京津冀城市群科技創新政策效果評估

閻東彬

摘要：對科技創新政策的效果進行評估，是衡量科技政策實施效果的主要路徑。借鑒監測評估邏輯框架的理論觀點，應用兩階段數據包絡分析法（DEA），考量2012—2017年京津冀地區科技創新政策的實施效果，結果顯示，河北省和天津市在此六年間技術效率偏低，而北京市技術效率較高；北京市純技術效率較高，而河北省和天津市純技術效率偏低；大部分年份和大部分地區在此期間規模效率遞增或不變。為了從根本上改變京津冀地區創新水平和能力的斷崖式分布，第一，要加快科技創新政策供給側改革，著眼于創新主體的前瞻性需求，發揮政府引導“四兩撥千斤”的作用；第二，要積極發展科技金融，相關政策向創新創業型企業傾斜，同時區分不同的研發場景，基于場景完善相關科技政策，提高政策針對性；第三，要改善科技政策轉化的導向機制，提高科技發明和工業生產間的契合度，完善技術市場；第四，要制定促進京津冀協同發展利好政策，縮小三地在科技創新方面的差距，實現產業協同發展的同時，努力推進高新技術協同發展和創新創業協同發展。

關鍵詞：京津冀城市群；科技創新；技術效率；監測評估；協同發展

中圖分類號：F124.3文獻標識碼：A文章編號：1007-8266（2019）04-0010-10

一、問題的提出

黨的十九大報告提出，創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐?？萍紕撔乱殉蔀閹咏洕l展和社會變革的最大引擎?！逗颖笔】萍紕撔隆笆濉币巹潯分赋?，到2030年，河北省躋身全國創新型省份先進行列。目標的實現離不開科技創新政策的引導和推動，科技創新政策的實施有很多不確定性因素，需要依據地區發展和戰略規劃而適時變革。構建科技創新政策的效果評估機制是評價科技創新政策的重要路徑?；诖耍疚耐ㄟ^兩階段數據包絡分析（DEA）方法構建京津冀城市群科技創新政策實施效果評價標準和評價模型，以期找到當前科技創新政策體系的短板，有針對性地提出優化完善科技創新政策的對策性建議，實現科技創新政策的“優勝劣汰”。

二、文獻綜述

熊彼特在《經濟發展理論》一書中最早提出“科技創新”的概念，開創了以技術創新為基礎的經濟發展創新理論。我國的科技創新政策評估始于1997年國家科技評估中心的成立。當前科技創新政策的研究主要聚焦于以下三個方面：

（一）科技創新政策及其構成體系

科技創新政策至今還沒有一個統一的定義。泰莫萊·莫拉（Taimo Lemola）[ 1 ]認為，科技創新政策是政府為鼓勵科技研究的發展或實現其政治目標而采取的公共措施，主要分為發展科技的政策和利用科技的政策兩大類。羅友和[ 2 ]從經濟學角度分析了現階段我國科技創新的狀況，認為科技創新政策應該包括稅收激勵政策、知識產權保護制度、公共采購政策、完善社會環境制度等幾個方面。

（二）國內外典型性科技創新政策的比較

袁永等[ 3 ]對奧巴馬政府的科技創新資金投入政策、科技創新創業服務政策等工具的內容和實施效果進行了梳理，并進行了中美之間的典型性對比。陳道喜[ 4 ]、田恬[ 5 ]分別對美國、日本、英國、俄羅斯等國和歐盟的科技創新政策進行了系統梳理，發現發達國家普遍重視科學基礎研究，強調加大科研資金投入，以科技促發展。

（三）區域、地區科技創新政策實施效果評價

肖相澤[ 6 ]運用扎根理論對北京中關村、武漢東湖與上海張江2010—2014年的科技創新政策實施效果進行了監測。肖美丹等[ 7 ]基于河南省和廣東省2005—2015年頒布的212項科技創新政策構建政策文件數據庫，比較研究河南省和廣東省科技創新政策不同階段的演進路徑及其差異，提出河南省制定本區域科技創新政策的建議。

綜觀已有文獻，對科技創新政策的內涵及其構成體系的研究相對完善，而對科技創新政策實施效果的評價研究尚處于起步階段，對科技創新政策在不同城市群體之間的效果對比評價研究較少。基于此，本文以數據包絡分析法作為研究工具，構建科技創新政策實施效果評價標準和評估模型，提出政策跟蹤評估、優化政策體系、健全評估框架、完善評估方法的對策建議。

三、數據包絡分析中的CCR模型和BCC模型構建

（一）理論基礎

數據包絡分析是用以評價多輸入變量和多輸出變量下決策單元的效率高低的一種方法。使用DEA方法評價科技創新政策實施效果具有可行性。一方面，DEA方法適合投入、產出變量較多時分析投入變量對產出變量的作用效率，從而減少單變量模型下的誤差；另一方面，使用DEA方法評價科技創新政策的實施效果可以減少由指標單位不同導致的誤差，科技創新政策的投入和產出變量維度、單位不同，使用DEA方法是有效率且可行的。

（二）本文中使用的CCR模型（規模報酬不變）的構建

CCR模型是在規模報酬不變的情況下，評價決策單元的有效性，其中有效性包括規模有效和技術有效。

假設有N個決策單元。每個決策單元有L個投入和K個產出的數據。對于第i個決策單元，分別由Xi和Yi來代表，L×N的投入矩陣為X，K×N的產出矩陣為Y，代表了所有N個決策單元的所有數據。對于每個決策單元，都得到所有產出關于所有投入的比率的測量，其中u是K×1的輸出權重矩陣，v是L×1的投入權重矩陣。選擇最優的權重：

其中θ是一個標量，λ是N×1的常數矢量，這個包絡形式比乘數形式少了很多的約束（K+M < N+1）。其中θ的值就是第i個決策單元的效率分數。要滿足θ≤1，1代表前沿效率上的點，也就是技術有效的決策單元。

（三）BCC模型（規模報酬可變）的構建

四、科技創新政策實施效果評估模型的構建

（一）科技創新政策實施效果評估指標建立原則與依據

根據國家統計局的分類標準，本文將科技創新政策的相關性、效果、效率、影響、可持續性納入指標體系中，形成了科技創新投入和活動、科技創新產出和成效兩大類指標。由于規模以上工業企業研究與開發經費等相關指標在2012年之前的統計口徑和2012年之后不同，因此選取2012—2017年六年間的數據作為本文的研究對象①。本文數據均來源于國家統計局官方數據、2012—2017年河北省科學技術成果統計公報、天津市科學技術委員會官網（http：//kxjs.tj.gov.cn/）、北京市科學技術委員會官網（http：//www.bjkw.gov.cn/）。

本文建立的科技創新政策實施效果評估指標體系，通過定量的分析投入類和產出類指標，實現對科技創新政策效果的動態評估與監測。指標選擇基于以下原則：第一，整體性。不管是投入類指標還是產出類指標，除了具體科技類指標，還應當能體現整體政策實施效果，體現為投入是地方總的財政科學技術支出及其占財政支出的比例，體現為產出是該地區GDP及工業增加值。整體性指標可以避免片面性。第二，對應性。投入類指標和產出類指標相互對應，投入類指標中的從事科技研究人員和機構對應產出類指標中的專利與發明，規模以上工業企業研發投入對應的產出則是規模以上工業企業研發與應用成果，盡可能做到有針對性。第三，全面性。應當全方位剖析科技創新政策，細分出不同的投入和產出指標，從各個維度對科技政策效果進行全方位評估。第四，可量化。由于最終效果需要通過量化得分體現，因此，所有指標都應當有公開的準確數據，無法量化的指標予以刪除。

（二）投入類指標選取

科技創新投入和活動是指政府在科技創新活動所需要的人才、資金、技術等方面的投入，這些活動和投入能夠直接提升企業創新能力。本文依據國家統計局分省年度數據中與科技創新投入相關的“科技”“財政”“固定資產投資和房地產”類項目設計投入指標，參照科技創新過程中的資金投入、人力投入、固定投資和研發投資，篩選了總科技投入情況、科技研究人員和機構投入、科學技術固定投資、規模以上工業企業研發投入四大類共12個具體指標來代表科技創新投入（參見表1）。

（三）產出類指標選取

科技創新產出和成效是指科技創新產業化后所創造出的科技價值和產品價值。本文以投入類指標為基礎，依據各省（市）科學技術成果統計公報中的成果分類，參考科技創新效果的考量方式進行產出指標的構建。選擇反映科技創新直接產出的指標，如全?。ㄊ校┛茖W技術獎勵、專利與發明、規模以上工業企業研發與應用成果，以及反映科技創新間接產出的指標，如國內生產總值、技術市場交易量（參見表2）。

五、2012—2017年京津冀城市群科技創新政策效果評估

（一）計算過程

使用2012—2017年河北省、北京市、天津市的相關統計指標，以不同的年份作為決策單元。選擇DEAP軟件，使用多階段DEA的分析方法。在產出主導模型下進行效率評價，分別測算在規模報酬不變（CCR）和規模報酬可變（BCC）下的科技政策實施效率，并估計投入類指標的投入冗余和產出類指標的產出不足相關情況。

（二）評價結果

1.京津冀城市群科技創新政策效率評價結果

對2012—2017年京津冀城市群科技創新政策效率進行評價，得到的結果是各年各個地區的效率均為1，規模收益為不變，無法做出合理判斷。

2.引入理想決策單元的河北省科技創新政策效率評價結果

基于一般情形下各年效率值均為1，無法做出效率評價，引入理想決策單元。在理想決策單元中各項投入類指標為各決策單元中的最小值，各項產出類指標為各決策單元中的最大值。在引入決策單元之后，得到結果如表3所示。

技術效率指的是規模報酬不變的情況下科技政策投入的效率。河北省只有2012年技術效率為1，在多數年份科技創新政策出現了效率損失。北京市在2012年和2016年技術效率是1，在效率沒有達到1的年份科技政策的投入效率也較高。天津市從整體而言技術效率較低，說明科技政策存在一定改進空間。

純技術效率指的是規模報酬可變的情況下科技創新政策投入的效率。2012年和2015年，河北省的純技術效率為1；2012年、2015年和2016年，北京市的純技術效率為1；天津市只有2012年純技術效率為1。這說明在現有投入情況下，科技政策和相關資金的使用在部分年份效率偏低，存在待改進之處。

規模效率反映了決策單元當前的生產規模是否合適，規模效率=技術效率/純技術效率。在2012年到2017年中，三省市多為規模效率不變和規模效率呈遞增態勢，說明整體情況較好。

（三）效率改進及對策建議

在DEA分析結果中松弛變量有著重要的參考意義。松弛變量體現為投入上是投入冗余（radio movements），產出上是產出不足（slack movements）。分析松弛變量，可以在上述評價的基礎上對單個投入、產出變量是否合理有效做出評價，從而對效率改進和資金配置優化提供更有建設性的參考，以達到最優效率。

1.基于產出變量的效率改進

表4為針對產出變量的效率分析，其中松弛變量表示該項產出和目標產出相比存在不足，百分比（松弛變量/原始數據）表示不足的程度。綜合2012—2017年六年間的數據，基本每個年份都存在不同程度上的產出不足。

在此需要強調的是，表4所示百分比的溢出，并非表示產出水平高，而是表示該指標產出不足的程度。以指標B14為例，2017年河北省產出不足的比例達到了4 945.99%，說明現有數據距離有效產出（即在當前的投入約束和產出約束下能使技術效率達到1的產出）的數據差距過大。整體上，科技創新政策在河北省存在較嚴重的產出不足，天津市只在部分指標上產出不足的情況較為嚴重，而北京市在大部分年份和大部分指標上產出不足的比例很低，這說明科技創新政策在京津兩地效果更好，而河北省存在改進空間。

表5表明，天津市在科技進步獎項方面存在產出不足，河北省在五年間產出較為充足，北京市在2012年和2016年產出不足較為嚴重。省級科技進步獎的評選有偶然性，且不同地區評價獎項的標準有所不同，因此不能完全說明河北省在科技進步方面的成效較好。由全國科技進步獎中來自于三地的項目數量可以看出，北京市因其科技創新中心的特點，科技進步獎項占到全國的四分之一以上。

表6表明，專利與發明類指標方面，總體情況是各個地區隨著時間的變化產出不足的情況得到緩解，即河北省的專利申請受理量、專利申請授權量等指標逐年有較快的增加，表明相關科技創新政策的激勵效果明顯。但是區域差異依然明顯，北京市在三地中遙遙領先，在未來的發展過程中，應當盡力縮小三地在科技創新和發明專利方面的差距。

總體經濟運行狀況也是評價科技創新政策實施效果的重要指標。從表7可以看出，在人均GDP這一指標上，相比于目前的政策投入力度，河北省人均GDP存在嚴重的產出不足，但是在逐年改善。這一方面和河北省人口總量大、貧困人口和貧困地區較多有關，另一方面說明科技對生產總值的推動作用有待更好地發揮。

從表8可以看出，工業增加值的產出不足這一指標在河北省、北京市和天津市三地出現了和其他指標不同的趨勢，河北省產出較好，而北京市和天津市存在較嚴重的產出不足。分析原因，京津冀協同發展要求京津兩地將重工業遷往河北，如目前鋼鐵工業、汽車工業已經實現了轉移，這使得河北省工業增加值較高，而北京市工業增加值占比有所下降。

從表9可以看出，在規模以上工業企業相關產出類指標中，河北省存在產出不足的情況較嚴重，天津市也一定程度的產出不足。這說明河北省和天津市應當再接再厲，增加規模以上工業企業的創新支持力度，實現更多的產出。

從表10可以看出，技術市場成交合同金額這一指標，河北省和天津市存在較為嚴重的產出不足，產出不足的程度隨著時間的推移有所緩解。這說明在未來河北省和天津市應當重視技術市場交易，增強產權意識，完善相應法律法規。

2.基于投入變量的效率改進

表11是針對投入變量的效率分析，其中百分比表示了冗余的程度。找到冗余較為嚴重的投入，將有助于政策制定者在接下來的時期優化各項科技政策，適量增減不同類別的科技創新投入，使政策實現最好的效果，實現DEA有效。

A1、A2兩項在北京市和天津市出現投入冗余，說明為了提高科技創新的效率，專門的財政資金支出無需大量增加。A3指標在河北省和北京市出現投入冗余，說明當前專門從事科學研究和技術服務的人員較多，應當在現有基礎上提高每名科研人員的研發效率和研究質量。A5指標在北京市出現較嚴重的投入冗余，說明北京市目前擁有的眾多科研機構沒有產生與之對應的成果和產出，應當提高科研機構的效率。A7出現冗余說明科技創新相比于固定資產，更需要技術支持和政策支持，對空間和環境的要求相對有限，只要已經建立了辦公場所，后期對固定資產的資金需求不高。該項在北京市和天津市投入冗余情況較多，這和北京市集中了較多的高等院校和專門科研院所有關。A11指標在北京市存在投入冗余，說明應當對產品開發經費進行適當調整。總體上，投入冗余在北京市和天津市較嚴重，說明兩地應提高科技創新投入的效率，促進其向實際成果轉化。

3.投入變量和產出變量關系分析

投入類指標中，A1至A5指標反映了一個地區整體的科技創新投入情況，對所有產出類指標都有關聯，同時直接影響B10（GDP）、B11（人均GDP）、B12（工業增加值）三個指標，整體上該類投入指標在北京市和天津市投入冗余較多，而產出指標在河北省存在產出不足，說明京津冀三地在科技創新的整體投入和產出上存在較大差異。河北省雖然工業增加值產出相對充足，但是無論是科技投入還是科技轉化為現實生產力的情況都遠遠落后于京津兩地。A6至A8指標反映了科技創新投資的金額和占社會總投資的比重，以及科研人員待遇，與B1至B8產出指標相對應，影響著科技進步獎項的數量以及專利與發明的情況。從投入和產出的關聯看，河北省和天津市產出相對不足，也存在投入冗余，說明應當提高科技固定資產投資的效率，轉變科技投資的方向，以產生更多的成果。A9至A12指標對B10至B13指標影響較大，經費和投入情況決定了規模以上工業企業的發明專利數和產品銷售收入。該類投入指標投入基本不存在投入冗余，但是產出不足的現象在河北省較為突出，說明有待進一步改進。

六、結論及建議

京津冀科技創新政策的實施效果總體較好，能夠實現DEA有效。具體到三地，河北省相較于北京市和天津市存在一定差距，天津市相比于北京市也存在一定差距。據此提出以下對策：

（一）加快科技創新政策供給側改革，發揮政府引導“四兩撥千斤”作用

從上述分析可知，河北省在科技投入、科技成果轉化、科研人員待遇方面與京津的絕對差距在縮小，但相對差距在擴大，尤其是在科技投入和科技成果轉化為生產力方面遠遠落后于京津兩地。究其根源，一方面，河北省的財政狀況與京津差距較大，尤其是一般預算中用于科學技術創新的部分；另一方面，科技創新政策的前置性明顯滯后于京津，政策制定上采取“跟隨”策略，既缺乏對河北科技創新現實需求的關切，又無法發揮政策對創新主體、創新方向、創新客體的引導作用。

因此，在“十三五”乃至更長時期，河北省的科技創新政策改革要聚焦于供給側，著眼于創新主體的前瞻性需求，回應河北省重大科技創新需求，發揮政府引導“四兩撥千斤”的作用。習近平總書記提出，適應和引領經濟發展新常態，推進供給側結構性改革，根本要靠科技創新。建議將科技創新貫穿于經濟社會發展的各個領域、各個方面，使科技創新、產業發展和社會管理深度融合，在企業政策方面，實施普惠性研發補貼政策，同時設立專項的科技創新基金，撬動更多資本進入科技創新領域。在平臺建設方面，爭取建設國家技術創新中心，由政府出資鼓勵新型研發機構和企業孵化平臺，給予其配套資金支持。在人才引進培育上，一方面增強各類科技創新人員的創新活力，另一方面建立高層次人才引入的階梯評價和支持體系，對新落戶人才給予不同層面的住房補貼和生活補貼。

（二）積極發展科技金融，探索設計場景式科技創新政策

從規模以上工業企業研究與開發的投入類和產出類指標來看，河北省和天津市規模以上工業企業研究與開發項目數和投入金額存在投入冗余，而北京市在新產品產值方面存在產出不足。究其原因，投入冗余是因為規模以上工業企業的研究與開發能力較低，當前投入沒有全部轉化為產出；產出不足是因為規模以上工業企業從研發到實際投入生產的效率不高。京津冀三地都存在規模以上工業企業研究與開發低效的問題，這對未來科技政策的制定提出了挑戰。

未來的政策優化，一是積極發展科技金融，實現科技政策與金融政策的深度耦合，提升科技創新工業投入的產出水平和產出效率，開發科技保險、科技創新券等方式鼓勵科技創新；二是科技金融政策向創新創業型企業傾斜，在資金上為創新型小微企業貸款提供多種支持，建立多種多樣的企業貸款擔保機制，如采取政府提供風險保障基金的方式或由企業購買“政銀保”企業貸款保證保險的方式；三是區分不同的研發場景，基于場景完善相關科技政策，提高政策的針對性，如為技術先進型服務企業提供所得稅優惠，設立小微企業貸款周轉應急資金等，從而提高研究與開發的產出效率。

（三）改善科技政策轉化的導向機制，加快知識成果的市場化應用

改善科技政策轉化的導向機制，提高科技發明和工業生產之間的契合度。當前科技發明無法向工業生產進行有效轉化的問題比較突出，集中表現為科技發明和專利數量的快速增長與工業生產實際應用的嚴重不足，發明和應用之間存在脫節現象。這種不足在河北省尤為突出，體現在B10至B13產出指標上，規模以上工業企業專利數和銷售收入存在產出不足。究其原因，一是科技發明更多來自高等學校和科研機構，難以完全匹配市場的有效需求，來自市場和企業的科技發明較少；二是科技發明存在滯后性和周期性，無法完全對瞬息萬變的市場做出快速反應?；诖耍萍紕撔抡叩膬灮瑧斀梃b美國“精準定量、需求導向、服務決策”的模式，鼓勵個人、科研院所、高等院校、科技型中小企業等創新主體深度融合，在全社會形成“萬眾創新有成果，企業使用提產能”的局面。第一，要實施科技成果使用權和收益權改革，通過收益激勵的方式鼓勵科技創新，釋放國有企業和科研院所的活力，對科技成果提供股權分紅的激勵機制；第二，要保持信息公開暢通，及時發布科技需求，組織成果登記；第三，要注重集聚人才，面向高校和科研院所培養“青年燕趙學者”，在培養周期內提供資金支持，為未來產業創新布局。

加快知識成果的市場化應用，應當完善技術市場。技術市場交易規模反映了一個地區技術市場的活躍程度，也反映了一個地區對技術、專利和發明的重視程度。在產出指標中，B14技術市場合同成交金額在河北省產出不足較為突出，基于此，第一，應增加產權交易類場所的數量，鼓勵高校和科研機構在交易場所設立窗口，擴大技術合同交易的社會影響力，借鑒北京市經驗，建立“河北省知識產權公共服務信息平臺”，為企業和科研機構更好地搭建技術交易平臺；第二，應將技術市場交易和金融緊密結合，建立三地統一的產權交易平臺，將專利發明市場化，促進產權交易和后續技術發明的投資落地；第三，應提供優惠政策，對進入技術交易市場的科技機構給予場地租金補貼，對掛牌進行的交易提供交易費用補貼。

（四）制定促進京津冀協同發展利好政策，促進三地間科技協同發展

河北省目前和北京市、天津市在科技創新方面存在一定差距，特別是在發明專利的數量、新技術向實際生產轉化的力度方面。從投入情況來看，只有A8科學研究、技術服務和地質勘查業固定資產投資和A12規模以上工業企業研發人員全時當量兩項指標有較突出的投入冗余；但是從產出類指標看，大多數專利與發明類指標、規模以上工業企業研發與應用成果類指標都存在明顯的產出不足。

基于此，減少地區間科技成果差異尤為重要。未來應制定利好政策，如產業園區稅收優惠、人才入冀英才計劃、高?？蒲袡C構整體轉移扶持等，以縮小三地之間在科技創新方面的差距，實現產業協同發展的同時，努力推進高新技術協同發展和創新創業協同發展。具體建議如下：第一，建立三地統籌的資金和項目統一管理平臺，進一步強化管理，提高效率；第二，成立京津冀科技創新專家咨詢委員會，推動科技體制改革，將京津兩地先進經驗引入河北；第三，完善科技協同創新機制，打造環渤海區域創新高地，以科技創新帶動協同發展，形成有活力、有創造力的京津冀城市群。

注釋：

①2012年之前對規模以上工業企業的認定標準是年主營業務收入在500萬元以上，2012年及以后對規模以上工業企業的認定標準是年主營業務收入在2000萬元以上。

②百分比=松弛變量/原始數據。百分比反映了該指標和有效率的產出之間的相差程度，如百分比為0.00%，說明產出有效率；如百分比為300%，說明當前產出和有效產出相差3倍。

參考文獻：

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Evaluation of Science and Technology Innovation Policy Effectiveness of Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration

——Based on Logical Framework of Monitoring and Evaluation

YAN Dong-bin

（Hebei Finance University，Baoding，Hebei071051，China）

Abstract：Evaluating the effect of S&T innovation policy is the main way to measure the effect of S&T policy implementation. Based on the theory of monitoring and evaluation logical framework，the author uses two- stage data envelopment analysis（DEA）to consider the implementation effect of science and technology innovation policy in BeijingTianjin-Hebei region from 2012 to 2017，and draws the conclusion that the technical efficiency of Hebei and Tianjin is lower than that of Beijing in the past five years，while the technical efficiency of Beijing is better. To fundamentally change the clifflike distribution of innovation level and ability in Beijing-Tianjin-Hebei region，we should speed up the supply-side reform of science and technology innovation policy，actively develop science and technology finance，formulate favorable policies to promote the coordinated development of Beijing- Tianjin- Hebei region，and improve the guiding mechanism for the transformation of science and technology policy.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei urban agglomeration；science and technology innovation；technological efficiency；monitoring and evaluation；coordinated development