全方位構建登記體系　多渠道破解登記難點

項江鴻 方勇

2017年以來，浙江省長興縣以湖州市生態文明先行示范區建設為平臺，緊緊圍繞自然生態空間保護、生態環境監管、自然資源資產管理與用途管制，全方位構建登記體系、多渠道破解登記難點、重實效強化管理應用，自然資源統一確權登記試點工作取得喜人成果，并于2018年6月順利通過專家驗收。

長興縣出臺自然資源統一確權登記試點實施方案，以土地為基礎，實現對全縣轄區內國家所有土地、礦產、水流、森林等自然資源的統一確權登記。長興縣科學構建自然資源統一確權登記標準體系，研究制定了登記單元劃分與編碼、登記簿樣式等技術工作規范，出臺了《長興縣自然資源首次登記流程（試行）》《長興縣自然資源登記單元編碼規則（試行）》《長興縣自然資源登記單元劃分規則（試行）》《長興縣自然資源所有權權屬界定及限制不動產權利調整規則（試行）》等4個規范性文件，并設計了自然資源數據庫標準和登記簿樣式，開發了自然資源確權登記系統，建立了登記工作分類的數量、質量指標體系，實現了數據、單元、圖庫三統一。

以自然資源形態與定著關系為基準

明確自然資源類型分類和資源定義

按照自然生態空間還是按照資源物質形態來分類登記自然資源，是試點工作首先要解決的問題。長興縣基于自然資源形態與自然資源對象的定著關系對自然資源進行分類，將自然資源歸納為土地自然資源和地上與地下自然資源。山嶺、荒地、灘涂歸類為幾乎無定著物的土地自然資源;水流資源、森林資源、草原資源等歸類為地上自然資源;探明儲量的礦產資源歸類為地下自然資源;自然保護區、地質遺跡、森林公園等自然保護地作為一種特殊的復合型自然資源。

截至目前，長興縣可確權登記有水流、森林、荒地、灘涂和礦產資源以及自然保護地6種自然資源類型，其中，水流資源包括水利部門管理的大中型水庫和省、市、縣級河流、湖泊;以林業部門管理的樹木郁閉度0.10以上的國有喬木林、竹林、疏林、灌木林為主;荒地資源以國土資源部門統計的荒草地、裸地為主;灘涂資源以國土資源部門統計的內陸灘涂為主;礦產資源以縣級掌握的已探明儲量的礦產為主;自然保護地包括自然保護區、地質遺跡、濕地公園、森林公園等。

以保持生態功能完整為優先原則

擬定登記單元劃分規則

長興縣不動產登記規則以生態空間為首要，形成以審批范圍為依據，結合“生態功能完整、空間連片集中、行使代表主體單一、保護開發統一、繼承整合各類界線”的登記單元劃定原則，把自然資源登記單元分為單一類登記單元和自然保護地類登記單元兩大類。

單一類登記單元包括水流、森林、荒地、灘涂、礦產等自然生態空間，登記單元內的自然資源類型分別以水流、森林、荒地、灘涂、礦產資源為主。自然資源主導類型為森林、空間上保持集中連片、生態功能保持完整的區域，可設定為森林登記單元。設定為國有林場的，以國有林場使用權界線，作為登記單元界線;未設定國有林場，但劃定了生態公益林的，以生態公益林界線為基礎，兼顧納入相鄰森林資源，劃定登記單元邊界;其他的，則以集中連片的林地與非林地地類之間的邊界線，作為登記單元邊界。已探明礦產資源儲量范圍的以地面垂直投影劃分登記單元邊界。自然保護地類登記單元主要是以自然保護區、濕地公園、森林公園為主，原則上采用自然保護地的審批范圍線作為登記邊界，同時考慮自然保護地審批范圍線與管理線、保護線、征地線疊加形成的最大范圍線作為登記單元邊界。

以“登記單元+資源區塊”的編碼形式

擬定登記單元編碼規則

長興縣以自然資源登記單元和登記單元內的資源區塊為編碼對象，依據《信息分類和編碼的基本原則與方法》（GB/T7027-2002），采用“七層23位碼”結構，即登記單元“四層15位碼”+資源區塊“三層8位碼”，具體為“縣級行政區劃代碼+登記單元事權等級代碼+登記單元類型代碼+登記單元順序號+資源區塊立地權屬代碼+資源類型代碼+資源區塊順序號”。

其中，行政區劃代碼6位，長興縣為“330522”;登記單元事權等級代碼2位，表征登記單元內國家所有自然資源的所有權行使層級，包括國家、省、市、縣4個層級;登記單元類型代碼2位，包括自然保護地、水流、森林、礦產等;自然資源登記單元順序碼5位，碼值為00001～99999;資源區塊立地權屬代碼1位，表征資源區塊內國家所有自然資源所依附土地的所有權類型;資源類型代碼2位，表征資源區塊所屬的資源類型;資源區塊順序號5位，碼值為00001～99999。

以兩級登記簿框架為基礎

豐富完善自然資源登記簿內容設計

長興縣整合相關部門的管理數據和自然資源資產負債表編制情況，在國家試行的自然資源登記簿基礎上擴展資源區塊登記內容，分級記載自然資源的自然、產權和管理三類屬性，形成了“登記單元”+“資源區塊”兩級結構的登記簿框架。在明確各類自然資源的數量、質量指標體系和計量單位的基礎上，在“資源區塊”級安排表征其實物數量與質量、功能、管制的登記項目。

自然資源數量方面，除“土地面積”作為共同指標外，水流、森林資源是河流徑流量、水庫庫容、林木蓄積量，計量單位為立方米;荒地、灘涂資源數量指標為土地面積，計量面積為平方米;礦產資源的數量指標為礦產儲量，計量單位為噸或立方米。

自然資源質量方面，水流資源質量指標為“水質等級”，森林資源質量指標為“單位面積林木蓄積量”;荒地、灘涂資源質量指標為“土壤質量”;固體礦產資源質量指標為“礦物占比”，油氣礦產質量指標為“甲烷占比”，地熱質量指標為“出水溫度”。

生態功能方面，水流以“水功能區類型”和分布、森林以“亞林種”表明單元內各區域的生態功能定位，以“生態功能指數”和“健康等級”表征森林單元的生態質量。

自然資源用途管制方面，重點反映自然資源的生態功能定位、用途管制、生態紅線等。自然資源的數量、質量、功能、公共管制要求等屬性內容的調查，以相關部門基礎數據分析提取為主，并由相關部門進行補充完善和確認。

以“立地權屬類型”為切入點

厘清自然資源權屬狀況

長興縣實行土地與地上、地下自然資源的國家所有權一體登記，以土地所有權權屬為基礎，對于自然資源單元內存在不同權屬的情形時，在“資源區塊”層要素中引入“立地權屬類型”登記項，依事實記載資源區塊存在的“國有”“集體所有”“未定（存在權屬爭議等情形）”三種土地所有權現狀情況。“立地權屬類型”的引入，對于自然資源單元內不同權屬共存，在登記簿予以關聯記載，今后通過限制性保留、等價置換、合法征用等調整機制，逐步解決權屬邊界爭議等問題。

以“資源區塊”“管制分區”為依托

體現生態保護和用途管制內容

以支撐自然生態空間用途管制“上圖落地”和有效銜接現行自然資源管理體制為目的，長興縣在登記簿上引入“資源區塊”“管制分區”子層，對自然資源的生態保護要求和用途管制內容加以記載。“資源區塊”主要記載：登記單元內共存的各類型自然資源生態價值、資產價值、管制要求的屬性內容。“管制分區”主要記載：生態保護紅線、土地規劃的“三界四區”（規模、擴展、禁建邊界和允許、限制、有條件開發、禁止建設區）、自然保護區的“三區”（核心區、緩沖區、實驗區）、水流的“四線”（岸線、堤線、管理線、保護線）、環境功能區劃等矢量范圍、管制要求和時效信息，使自然資源的管護管控信息一目了然。

以確權登記系統為登記載體

實現自然資源初始登記功能

在試點工作中，長興縣開發了自然資源統一確權登記核心軟件系統，由自然資源確權調查數據庫管理子系統、自然資源統一登記子系統構成，實現與不動產登記管理平臺數據共享和自然資源首次登記和查詢統計功能。自然資源確權調查數據庫管理子系統由自然資源數據導入、登記單元統計、自然資源編碼、資源類型統計、單個登記單元統計、三維視圖等六大功能模板，自然資源單元、資源區塊、所有權權屬、公共管制、不動產權利、行政區塊六大圖層和登記單元目錄、數據目錄組成。自然資源統一登記子系統具有業務辦理、查詢統計、流程管理、系統設置、個人管理五大業務功能。

以支撐生態文明建設為重點

探索登記成果應用方向

長興縣自然資源確權登記試點內容面向資產管理、空間規劃、用途管制、生態保護、生態環境監管等多個方面。登記成果確定的“三類”邊界，為建立權責明確的自然資源產權體系、健全國家自然資源資產管理體制等工作提供位置明確、分類清楚的自然資源客體;登記成果載明的自然生態空間在水源涵養、水土保持、防風固沙、維護生物多樣性等的功能定位;登記成果記錄的自然資源數量和質量信息，為自然資源資產負債表的年度更新，為各級領導干部實行自然資源資產離任審計提供客觀上反映自然資源變化、時間上連續可追溯、分類上統一口徑的數據支撐，為實施自然資源統一確權登記提供了可復制、可推廣的長興經驗。