雄安新區推動京津冀協同發展的可行性分析

摘要：以京津冀協同發展為研究對象，運用定性與定量相結合的分析方法探討雄安新區推動京津冀協同發展的可行性，得出如下結論：第一，客觀看待京津冀三地同源文化背景下的文化差異、超過合理區間的經濟勢差、依然量化考核三地年度發展成果對協同發展的影響。第二，將“三地三方”視為協同對象，有利于京津冀以多中心城市體系進入世界級城市群行列，且從源頭上避免將北京與其他城市的不平等關系擴大至京津冀地區及其他地區。第三，不能忽略京津冀和雄安新區原有的地緣經濟關系，應依靠更廣范圍的區域資源推進京津冀協同發展，建設雄安新區。第四，以一個獨立的區域單元標準規劃雄安新區的發展和可持續發展，確立唯一建設主導主體，徹底解決多頭主體管理低效的問題，使雄安新區成為自身建設的關鍵參與者。第五，處理好“兩個雄安新區”的關系，使雄安新區成為縮小京冀差距與河北內部差距的引擎；第六，雄安新區是推動京津冀協同發展的措施之一，不是實現京津冀協同發展的唯一措施；雄安新區是京津冀協同發展戰略的組成部分，隨著戰略的實施和推進，潛在問題和新問題會顯現，相應的舉措會繼續出臺。第七，當前雄安新區的七大政策有助于強化三地功能定位，雄安新區能夠推動京津冀協同發展，但是作用程度有限且差異較大，在實踐中需要大幅提升雄安新區相關政策措施的操作性和針對性，同時也要看到，京津冀協同發展戰略的落實需要多措并舉，共同發力。

關鍵詞：京津冀協同發展；雄安新區；地緣經濟關系；區域經濟；系統動力模型

中圖分類號：F127文獻標識碼：A文章編號：1007-8266（2019）04-0020-13

一、引言

京津冀地處我國華北地區，區位毗鄰，因為內轄首都北京，發展備受關注。在發展實踐中，三地并未出現與長三角、珠三角等城市群相似的趨同化發展，反而是差距不斷擴大，核心區不斷收縮，各種經濟要素向核心區單向聚集，環京津貧困帶落差逐步加大。十八大以來，國家對這一問題高度關注，京津冀協同發展成為我國新時代區域協調發展的三大戰略之一。

學術界對此產生熱議。薄文廣等[ 1 ]提出，不平等的政治和經濟地位、各自為政的利益出發點、中央相關制度設計、非政府力量發展遲緩等因素使京津冀協同發展困難重重。王娟娟[ 2 ]運用趨同分析法驗證出京津冀三地難以自發趨于協同，需要其他外界因素介入以他協同路徑實現協同發展。郭園庚[ 3 ]認為，雄安新區建設是構建京津冀協同創新共同體進程中的重要環節，是對京津冀原有區域創新體系與內部運行機制的變革，是對京津冀創新資源空間重新配置的重大調整。李蘭冰等[ 4 ]參照國際發展經驗，認為雄安新區應結合世界級城市群建設目標，重點謀劃產業體系、創新驅動和治理模式等方面的發展路徑。葉振宇[ 5 ]認為，應當從規劃引導、產業轉移協作、園區合作共建、基礎設施網絡互聯互通、功能平臺合作共享等方面促進雄安新區與京、津及河北其他地區的高水平融合發展。高卷[ 6 ]通過比較雄安新區、深圳特區和浦東新區三個國家級新區，珠三角、長三角和京津冀三大區域，闡述了建立雄安新區的重大意義。孟廣文、金鳳君、李國平、曾剛[ 7 ]四位學者就雄安新區的戰略意義、城市發展定位、產業與土地利用規劃、體制機制創新，以及面臨的行政與土地管理模式與生態保護等問題進行筆談，為雄安新區規劃提供專業意見。劉戒驕[ 8 ]認為，突破行政束縛，激發京津冀三地政府和企業參與協同發展的積極性，建立跨區域利益合理分配機制，才能釋放生產要素跨行政區配置的潛能。王大樹等[ 9 ]認為，在推進京津冀產業轉移的過程中，應當處理好政府與市場、定位與錯位、疏解與承接、集中與分散、產業與人口等五對關系。王金營等[ 10 ]認為，針對勞動力人口供給減少的情況，京津冀應當一方面保持必要的勞動力規模，另一方面以創新驅動提高綜合要素生產率，以此實現高質量發展。李峰等[ 11 ]建議秉持創新、綠色的理念，構建京、津、雄三角城市群空間形態與布局，以開放、互動、共生的網絡化發展模式助推以首都為核心的世界級城市群形成。艾小青等[ 12 ]通過京津冀人口流動監測數據發現京津兩地的人口居留意愿很強烈，而河北較弱，認為政府應該在充分考慮流動人口居留意愿的前提下制定流動人口相關政策。李國平等[ 13 ]認為，應當以疏解非首都功能實現京津冀資源的空間再配置，以建設雄安新區優化京津冀城市體系，以多中心戰略優化超大城市內部空間，推動河北省大城市綜合化與中小城市專業化的差異發展，以高速交通體系支撐京津冀各類要素的無障礙流動。

學者們將雄安新區建設與京津冀協同發展聯系起來，從產業專業轉移、要素流動、空間優化等各個方面形成創新性的研究結論。本研究在現有研究的基礎上，將京津冀區域置于中國范圍內探索協同發展路徑，將雄安新區作為一個獨立區域單元探索其可持續發展思路，運用計量手段展望雄安新區建設發展戰略對京津冀三地實現功能定位的作用，以此研判雄安新區推進京津冀協同發展戰略的可行性。

二、京津冀協同發展的基礎和障礙

（一）京津冀協同發展的基礎條件

1.解決“大城市病”的要求

京津冀地區的增長極集聚度高，虹吸效應顯著，擴散效應有限，不僅挑戰生態承載負荷，還嚴重制約著區域可持續發展，大城市病嚴重（參見表1）。從城區面積看，京津冀三地的城市輻射半徑有限甚至未達到自我完全輻射的水平，各種資源向有限的城區匯集。從人口密度看，京津的人口密度顯著高于河北，三地的人口分布也極不平衡。2017年，北京首都功能核心區的人口密度高達23 407人/km2，城市功能拓展區為7 551人/km2，城市發展新區為959人/km2，生態涵養區為213人/km2，人口高度集聚于城市核心區。相同的情況也出現在天津與河北，天津的城市人口密度從2010年的2 752人/km2增至2017年的3 276人/km2，增幅達19%，而同期城區面積由2 236km2擴至2 585km2，增幅為15.6%。河北的城市人口密度從2010年的2 354人/km2增至2017年的2 675人/km2，增幅為13.6%，城區面積由6 522km2擴至6 907km2，增幅為5.9%[ 14-21 ]。從城市房價看，2017年，北京房價排名前三位的是東城區153 000元/m2、西城區150 000元/m2、海淀區110 824元/m2；天津房價排名前三位的是和平區54 000元/m2、河西區40 744元/m2、南開區38 800元/m2；河北房價排名前三位的是石家莊15 596元/m2、廊坊13 981元/m2、保定11 365元/m2。在更大的范圍內分配人口、發展產業是三地共同的訴求。

2.新時代中國區域協調發展的要求

十九大報告明確指出我國已經全面進入新時代，這是對我國經濟發展成果的肯定，也是對未來發展的新要求。從區域經濟發展的層面看，珠三角城市群和長三角城市群處于領跑位置，專利研發、智能制造、數字經濟等領域已經達到世界領先水平，東、中、西、東北四大區域的差距進一步顯性化，因此，國家提出“4+3”戰略，即以“一帶一路”建設、長江經濟帶建設和京津冀協同發展三大國家戰略推動四大區域的協調發展。京津冀協同發展戰略是我國目前唯一一個上升至國家戰略高度的城市群發展戰略，因為在三地的發展中，政府在北京的發展中作用極大，軟硬環境的絕對優勢使各種資源涌向北京，10年間三地差異不斷拉大（參見表2），且呈擴大態勢，將這一地區的協同發展上升至國家戰略層面，依靠國家力量才有可能改變三地的發展現狀，進入協同發展階段。

（二）京津冀協同發展的障礙

1.同源文化背景下仍存在文化差異

京津冀地區區域一體、文化一脈，諸多學者認為這是京津冀協同發展的人文基礎。客觀看，京津冀均屬燕文化體系，但在實際發展中，三地的文化呈現出一定的差異性。北京先后是戰國時期的燕、五代時的前燕及金、元、明、清的都城，建都史長達八百多年，這一歷史使北京的貴族文化積淀較深；天津得益于區位條件，商業文化底蘊深厚，包容性較強，國際化特性顯著；而河北則較完整地保持著地域歷史傳統文化。同源文化演進中出現的差異則使三地對區域發展產生不同的思路和戰略，面對國家提出的京津冀協同發展戰略，三地對各種具體方案的落實會出現不同的踐行措施，若措施之間出現矛盾，方案的推進必然受到影響。

2.京津冀經濟發展差距大

由于各種經濟資源不斷涌向北京和天津，京津冀三地出現“斷崖式”的發展差距。從三次產業比重看，2017年，北京為0.4：19.0：80.6，天津為0.9：40.9：58.2，河北為9.2：46.6：44.2[ 21 ]，北京和天津均呈現出“三二一”的產業結構，河北則是“二三一”的產業結構狀態。京津冀協同發展戰略規劃目標之一是實現“接二連三”的產業聯動發展，但是三地的產業發展差距極大，就產值看，2017年，北京的產值已經達到河北的82.36%，是天津的1.51倍，而天津的產值達到河北的54.53%。河北與北京、天津存在顯著差距（參見表3），北京與天津的產業難以在合理的產業梯度內向河北轉移，因此，環京津貧困帶形成并影響京津的可持續發展，這一經濟質量差距對京津冀協同發展戰略的推進必然會形成阻礙。

3.協同發展的對象不明確

京津冀協同發展戰略提出至今已有5年時間，在國家的強力推動下，京津冀之間的發展差距在部分領域出現縮小的趨勢，但是整體成效并不顯著，主要原因之一是協同發展的對象不明確。

京津冀協同發展戰略已經清晰地界定了“誰主導協同”，即國家引領，但是對于“協同誰”尚不明確。不同于其他地區，京津冀協同發展存在著是“三地四方”協同還是“三地三方”協同的問題，這是因為北京身兼首都和城市的雙重職能。若將北京的雙重角色均納入京津冀協同發展戰略，則政治地位的不平等會使協同發展戰略落實極為困難；若北京單純以城市的角色與天津、河北落實協同發展戰略，則難度銳減，國家引領、區域協作的現代城市群發展格局會逐漸形成，市場機制的作用將不斷體現和強化。然而，目前關于京津冀協同發展的對象是不明確的，這是京津冀協同發展戰略推進中的重大障礙之一。從我國國情看，“三地三方”的協同是科學合理的，以北京城市副中心代表北京的城市角色與天津、河北進行產業合作、轉移、承接，相對平等的政治地位能夠真正保障三地有效表達利益訴求、形成利益共同體，激活天津、河北的參與積極性和活力。

4.實現協同發展的動力源局限

京津冀協同發展戰略得到各界的高度肯定，是以問題導向原則推進我國區域經濟協調發展的體現，但由于各界過度局限于協同發展的動力源，導致協同進程較為緩慢。

（1）僅在京津冀的行政區劃范圍內落實京津冀協同發展戰略。京津冀協同發展戰略旨在實現三地的一體化發展，但是京津冀的區域差距問題是不能用珠三角城市群或長三角群發展經驗解決的，“斷崖式”的差距使京津冀難以依托梯度推移理論在諸多領域完成轉移、疏解和承接，如果僅在三地的行政區劃范圍內謀劃產業轉移和承接，則極可能從源頭上造成不可持續發展。同時京津冀地區在我國具有顯著的科技研發優勢，應著力于區域經濟帶動作用的發揮，與泛環渤海經濟區深化經濟聯系，而非在割裂與其他地區經濟關聯的情況下協同京津冀的發展。

（2）忽略了京津冀三地是獨立的行政單元。京津冀三地具有清晰的行政地理邊界，作為獨立的區域單元，三地均存在多樣、多元的發展目標，因區位關系和經濟差距，三地進入國家制定的京津冀協同發展戰略以實現協同發展，但這不僅是三地之間區域關系和諧發展目標的實現，還需要關注三地除了彼此依存之外，各自與其他地區還存在著廣泛的經濟關系，而這些經濟關系是三地發展的重要動力源，有助于在更廣闊的范圍利用更多的資源確保京津冀協同發展目標的實現。然而，當前對京津冀協同發展戰略的研究和推進中明顯存在將三地各自與其他地區的關系淡化的趨勢。

（3）京津冀協同發展戰略主要依靠國家主導推進。在京津冀協同發展戰略實施的5年中，國家力量完全起主導作用，政府投入力度大，但成效有限。從國內外區域經濟發展經驗看，區域的可持續發展需要國家力量支持，但適當引領即可。在京津冀協同發展中，國家力量不應開啟撒錢模式，這極有可能將政治地位不平等造成京津冀三地的差距演化為京津冀地區與其他地區的差距。應當立足區位條件、資源稟賦和區際關系，在明確京津冀地區在中國區域經濟中功能定位的基礎上，國家力量進行引領，通過打造地方品質促進京津冀三地協作，推動京津冀地區與其他地區聯動發展。

5.依然以量化指標考核發展成果

《京津冀協同發展規劃綱要》要求京津冀三地在產業布局、產業分工、資源配置等方面從各自區劃范疇進入整體區域范疇，這表明三地步入新舊動能轉換和一體化產業協同發展培育階段，不僅是產業結構和經濟結構的重塑，還涉及空間尺度重構，是區域經濟品質的再塑造[ 24 ]。如果以GDP、經濟增速等量化指標繼續考核京津冀三地的年度發展成果，一方面不利于三地著力于協調發展戰略的推進，另一方面也不利于適宜的產業結構形成，一部分投入期長、見效慢但適宜京津冀協同發展戰略落實的產業就可能被排除在外。目前，在三地的發展規劃中依然將保持一定的經濟增速列為發展目標，這對協同發展戰略推進不利。鑒于國家對三地的定位，不能單純將量化的總量指標作為考核標準，而應當配合地方品質打造的要求，引導三地注重經濟效率和經濟密度，淡化對經濟總值的關注。

三、雄安新區在京津冀協同發展中的定位

京津冀的內部差距嚴重阻滯著三地的協同發展，使京津冀城市群難以如長三角城市群和珠三角城市群那樣進入良性循環的發展狀態。立足現有世界級城市群發展經驗和京津冀三地的差距現狀，在京津冀協同發展戰略確立三年之后，國家于2017年設立了雄安新區。雄安新區從無到有是推進京津冀協同發展的需要，由于形成背景的差異，探索人口密集地區優化開發新模式、培育創新驅動發展新引擎成為其在京津冀協同發展戰略中的定位，選址雄安新區是基于優勢條件的決策，戰略定位的落實和雄安新區的可持續發展還需要理清一系列關系。

（一）雄安新區進入京津冀協同發展多中心體系的優勢條件

1.區位條件優勢明顯

雄安新區涉及河北雄縣、容城、安新三縣及周邊部分區域，位于京保石發展軸，在京津冀協同發展的中部核心功能區內，面積1 556km2，距離北京120km，距離天津110km，與京津形成近似等邊三角形的空間分布格局。2015年統計人口僅為113.1萬人，內有白洋淀，生態環境優越，以平原地勢為主，交通便利。絕對優勢的空間距離、生態環境、人口密度使雄安新區成為承接北京非首都功能的重要區域，而這也是選址雄安新區作為推動京津冀協同發展的重要自然條件。

2.經濟發展空間大

河北是京津冀地區的“經濟洼地”，而雄安新區是河北的“經濟洼地”。從城鎮化水平看，2015年，河北的城鎮化率為51.3%，低于同期全國平均水平4.8個百分點，而雄安新區的鄉村人口占比達到88.08%，其中容城縣為81.8%、安新縣為93.83%、雄縣為85.62%[ 6 ]，遠高于全國平均水平，雄安新區的第二、第三產業發展基礎薄弱。

從地區生產總值看，與同為國家級新區的深圳特區和浦東新區相比，2015年，雄安新區每平方公里的地區生產總值為0.136億元，深圳為8.765億元，浦東新區為5.75億元，深圳特區、浦東新區每平方公里的地區生產總值分別是雄安新區的64.45倍、42.28倍。比較珠三角、長三角和京津冀地區的代表性地區發展狀況，從人均GDP與全國人均GDP的比值看，河北與京津和其他城市存在差距，甚至不及全國平均水平；從市場化水平看，河北遠落后于珠三角城市群、長三角城市群，與京津兩地的差距較大；從科技支撐能力看，2015年，河北每萬人擁有專利申請授權量分別是廣東的18.5%、上海的16.3%、江蘇的13.1%、浙江的9.7%、北京的9.5%、天津的17%（參見表4），要素驅動模式依然是河北的主導經濟增長方式。隨著要素價格的上升，投資回報率的下降，轉換經濟增長動能是河北的必然選擇。

京津冀城市群、珠三角城市群、長三角城市群是《全國主體功能區規劃》中確立的重點城市群，但京津冀的內部差距難以自發地縮小，補齊區域發展短板是關鍵。優越的區位條件和薄弱的經濟基礎使雄安新區成為補齊河北短板、促進京津冀協同發展的占優選擇。由于不存在大規模的產業結構調整、轉型和優化等問題，因此，雄安新區發展的交易成本較低，科學合理地進行頂層設計，明確定位雄安新區的功能，堅持“一張藍圖繪到底”，必然能完成這一創新改革試驗。

（二）雄安新區建設中需要明晰的幾個問題

選擇雄安新區推動京津冀協同發展是科學的，但是建設效果能否達到設立目標主要取決于發展定位和規劃。為了能夠實現設立雄安新區的目標，保障雄安新區可持續發展，在規劃建設中需要明晰一系列必須明確但尚未明確的問題。

1.協調雄安新區作為北京新兩翼和河北新兩翼的關系

作為國家級新區，雄安新區成立的背景和動因決定了其發展規劃的制定必須兼顧世界、國家、區域和自身的發展要求。為了使雄安新區實現助推京津冀城市群邁向世界級城市群、推動京津冀協同發展、補齊河北發展短板等目標，需要處理好作為北京新兩翼之一的雄安新區與作為河北新兩翼之一的雄安新區的關系。

（1）理清雄安新區與北京城市副中心的關系。為了疏解北京的非首都功能、控制人口規模，設立了北京城市副中心，雄安新區的關鍵職能也是承接北京的非首都功能，處理好北京新兩翼的關系至關重要。需要強調的是，北京的非首都功能大多是因北京的首都功能而形成的，若沒有首都功能，諸多非首都功能不會在北京落地，因此，在疏解非首都功能時，北京城市副中心具有顯著優勢，對地處河北的雄安新區是不利的。鑒于此，雄安新區需要明確自身的優劣勢，謀劃依靠首都功能承接非首都功能的方案。面對需要疏解的非首都功能，北京城市副中心和雄安新區應當合理分工，通過承接非首都功能，促進北京作為城市的新發展，補齊京津冀協同發展中的河北短板。

（2）理清雄安新區與張北地區的關系。在河北省內，各地的發展差距較大。2018年，唐山的GDP位居第一，達到6 955.00億元，承德倒數第一，唐山是承德的4.69倍；從人均GDP看，唐山依然是第一，為88 671元，邢臺倒數第一，唐山是邢臺的3.02倍。為縮小河北內部的發展差距，國家將雄安新區和張北地區確定為河北的新兩翼。張北地區位于張家口市的西北地區，緊靠內蒙古，是最靠近京津的高原地區，農村人口比重超過80%，農業資源、礦產資源、旅游資源豐富。選擇張北地區承擔河北新兩翼的功能，主要是考慮其所在的張家口市是河北發展較為落后的地區。2018年，張家口的GDP是1 536.6億元，位居河北第10位；人均GDP為34 752元，位居河北第9位[ 25 ]。與雄安新區相似，張北地區國土面積大，農業人口比重高，城鎮化率低。不同的是，雄安新區地處京津冀的中部核心功能區，張北地區地處京津冀地區的西北生態涵養區。為達到縮小河北內部發展差距的目的，雄安新區與張北地區應當在頂層設計層面強化溝通、謀劃對接合作方案，否則，依照當前兩地的發展思路，不可能以1+1>2的結果發揮兩翼帶動的功效。

（3）處理好兩個兩翼布局中的雄安新區的關系。從確立初衷和發展目標可以看出，作為北京新兩翼之一的雄安新區與作為河北新兩翼之一的雄安新區存在很多差異。前者中的雄安新區需要與北京城市副中心合作推動北京新發展、縮小京冀差距，后者中的雄安新區需要與張北地區互動縮小河北內部差距。前者中的雄安新區主要承接北京的非首都功能，以三產為主，且導向科技型產業，后者中的雄安新區需要與以旅游服務業、新型能源及設備制造業、有機食品加工業、現代物流業、礦產品加工業等五大產業為主導的張北地區合作，而如何合作尚未明確方案。當前關于雄安新區的發展規劃基本導向是作為北京新兩翼之一的雄安新區的發展思路，對后者中的雄安新區基本忽略。若不處理好“兩個雄安新區”的關系，就難以真正補齊河北短板，而當前阻礙京津冀協同發展的障礙之一就是河北短板。

2.客觀對待雄安新區的區際關系

因為國家戰略的需要設立了雄安新區，這也表征著一個經濟學意義上的區域產生。然而，當前有關雄安新區的發展規劃均聚焦于推動京津冀協同發展、補齊河北發展短板等，對雄安新區自身發展的思考是相對空白的，對與北京、天津、張北地區以外的區際關系是忽略的，這與當前狹隘地僅在京津冀行政區劃范圍內謀求實現京津冀協同發展是一樣的。

從理論層面看，支撐一個區域可持續發展的支柱之一就是開放、動態的區際關系。當前，雄安新區的區際關系已經被相對鎖定在個別地區，這是未充分考慮雄安新區作為獨立區域的表現。因為戰略需要，雄安新區必須與北京、天津、張北地區建立功能各異的地緣經濟關系，但是作為獨立的區域單元，發展需求是多元化的，在雄安新區的發展方案中應將其作為區域單元的發展要求納入考慮范疇。

從實際發展看，雄安新區包括雄縣、容城、安新三縣及周邊部分區域，這些區域在雄安新區設立之前已存在自己的地緣經濟關系網。盡管這些區域的經濟發展水平較低，但是不能因此忽略其原有的地緣經濟關系。區域經濟理論也表明，區域發展規劃需要考慮區域的社會適應性，否則，諸多產業規劃實施的結果可能是僅僅利用了雄安新區的土地資源，其他經濟要素的參與則有限，這并不利于產業發展。

當前，雄安新區肩負的重任絕不是作為獨立區域單元的雄安新區的全部目標，應當以對待一個獨立區域單元的態度客觀看待雄安新區的發展。自設立始，雄安新區就面臨著發展和可持續發展的問題，國家戰略方案明確了雄安新區的發展問題，國家和雄安新區應同步考慮雄安新區的可持續發展問題。雄安新區是京津冀協同發展戰略中的區域，是北京新兩翼之一及河北新兩翼之一，但還需要看到它是華北地區的一個區域，是中國東部的一個區域，存在多邊、多元的地緣經濟關系的需求。

3.處理好雄安新區與濱海新區、曹妃甸區的關系

雄安新區、濱海新區、曹妃甸區均有靠近北京的區位優勢，均得到國家的重視。從區位看，三區出現惡性競爭的可能性較小。雄安新區地處北京、天津、保定腹地，濱海新區位于天津東部沿海地區，曹妃甸區地處河北唐山南部沿海。濱海新區與曹妃甸區均有顯著的臨海優勢，雄安新區具有京津冀腹地優勢。雄安新區距離濱海新區170km，距離曹妃甸區250km，濱海新區與曹妃甸區相距100km。因為區位差異，曹妃甸區和濱海新區的外向型經濟色彩濃于雄安新區，但是在發展定位中三者存在重疊部分，鑒于三區在京津冀協同發展中的重要地位，處理好三區關系至關重要。

從戰略定位看，雄安新區著力于有序承接北京非首都功能，探索人口經濟密集地區優化開發模式，優化城市布局和空間結構，培育創新驅動發展新引擎。濱海新區的定位是依托京津冀、服務環渤海，成為中國北方對外開放的門戶、高水平的現代制造業和研發轉化基地、北方國際航運中心、國際物流中心及宜居生態型新城區。曹妃甸區的定位是有序承接北京非首都功能的戰略合作區、打造世界一流石化基地、建設國家原油戰略儲備庫。依據三區定位，濱海新區和曹妃甸區因成立時間較早，現有定位已經處于形成之中，雄安新區僅處于規劃階段。雄安新區在建設中應主動與濱海新區、曹妃甸區對接，避免在同功能領域發生惡性競爭。例如，雄安新區與曹妃甸區均存在承接北京非首都功能的發展要求，這需要兩區依據自身優勢合理分工，外向型的非首都功能可落戶曹妃甸區，服務型的非首都功能可落戶雄安新區。雄安新區與濱海新區均存在創新研發的功能定位，而兩區可以在研發與轉化領域分工協作，曹妃甸區和濱海新區均具有發展現代物流的區位優勢，兩區可以為物流對象提供差異化的專業物流服務。

從輻射范圍看，雄安新區的輻射區域主要在京津冀地區內，短期內期望達到連接冀中和冀東地區的目標。濱海新區的發展目標是在國內達到輻射東北、西北、華北的目的，在國外達到輻射東北亞地區的目的。曹妃甸區的輻射區域與濱海新區一致，為規避惡性競爭，兩區需要在主導產業和市場細分領域區別定位、錯位發展，在同一區域市場協調發展。

從發展思路看，雄安新區地處京津冀地區的中部核心功能區，屬于高新技術產業帶；濱海新區和曹妃甸區位于東部濱海發展區，屬于沿海臨港產業帶。這種功能區和產業帶歸屬決定了雄安新區應當以科技研發服務業為主導，濱海新區和曹妃甸區需要依托資源優勢發展能源產業和物流產業，轉化研發成果發展先進制造業。在三區的發展中，雄安新區應導向為濱海新區和曹妃甸區提供科技支撐。

4.明確雄安新區的建設主體

雄安新區是國家級新區，戰略定位中存在諸多超越河北行政區劃的功能，大多屬于京津冀協同發展戰略的內容。面對這種特殊的戰略定位，需要明確雄安新區的建設主體。就現狀看，國家及河北均在擔當雄安新區建設主體的角色，一方面不利于各個戰略任務的有效落實，另一方面不利于與其他國家級新區保持公平地位。在雄安新區的建設中，主導主體需要盡快明確，既要考慮當前的戰略要求、所屬行政區劃和國家級新區的公平地位，還要考慮雄安新區的長期發展與治理，盡管需要考慮的因素眾多，但是唯一的建設主導主體是占優選擇，這也是在當前雄安新區建設中亟須明確的。

5.營造適合人才發展的環境

雄安新區的發展離不開北京的非首都功能，也離不開北京的首都功能。雄安新區肩負的探索人口經濟密集地區開發新模式、優化國土空間開發利用格局等重任，需要通過承接適宜的非首都功能等途徑來實現，但這需要創新作為支撐。創新驅動發展需要人才作為基礎，雄安新區的發展必須倚重人才的貢獻。較之其他國家級新區，雄安新區具有鄰近高端人才密集區的顯著優勢。2018年，京津兩市的“雙一流”高校和學科量接近全國的30%，在國家的統一部署下，北京多所“雙一流”高校計劃或搬遷至雄安新區，或在雄安新區設立分校區。“引進來”的人才工作正在順利推進，但是如何讓人才“留下來”和“動起來”，雄安新區需要細化相關方案。

綜合國際經驗，弗蘭德曼（Fledman）通過研究美國的區域產業發展發現產業集聚和創新集聚具有關聯性，但二者的關聯性取決于產業性質，即資本密集型產業集聚與創新集聚是正相關關系，技術密集型產業集聚與創新集聚是負相關關系，創新地與生產地不重合，但創新集聚與人才集聚均為正相關關系[ 24 ]。鑒于雄安新區土地利用的剛性要求，發展技術密集型產業較為適宜，需要諸多高端人才提升有限空間的經濟密度。

依據理查德·佛羅里達（Richard Florida）的創意資本理論，人才掌握創新資本（知識、技術、資金等），創造性人才是創新競爭的焦點[ 24 ]。人才區位決定著創新活動區位，如北京中關村。營造人才發展環境是雄安新區的任務，人才比較偏好多元化、包容性強、對新觀念開放、生活質量高的地方[ 24 ]。楊開忠[ 24 ]認為人才驅動的本質是地方品質驅動。雄安新區現有高質量的生態環境、國家統一部署的人才進入方案，但是缺乏靈活的用人、激勵人的機制。參照人才之前的工作環境，至少營造相近的環境才能切實將“引進來”的人才逐漸“留下來”，高效“動起來”。雄安新區可以參照人才工作環境范式，有目標地向建設主導主體提出政策、資金等方面的支持要求，使雄安新區成為雄安建設真正的參與者。

（三）雄安新區是京津冀協同發展戰略的組成部分

在京津冀協同發展戰略推進過程中，諸多現實問題的制約使一些抓手型的舉措相繼出現。北京內部的人口分布、經濟密度、產業布局等問題促使北京城市副中心方案在2016年形成，在通州設北京城市副中心表征著北京首都身份和城市身份的清晰界分。同時，將北京現有的經濟成分進行首都功能和非首都功能的劃分，重新布局，從源頭上平衡北京的人口分布、經濟密度等，使北京所轄區域實現功能化發展。

在疏解北京非首都功能的過程中，諸多非首都功能難以在北京有限的城市面積和剛性的人口規模下發展，需要開拓北京以外的承接地，天津、河北積極響應，但鑒于天津自身的“大城市病”及曹妃甸區相距較遠，2017年國家在河北設立雄安新區。除鄰近北京的區位優勢外，雄安新區較弱的經濟發展基礎和廣闊的地理空間使其能以較低的發展成本將承接北京非首都功能作為當前發展的關鍵，承擔重任。

針對京津冀三地內部聯系較疏，國家將北京城市副中心和雄安新區定為北京的新兩翼，雄安新區和張北地區定為河北的新兩翼，以雄安新區為紐帶強化京津冀三地的內部聯系。在京津冀協同發展戰略明確后，問題導向原則成為戰略落實的主導原則，伴隨著問題的出現，相關舉措出臺。因此，應客觀看待雄安新區，它是推動京津冀協同發展的措施之一，不是實現京津冀協同發展的唯一措施；雄安新區是京津冀協同發展戰略的組成部分，隨著戰略的推進，潛在問題和新問題會不斷顯現，相應的舉措會繼續出臺。

（四）雄安新區是京津冀地區的增長極

1.多中心城市群建設經驗的啟示

總結發展成熟的世界級城市群的相關經驗，國家引領、多中心化、區域協作是較為共性的建設經驗，如美國東北部的大西洋沿岸城市群和北美五大湖城市群[ 4 ]。由于城市群的城市功能各異、分工明確，城市之間緊密聯系與協作，逐漸形成以中心城市為核心的城市體系。將這一經驗引入京津冀城市群，北京、天津的中心地位是顯然的，但因輻射半徑有限，京津冀三地的區際聯系也十分有限，在河北境內設置能夠與北京、天津互動的中心城市極為必要。雄安新區的地理位置、生態環境、經濟基礎使其具有成長為能夠與北京、天津互動的中心城市的潛質。在北京、天津、雄安新區三中心城市架構的核心作用下，京津冀三地內在聯系必然趨向密切，有序的城市體系會逐漸形成。

2.著力探索低人口密度和高經濟密度共存的發展模式

雄安新區鄰近京津，良好的生態環境是營造美好生活環境的基礎條件。在不破壞現有生態環境的條件下，按照能夠與京津互動、輻射京津冀的設計建設雄安新區，是京津冀城市體系形成的有力保障。在實踐中，雄安新區的產業選擇需要嚴格遵守“因淀設城、依水發展”的原則，無論是承接產業還是培育產業都不逾越生態紅線，這就需要雄安新區以高質量、高水平的高科技產業發展為內核，確定人口密度標準、以創新發展機制和營商環境為抓手，吸引高科技產業和企業在雄安新區設立總部。通過研發高科技產業成果和待轉化的制造業成果，雄安新區逐漸步入低人口密度和高經濟密度的現代綠色城市行列。

3.雄安新區是河北經濟發展的新引擎

河北與北京、天津存在巨大的經濟勢差。從數量看，2017年，北京的GDP達到河北的73.69%，天津達到河北的54.53%，但北京、天津的國土面積分別只是河北的8.69%、5.99%；從質量看，支撐北京、天津經濟發展的主要是第三產業，支撐河北經濟發展的是第二產業，貢獻最大的產業以傳統制造業和低端制造業為主[ 21 ]。例如，河北GDP最高的唐山市的經濟支柱是鋼鐵產業和能源化工。京津冀的經濟“質”與“量”的差距和構建現代化經濟體系的壓力使河北必須挖掘新的經濟增長點。雄安新區是河北培育經濟增長點的契機，在國家政策的強力推動下，大量的經濟要素將涌入雄安新區，河北必須把握這一重大的時代機遇，在國家建構雄安新區與北京、天津經濟關系的同時，謀劃雄安新區與11個地市的經濟關系，并且使后者與前者有效融合，如發展數字產業、普及5G網絡等，將雄安新區建成河北經濟發展的增長極。

4.雄安新區是北京非首都功能的重要疏解地

承接北京的非首都功能是雄安新區的任務之一，盡管是河北的“經濟洼地”，但發展趨勢已經不允許雄安新區走發達國家和地區的發展道路，即末端治理模式。因此，面對待疏解的非首都功能，一方面，雄安新區應當與其他非首都功能承接地協商分工，以避免承接中的惡性競爭和空白承接現象的發生；另一方面，應當制定承接標準，對不利于土地高效利用、觸及生態紅線的項目堅決抵制。作為非首都功能的重要承接地，雄安新區應著力于使承接的產業和領域在雄安新區實現新發展。

5.雄安新區是京津冀協同發展的樞紐

京津冀三地之間存在常態化的經濟聯系（參見表5）。從表面上看，北京近似于消費地，天津是生產地，河北是原料地，存在內在供應鏈循環，而實際上三地并未建立多邊供應鏈關系，基本為雙邊經濟往來。充分利用雄安新區與北京、天津的空間關系，以技術為抓手，將三地的多個雙邊關系轉化為彼此依存、價值增值的多邊關系，促進京津冀聯動發展，推動協同發展，而這需要雄安新區發揮樞紐作用。在京津冀三地之間需要多種紐帶，技術紐帶是其一，雄安新區通過承接北京的非首都功能和天津先進制造業的需求，著重于可轉化為先進制造業的成果研發，對轉化過程中遇到的科技問題或自行研究解決，或反饋至北京進行突破，充分發揮中部核心功能區和高新技術產業帶的功能。

四、雄安新區政策紅利對京津冀協同發展的影響分析

為了推動雄安新區的發展，一系列國家優惠政策相繼出臺，集中于發展高端高新產業、推進體制機制改革、建設綠色智慧新城、提供優質公共服務、構建快捷高效交通網、擴大全方位對外開放、打造優質生態環境等七個方面。國家給予雄安新區的優惠政策對京津冀協同發展的推動效果是國家極為關注的，本研究立足京津冀三地的功能定位，從經濟學視角篩選指標對雄安新區政策紅利在京津冀協同發展中的作用進行展望。

（一）分析方法篩選

考慮到京津冀三地的發展有實際發生的數據，按照系統動力模型對比2008—2017年代表國家對三地功能定位的實際發生值與預測值之間的誤差率均在10%以內①，同時，雄安新區政策紅利還沒有展現出來，因此選擇系統動力模型預測七大方面政策紅利對三地功能定位的助推作用，以此間接研判雄安新區促進京津冀協同發展的可行性。需要說明的是，截取2008—2017年這一時間段是因為各地為了擺脫金融危機的影響均進入經濟轉型行列，區域差距進一步擴大，京津冀區域內部的差距也因此擴大，為此國家針對這一區域出臺了一系列措施。歷史數據終止于2017年是基于雄安新區成立的考慮，2017年之后立足雄安新區的政策紅利進行成效展望。

（二）指標體系構建

立足國家對京津冀三地的功能定位，其中，北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，天津是北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區、全國先進制造研發基地，河北是產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區、現代商貿物流重要基地。基于經濟學視角，以層次性和系統性為原則，著重于雄安新區政策紅利對北京的科技創新功能，天津的科技創新、金融運營和航運能力，以及河北的科技創新、物流運輸和生態保護等的推動作用進行指標體系構建（如圖1所示）。圖中的二級指標對一級指標的支撐均源于相關文獻[ 26-29 ]的驗證。

（三）雄安新區政策紅利對京津冀三地功能定位的促進效應展望

1.雄安新區的政策紅利對三地的科技創新功能具有強化功效

在發展高端高新產業、建設綠色智慧新城和提供優質公共服務等政策紅利的作用下，京津冀三地的科技創新功能均得到不同程度的強化。依據主成分分析的結果，分析科技創新對三地經濟發展的貢獻，假設雄安新區的相關政策紅利充分發揮作用展望科技創新功能的變化情況。鑒于篇幅限制，僅展示預測結果，實證過程另文顯示。

2008—2017年，北京、天津、河北的科技創新年均增長率分別為3%、6%和6.6%，在經濟發展中分別只有70%、73%和75%的科技創新成果發揮作用，存在發揮低效的問題。若雄安新區的相關政策充分發揮作用，即科技創新成果均為100%發揮作用，則科技創新指標體系中的原因性指標高技術人才對經濟的貢獻權重在京津冀三地則會分別以4.3%、8.2%、8.8%發揮作用，在其他指標貢獻按原增長率發展的情況下，對雄安新區政策前后的三地科技創新功能進行比較（參見表6、表7、表8）。雄安新區的相關政策對京津冀三地科技創新功能強化的貢獻率不斷提升，到2026年，科技創新對京津冀三地的經濟貢獻水平分別提高為5.38%、4.94%和8.68%，河北科技短板會得以改善。

2.雄安新區政策紅利強化天津的金融運營示范區定位

2008—2017年，金融對天津的經濟貢獻居于第二主成分行列，盡管年均增長21%，但是僅有25%的金融資源發揮作用。若雄安新區推動體制機制創新和建設綠色智慧新城的政策紅利充分發揮作用，原因性指標金融業社會投資總額的貢獻權重將達到84%，其他指標按原速度增長，到2026年，天津的金融運營能力將提升7.87%（參見表9）。

3.雄安新區政策紅利有限鞏固天津北方國際航運核心區地位

2008—2017年，航運產值以年均3.5%的速度增長，但是航運設施僅有73%發揮了作用。當雄安新區有關發展高端高新產業和構建快捷高效交通網的政策發揮作用，天津市的航運發展能力指標受到政策紅利的輻射，假設原因指標碼頭長度指標對經濟的貢獻度提升至100%時，最終權重值增為4.8%，其他指標仍按照原增長率計算，到2026年，天津市航運發展能力因雄安新區政策紅利會提升3.84%（參見表10）。

4.雄安新區政策紅利有效提升河北現代商貿物流重要基地地位

2008—2017年，河北的物流發展年均提升22%，物流設施利用度為75%，當雄安新區有關推進體制機制創新、構建快捷高效交通網和擴大全方位對外開放的政策發揮作用后，假設原因指標郵政業務總量指標對經濟的貢獻度提升至100%時，最終其權重值上升為3%，其他指標仍按照原增長率計算，因為雄安新區政策紅利，河北的現代商貿物流基地定位至2026年將得到5.93%的強化（參見表11）。

5.雄安新區政策紅利穩固河北京津冀生態環境支撐區的地位

2008—2017年，河北生態功能價值年均增長率為5.4%，生態要素的有效利用率為75%，若雄安新區有關打造優美生態環境的政策發揮作用，假設原因性指標城市綠地面積的生態功能價值得到100%的實現，其在經濟社會總系統中權重值則提升為7.2%，其他指標仍按照原增長率計算，到2026年，雄安新區的政策紅利將使河北作為京津冀生態環境支撐區的功能得到7.46%的強化（參見表 12）。

綜上，雄安新區通過強化京津冀三地的功能定位推動京津冀協同發展，但是作用差異依然顯著。為了增強雄安新區在京津冀協同發展中的作用，諸多政策需要進一步細化。這一預測結果也論證了本研究的主要觀點之一，雄安新區是落實京津冀協同發展戰略的措施之一。隨著京津冀協同發展進程的加快，以問題導向為原則，其他措施也會相繼出臺。

*蘭州財經大學研究生張琳琳對本文亦有貢獻，在此表示感謝。

注釋：

①限于文章篇幅，選用系統動力模型的依據和指標文獻出處沒有顯示在文中，如有需要請與作者聯系，wjj_0803@ 163.com。

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Analysis on the Feasibility of Giving Play to the Role of Xiongan New Area in Promoting the Integrated Development of the Beijing-Tianjin-Hebei Region

WANG Juan-juan

（Lanzhou University of Finance and Economics，Lanzhou，Gansu730020，China）

Abstract：Taking the integrated development of the Beijing--Tianjin-Hebei region as the subject，the author analyzes the feasibility of giving play to the role of Xiongan New Area in promoting the integrated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region with the help of qualitative and quantitative methods. It is found that：first，we should objectively understand the cultural differences and the economic potential differences among these three regions，and quantitatively measure the impact of annual development fruit on the integrated development；second，taking the“Three Place and Three Parties”as the subject of integration will be beneficial for Beijing--Tianjin-Hebei to entering the world-level city cluster as multi-central-city system，and it will also prevent that the unfair relationship between Beijing and other cities is expanded to Beijing--Tianjin-Hebei region and other regions；third，we should not neglect the original geoeconomic relation in Beijing-Tianjin-Hebei region and Xiongan New Area；fourth，we should design the sustainable development plan of Xiongan New Area by taking it as an independent regional unit；fifth，we should deal with the relation of“Two Xiongan New Areas”；sixth，Xiongan New Area is only one of the measures for us to promote the integrated development of Beijing--Tianjin-Hebei region，but not the unique one，and it is the components of the strategy of the integrated development of Beijing--Tianjin-Hebei region；and seventh，the existing seven policies of Xiongan New Area will be helpful for strengthening the functional position of Beijing，Tianjin，and Hebei，but the role of it in promoting the integrated development of Beijing--Tianjin-Hebei region is limited.

Key words：the integrated development of Beijing--Tianjin-Hebei region；Xiongan New Area；geoeconomic relation；regional economy；system dynamics model