強調，“實施鄉村振興戰略是新時代做好‘三農’工作的總抓手。堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、生態文明、治理有效、生活富裕總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”通過實施全域國土綜合整治，優化生產、生活、生態空間，實現農村地區居民集中、產業集聚、土地集約、生態宜居，提高農村基礎設施和公共服務水平，促進鄉村振興和城鄉融合發展。

有序推進河南全域國土綜合整治

按照全域國土綜合整治工作總體要求，當前和今后一個時期，要重點把握以下環節。

編制村莊規劃和實施方案。以“多規融合”為引領，整合原村莊規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，編制目標多元、要素融合、各具特色的村莊規劃，合理優化生態修復、耕地保護、產業發展、人居環境、文化傳承等空間布局，作為整治的規劃依據，實現一張藍圖干到底。在此基礎上，選擇有條件的鄉、村，科學編制實施方案，確定實施范圍、建設規模、目標任務、時序安排等，統籌安排各類整治工程，明確資金預算和使用計劃，提出具體保障措施，以指導工程實施。

統籌實施全要素整治。要按照山水林田湖草是一個生命共同體理念，以資源整合為導向，科學安排農村各項土地利用活動，把農村作為一個自然生態系統進行系統整治、綜合治理。通過開展農用地綜合整治，統籌耕地提質改造、宜耕后備資源開發等工程，在保證永久基本農田、優質耕地不減少前提下，促進農業用地集中連片、數量不減少、質量有提高，提升農用地生態功能，促進農業綠色發展;通過深入推進建設用地整治，有序開展農村宅基地、工礦廢棄地以及其他低效閑置建設用地復墾，在保證建設用地總量不增加前提下，推動用地布局更加合理，保障新產業發展用地空間，促進一二三產業融合發展;通過整體實施鄉村生態環境保護修復，從鄉村生態系統整體性和區域自然環境差異性著眼，統籌推進礦山生態環境治理、土壤污染綜合防治等，加強土地生態保護和建設，全面提升鄉村自然和人文景觀功能，不斷滿足廣大農民群眾的美好生活需要。

強化工程監督管理。要認真落實項目管理要求，按規定組織立項、實施和驗收，做到程序合法、責任明確、監管到位，確保項目運作公平公正;要進一步加大監管力度，注重上手段、提水平，充分利用遙感監測、信息技術等高科技手段，對項目建設情況進行全面監管;要按照實現“集中統一、全程全面”監管要求，充分利用農村土地整治監測監管系統，強化項目實施全過程監管和信息化管理，做到有關信息及時上圖入庫，確保工作范圍、內容、過程、結果可控。

嚴格落實分類實施。要在全面查清土地資源的數量、類型和供給結構基礎上，充分考慮基礎條件、發展階段等差異，圍繞解決存在的突出問題，算好環境、生態、保護、民生、經濟“五本賬”，科學把握好目標關、選址關、規劃關、質量關、規矩關等“五關”，做到盡力而為、量力而行，不搞“一刀切”，不照搬照抄、千村一面，給地方留有余地，鼓勵不斷探索;要遵循土地綜合整治客觀規律，合理安排工作任務和建設時序，采用適合各地實際的工作路徑和技術模式，分階段有序實施，防止盲目推進;要按照經濟適用要求，合理規劃設計，不搞形象工程，不做“小盆景”“小景觀”，防止鄉村景觀城市化。

同時，要以切實維護農民權益為出發點和落腳點，把維護農民和農村集體經濟組織的主體地位放在首要位置，堅持做到問需于民、問計于民，決不允許搞強迫、“被整治”。對規劃選址、工程建設等直接涉及農民合法權益的事項，要廣泛聽取意見建議，自覺接受監督，切實保障農民的知情權、參與權和受益權，堅決防止大拆大建，做到整治前群眾同意、整治中群眾參與、整治后群眾滿意，確保農民利益不受損，最大程度分享改革紅利。

構建全域國土綜合整治良好政策環境

開展全域國土綜合整治，中央有要求、發展有需要、群眾有期盼、部省有政策。自然資源部門需要不斷解放思想、開拓創新，以土地綜合整治為平臺做“乘法”，最大限度放大政策紅利，為全面推進試點工作創造有利條件。

用足用好土地政策。一是優化土地利用結構與布局政策。允許在項目區內對零散分布的建設用地、耕地、園地、林地及其他農用地進行空間置換和布局優化，在年度土地變更調查時統一調整。二是促進永久基本農田集中連片政策。允許開展零星分散耕地整合歸并、提質改造等工作，形成的高質量耕地納入永久基本農田儲備區，并在補劃前按一般耕地管理和使用。對確需局部調整永久基本農田的，可在整治項目實施范圍內優化調整，及時更新并定期匯交永久基本農田保護數據庫，適時開展縣域內跨鄉鎮土地整治項目實施。三是支持農村產業融合發展用地政策。對通過村莊歸并和整治騰出的建設用地，鼓勵采取土地入股、聯營等方式發展旅游、養老等產業。在確保建設用地總規模不突破前提下，項目區內建設用地、廢棄地等復墾為耕地且達到要求的，可對零散分布的建設用地、耕地、園地、林地以及其他農用地等進行優化布局。

加大資金支持力度。加大涉農資金整合力度，統籌使用涉農資金，發揮資金綜合效益;構建多元投資機制，形成以政府資金為主導，吸引社會資金參與的資金保障體系，鼓勵民營企業、社會組織和個人積極參與整治;加強與金融機構合作，完善政策標準，鼓勵和引導開發銀行等金融機構創新產品和服務，創新以林權、經營權等新型信貸抵押模式，允許指標交易收入作為還款來源，為融資創造良好政策環境;完善資金監管體系，項目竣工后，就資金使用、管理效果等進行總結，嚴禁截留、挪用資金;充分發揮財政、審計等部門監督作用，嚴肅紀律，確保資金安全。

抓好典型示范引領。提出全域國土綜合整治示范典型的獎補、建設用地指標獎勵辦法，對成效突出的試點爭取納入中央財政支持的土地整治重大工程等扶持政策;積極探索、創新、完善整治模式和產權制度，建立激勵政策，激活市場要素，促進實現土地資源利用效益最大化，更好發揮典型的引領作用;加強對示范典型的宣傳，總結可復制、可推廣的經驗，為全省開展全域國土綜合整治提供示范。