“放管服”背景下我市行政審批改革研究

孟萬昕

摘 要：行政審批制度改革旨在提高政府行政效能，整合公共資源，最大限度地讓群眾得到切實的獲得感，特別是在“放管服”改革這一大背景下尤為重要。地方政府在這一過程中應(yīng)該如何發(fā)揮效用，本文以曲阜市為例，探究在行政審批改革過程中的實踐經(jīng)驗、存在的問題和未來發(fā)展路徑，以期提出有價值的見解。

關(guān)鍵詞：放管服;曲阜;行政審批改革

“放管服”改革始終著眼于轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力，是處理好政府與市場關(guān)系的重大改革舉措。“放管服”，實際上就是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱。在這一改革大背景下所進(jìn)行的行政審批制度改革，是理順政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，最大限度服務(wù)群眾的重要手段，曲阜市在這次改革中取得成效如何需要我們深入分析。

一、“放管服”背景下曲阜市行政審批制度改革的成功實踐

“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)，許多地方政府都在積極探索行政審批制度改革的有效路徑，曲阜市在這一過程中也有許多成功的經(jīng)驗。

（一）成立市行政審批服務(wù)局，實現(xiàn)行政許可的相對集中

2018年12月16日，曲阜市行政審批服務(wù)局掛牌成立，實現(xiàn)了行政許可權(quán)利的相對集中。作為“放管服”改革的重要實踐模式，行政審批服務(wù)局是對實現(xiàn)行政許可權(quán)利相對集中的創(chuàng)新性探索，在更好轉(zhuǎn)變政府職能、提高審批效率、優(yōu)化營商環(huán)境等方面具有無可比擬的優(yōu)勢。對行政許可相對集中的現(xiàn)實有效模式的探索，從點(diǎn)到面，從基層探索到頂層設(shè)計，經(jīng)過了一段時期的摸索。實踐經(jīng)驗表明，它是政府機(jī)構(gòu)改革向縱深推進(jìn)的有效路徑之一。“通過設(shè)立行政審批局，將眾多職能部門的審批職責(zé)進(jìn)行合理劃轉(zhuǎn)，把所有相關(guān)的審批權(quán)從其他分散的職能部門歸并到行政審批局，并對政府組織機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新組合，”[1]P83才能破除審批復(fù)雜辦事難的壁壘，減少對微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，從而轉(zhuǎn)向?qū)κ轮惺潞蟮谋O(jiān)管。也就是說，通過將職能相同或相近的部門整合為一個部門，將審批權(quán)限劃歸到行政審批局集中行使，這種“一枚印章管審批”的模式，能夠在實現(xiàn)效率最優(yōu)最大化的同時促使審批和監(jiān)管的合理分離，打造既相互制約又協(xié)同高效的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)：“‘放管服’改革實質(zhì)是政府自我革命，要削手中的權(quán)、去部門的利、割自己的肉。”[2]而行政審批制度改革作為這場刀刃向內(nèi)的政府自我革命的重心，成立行政審批服務(wù)局，事實上也是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的努力。（二）探索審批新模式，實現(xiàn)審批的高效便捷

曲阜市在“放管服”改革過程中探索出了行政審批的新模式并取得不錯的成績，大數(shù)據(jù)表明，2019年1-8月曲阜市為民服務(wù)中心共辦理各類政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)二十萬余件次，按時辦結(jié)率100%，提前辦結(jié)率99.5%，群眾滿意率100%。曲阜市為民服務(wù)中心作為本市改革的主要抓手，在2018年建成啟用，實行“前臺綜合受理，后臺分類審批，統(tǒng)一窗口出件”的服務(wù)模式，行政審批更加專業(yè)化、規(guī)范化、透明化，不僅方便群眾辦事，而且大大節(jié)約了行政資源。同時，針對不同事項也創(chuàng)新性的提出了許多審批新模式，如在企業(yè)開辦、不動產(chǎn)登記、投資項目建設(shè)等事項辦理過程中制定的“1226”模式、為解決投資項目審批過程中出現(xiàn)的“急難愁”問題成立的“馬到成功”專班、企業(yè)開辦三種路徑、一小時辦結(jié)的“三一”模式等。創(chuàng)新審批新模式，旨在實現(xiàn)審批的加速提效，優(yōu)化營商環(huán)境，讓公眾企業(yè)辦事更加便捷，更好發(fā)揮服務(wù)型政府的作用。

（三）建設(shè)鎮(zhèn)街為民服務(wù)中心，實現(xiàn)為民服務(wù)體系的規(guī)范化建設(shè)

服務(wù)體系化也是行政審批制度改革的目標(biāo)之一，要求建立起省市縣鄉(xiāng)四級聯(lián)動的政務(wù)服務(wù)體系。曲阜市作為地方政府，在這場改革中所扮演的角色承上啟下，承接上級下放事項的同時還要承擔(dān)起建設(shè)鎮(zhèn)街為民服務(wù)體系的責(zé)任。因此，為實現(xiàn)群眾辦事“就近能辦、多點(diǎn)可辦、少跑快辦”，打通“最后一公里”，曲阜市構(gòu)建了功能完備、運(yùn)行規(guī)范、服務(wù)高效的鎮(zhèn)街為民服務(wù)體系。全市新建或改建鎮(zhèn)街為民服務(wù)中心13處，平均建筑面積達(dá)到1000平方米。同時，各鎮(zhèn)街結(jié)合各自實際情況，積極創(chuàng)新為民服務(wù)中心建設(shè)模式。以魯城街道為民服務(wù)中心為例，創(chuàng)新性實施了社區(qū)共建模式，午間輪崗辦理業(yè)務(wù)、重點(diǎn)時期延時一小時下班、設(shè)立“百通崗”等都是為了滿足群眾需求、方便群眾辦事。

二、“放管服”背景下曲阜市行政審批制度改革存在的問題

轉(zhuǎn)變政府職能，加快“放管服”改革工作向縱深推進(jìn)，一直是曲阜市工作的重點(diǎn)，在推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)行政審批改革方面取得顯著成效，但是在改革的過程當(dāng)中還有許多頑疾需要克服。

（一）簡政放權(quán)不徹底

在行政審批改革過程中，審批權(quán)利下放是其中至關(guān)重要的一環(huán)，精簡審批事項，優(yōu)化審批流程是首要工作。“取消和調(diào)整行政審批項目作為審批改革的主要手段之一，最能直觀的反映改革成效。”[3]P19曲阜市在改革中全面梳理并公開公共服務(wù)事項，在承接上級下放審批事項的同時，將一部分權(quán)利下放鎮(zhèn)街，按照“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、便民即進(jìn)”的要求，曲阜市為民服務(wù)中心進(jìn)駐事項有912項。但是在實際操作過程當(dāng)中，仍有許多事項因權(quán)責(zé)不明等原因以各種形式得以暫時保留，有許多紙面上削減的事項在現(xiàn)實處理中仍然可能成為群眾辦理事務(wù)的阻礙;而在權(quán)力下放過程中也出現(xiàn)了同樣的難題，因權(quán)限不夠或客觀條件不足、機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員素質(zhì)存在差距等原因，一些基層政府事實上并不具備承接下放事項的能力。在這種情況下，盲目權(quán)力下放容易最終演變成權(quán)力放任，不僅不能夠促進(jìn)基層政府的快速成長，反而造成行政成本增加、工作效率降低等問題。

（二）簡政放權(quán)后續(xù)監(jiān)督力度不足，行政許可存在廉政風(fēng)險

在行政審批領(lǐng)域還存在著“多審批，少監(jiān)管”的現(xiàn)象，這是因為權(quán)力下放但后續(xù)監(jiān)督?jīng)]有跟進(jìn)到位。削減不必要的行政審批事項和下放審批權(quán)力到基層可以為公民和企業(yè)提供便利，能使審批流程更加優(yōu)化，這樣做的目的和必然結(jié)果就是能夠促使審批和監(jiān)管分離，將重心更多的放在事中事后的監(jiān)管上。但監(jiān)管不到位所帶來的風(fēng)險也是巨大的，監(jiān)督不足必然會滋生腐敗問題。曲阜市為民服務(wù)中心從受理、勘察、審批、受理四個行政許可環(huán)節(jié)，梳理其可能存在的風(fēng)險點(diǎn)。在受理環(huán)節(jié)，會存在著故意刁難申請人，不按規(guī)定程序受理，不能一次告知所需材料或無正當(dāng)理由拖延受理等風(fēng)險;在勘察過程中，也會存在著現(xiàn)場勘查中索取、收受申請人好處，無正當(dāng)理由不通過或拖延勘察時間、增加勘察次數(shù)等問題;在審批過程中，可能存在著擅自增加或減少審查條件、程序，對申請材料審查把關(guān)不嚴(yán)，對不具備登記條件的違法核準(zhǔn)登記等風(fēng)險;在送達(dá)過程中也會存在著未及時通知、送達(dá)，擅自改動內(nèi)容、制作證書不規(guī)范等問題。而目前的監(jiān)管形式又比較單一，主要來自行政審批內(nèi)部成員間和上級主管部門的監(jiān)督，“這種既當(dāng)‘裁判’又當(dāng)‘運(yùn)動員’的監(jiān)督形式收效甚微”。[4]P45這些風(fēng)險和問題存在于審批的全過程，究其根本還是后續(xù)監(jiān)督力度不足所導(dǎo)致的。

（三）公共服務(wù)意識仍待提高

“放管服”改革，旨?xì)w于服，更好服務(wù)群眾是目的。但是服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變不在一時一刻，服務(wù)意識的提升也不是一蹴而就。事實上，曲阜市在行政審批改革過程中一直注重對更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)的追求，在曲阜市為民服務(wù)中心配置了免費(fèi)復(fù)印、免費(fèi)飲水、輪椅、雨傘等便民設(shè)施，安排了十余名導(dǎo)服人員提供咨詢、引導(dǎo)和幫辦服務(wù)，幫助群眾解決辦事過程中遇到的查詢、填表、打印等多個問題，讓數(shù)據(jù)、快遞跑，讓群眾少跑、不跑。這些措施都是公共服務(wù)意識深入人心的體現(xiàn)。但是我們?nèi)钥梢园l(fā)現(xiàn)許多不和諧的現(xiàn)象，工作時間服務(wù)窗口無人值守、工作人員業(yè)務(wù)不熟悉等都表明改革始終在路上，公共服務(wù)意識提高需要長久堅持。

三、“放管服”背景下曲阜市行政審批制度改革路徑

針對曲阜市在“放管服”改革背景下行政審批制度改革所取得的成效和存在的問題，如何進(jìn)一步推動改革向更深層次發(fā)展，需要我們探索出有效的改革路徑。

（一）簡政放權(quán)落實落地

簡政放權(quán)的成效如何直接決定了行政審批改革能否成功，因此必須確保簡政放權(quán)能夠落實落地。改革中要繼續(xù)簡政放權(quán)，曲阜市要做好承上啟下的紐帶作用，對上要做好上級權(quán)力下放的承接工作，將重點(diǎn)放到簡政上，充分抓住改革的機(jī)遇，全面梳理并及時公開審批事項的目錄清單，合理調(diào)整部門職責(zé)，優(yōu)化職能，真正將在審批流程中的不合理的要件和環(huán)節(jié)減掉。對下要有序推動權(quán)利下放，這一過程需要持續(xù)穩(wěn)步地進(jìn)行，在下放一批的同時，多維度提升基層審批機(jī)構(gòu)的服務(wù)承載力，使其能夠快速成長。通過以上這些措施，加快行政審批改革更加深入，簡政放權(quán)最終落實落地，使我們探求的有效路徑之一。

（二）加強(qiáng)監(jiān)督，防范化解廉政風(fēng)險

保障行政審批改革有序推進(jìn)，還應(yīng)該在這一過程中加強(qiáng)監(jiān)督、防范化解可能存在的廉政風(fēng)險。在對審批權(quán)利的監(jiān)督中，不僅需要來自審批機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我監(jiān)督和上級機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，還應(yīng)該從外部入手，引入多元化的監(jiān)督主體，引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)公民積極參與監(jiān)督審批，鼓勵公民對行政審批過程中遇到的問題進(jìn)行如實反饋，對工作人員在審批過程中的“失職”行為及時指出，充分發(fā)揮公民對權(quán)力的監(jiān)督作用。但是要防范化解行政許可廉政風(fēng)險還是需要政府機(jī)構(gòu)從自身內(nèi)部采取措施，除了要加強(qiáng)廉政警示教育的力度外，還可采取一些具體措施，如實行首問首辦責(zé)任制、現(xiàn)場勘察標(biāo)準(zhǔn)化操作制度、審批員聘任制等制度規(guī)避廉政風(fēng)險。

（三）轉(zhuǎn)變公共服務(wù)理念

放管服，提升服務(wù)至關(guān)重要，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變公共服務(wù)理念，才能做好審批工作。針對一些工作人員行在政審批中仍存在著的公共服務(wù)意識淡薄、態(tài)度不夠熱情等現(xiàn)象，需要采取具體措施提升公共服務(wù)意識，在定期開展相關(guān)專題教育學(xué)習(xí)活動、加大地方政府監(jiān)察部門監(jiān)督力度、回訪群眾辦事滿意度的同時，主動創(chuàng)新服務(wù)理念和服務(wù)方式，讓行政審批工作更加規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，讓服務(wù)有溫度、接地氣，讓群眾省心、省時、省力。

參考文獻(xiàn)

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[4] 孫靜.“放管服”背景下地方政府行政審批制度改革研究[J].重慶：知識經(jīng)濟(jì)，2019.