司法建議書并非生效法律文書

朱俊才

基本案情

趙某與第三人劉某原系夫妻關系，二人于2013年5月29日離婚。2016年12月，趙某與第三人劉某持雙方身份證、房產證原件、免稅證明、1985年《結婚證》，以及雙方于2013年5月10日簽訂的房屋過戶《協議》，向L縣房屋登記機構申請辦理過戶手續。2017年1月13日，L縣房屋登記機構為趙某頒發了026809號房屋所有權證，將原登記在第三人劉某名下的房屋轉移登記到了申請人名下。2018年10月10日，L縣人民法院向L縣自然資源局作出《司法建議書》一份，主要內容為：“本院在執行郝某與河南天寧置業有限公司、劉某借款合同糾紛一案中，查明劉某與趙某已于2013年5月29日在L縣民政局辦理了離婚手續，2016年12月21日，劉某與趙某在L縣房地產管理所辦理房產過戶手續時，卻持1985年5月20日的作廢結婚證，將劉某名下位于L縣M鄉政府東側1幢等7幢樓的房產過戶于趙某名下，似有不妥。為此，特建議你單位對以上過戶問題是否存在不當予以落實，并依法予以處理。”L縣自然資源局收到該《司法建議書》后，于2018年10月22日，撤銷了房屋登記機構為趙某頒發的026809號房屋所有權證。趙某不服，向C市自然資源和規劃局申請行政復議。

C市自然資源和規劃局依法受理趙某行政復議申請后，作為行政復議機關在復議期間查明，因郝某與河南天宇置業有限公司、劉某民間借貸糾紛一案，L縣人民法院于2017年8月30日作出（2017）豫0328民初16號《民事判決書》，判決內容為：判決被告河南天宇置業有限公司于判決生效之日起十日內償還原告郝某借款6233320元及利息;駁回原告其他訴訟請求。該已經發生法律效力的民事判決書中載明：被告河南天宇置業有限公司自2004年以來，多次從原告郝某處借款，但未按期履行還款義務，屬違約行為，應承擔繼續履行的違約責任。該判決書同時載明：根據合同相對性原理，原告郝某要求被告劉某承擔連帶責任的訴求，于法無據，本院不予支持。

另查明，因被執行人河南天宇置業有限公司無可供執行財產，2018年3月16日，L縣人民法院作出（2017）豫0328執694號之一《執行裁定書》，追加劉某為共同被執行人，將本案案涉房屋查封。L縣人民法院在委托拍賣過程中，趙某于2018年9月11日，持已經過戶在自己名下的026809號房屋所有權證，向L縣人民法院提出書面執行異議。2018年9月20日，L縣人民法院作出（2018）豫0328執異9號《執行裁定書》，裁定解除對案涉房屋查封。

復議結果

2019年1月28日，C市自然資源和規劃局作出洛國土資復〔2018〕52號《行政復議決定書》，決定撤銷L縣自然資源局作出的寧國土〔2018〕163號《關于撤銷洛房權證洛寧字第026809號房屋所有權證的決定》。

決定理由

復議機關認為：《房屋登記辦法》第八十一條規定，“司法機關、行政機關、仲裁委員會發生法律效力的文件證明當事人以隱瞞真實情況、提交虛假材料等非法手段獲取房屋登記的，房屋登記機構可以撤銷原房屋登記，收回房屋權屬證書、登記證明或者公告作廢，但房屋權利為他人善意取得的除外。”據此，房屋登記機構依職權撤銷登記的前提，是當事人存在隱瞞真實情況等非法手段獲取房屋登記的事實，且該事實已經司法機關、行政機關、仲裁委員會發生法律效力的文件證明。人民法院向被申請人出具的《司法建議書》，屬于司法建議行為，并未產生導致申請人權利義務產生變化的法律后果，不符合該條規定的發生法律效力的文件的情形。被申請人適用《房屋登記辦法》第八十一條作出的撤證決定，屬于適用法律依據錯誤。

典型意義

《房屋登記辦法》第八十一條規定的相關單位發生法律效力的文件，應從嚴把握，即：除人民法院生效的裁判文書、仲裁委員會仲裁裁決書和檢察院的決定書外，還應當包括行政機關作出的具有法律約束力、給當事人設定一定的權利義務、對當事人的權益產生實際影響的生效文件。司法建議書仍屬于建議行為，并未產生導致當事人權利義務發生變化的法律后果。有關行政機關在收到人民法院或人民檢察院的司法建議書后，應盡到審慎處理義務，但不能將司法建議書當做生效法律文書看待。因不動產登記一般牽涉當事人重大財產權益，在基礎民事法律關系不明確或者未發生重大變化的前提下，有關行政機關一般不宜直接作出撤銷決定。