淺析屬地管理異化引發的偏差問責

龍媛

摘 要：屬地管理是行政管理的一種方式，原系安全生產管理的一個原則，后在總結信訪實踐經驗的基礎上提出把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽狀態，并被廣泛使用到行政管理的方方面面。從管理學視角看，“誰的地盤誰管理”，管理范圍直觀，責、權、利明晰，有助于“守土有責”。而現實中卻被斷章取義，發生了異化，造成了什么事都是基層政府的事;涉事者無論事發何地，戶籍所在地都難“幸免”等問題，由此也引發了一系列偏差問責。

關鍵詞：屬地管理;異化;問責;偏差

一、偏差問責的表現

1、屬地管理異化有的變成了“有權任性遮羞布”。

鄉鎮“屬地管理”與職能部門“誰主管、誰負責”，本來是配角與主角的關系。若哪項工作鄉鎮政府配合不力，則鄉鎮政府應該承擔責任;若監管不力則應是行政執法部門的責任。但現在，有的職能部門卻不依法履職盡責去“面對面”管理，而是把任務甩給了鄉鎮街道，進而又下沉到村（社區），層層轉發、加碼執行，出了問題百般推卸責任。這樣一來，本應是責任主體的職能部門，一下子變身為“督查主體”。有了成績是自己的，出了問題卻讓基層“背鍋”。屬地管理成了有些職能部門有權任性的“遮羞布”。

2、屬地管理異化加重負擔、引起反感，基層干部被麻木問責。

把基層干部簡單設定為“不作為、亂作為”的群體，只要在屬地出了問題，屬地干部都將被問責;不管大事小事，安排后面就要搭上追責二字，遇到問題不具體分析情況，而是簡單地把事情按屬地管理的原則推給鄉鎮（街道），并限期完成，不然便要問責。看似在積極推進，實則是簡單粗暴，必然會引起基層干部的反感，最后心生麻木。基層干部被一些不該管而又推不掉的“屬地管理”弄得不堪重負，無時間、無資金、無精力為老百姓辦實事，進而淡化了干群關系，更不利于工作開展。

3、屬地管理異化導致基層工作無法良序開展，效能問責難以落地。

職能部門把本該自己干的工作推給了基層，而實際上鎮村既無權力又無能力承擔，基層干部只有“擔責的義務”，沒有“履職的能力”，導致基層治理出現不少薄弱環節。其一“管而不理，想管沒理”;其二，缺乏專業，不善管理。其三是負擔過重，管理不好。盡管職能部門下發文件時少不了“納入年底目標考核”“對任務完成不好的進行通報問責”等固定內容，然越面面俱到的“屬地原則”問責只會導致更為嚴重的效能低下。如果職能部門不站在并肩作戰、指導參與的角度，而總是站在上級督導、推卸責任的角度，就會失去屬地管理真正的價值，達不到決策者的目的，最終難以打通“最后一公里”。

二、偏差問責的成因

1、少數領導的官僚心態“以上壓下”“趨利避害”。屬地管理問責的泛化濫用，折射的就是一種官僚心態。一些職能部門的同志到鄉鎮，不是同基層一起想辦法做好工作，而是以領導的身份頤指氣使，由此，也就導致了個別部門為地方政府背鍋;下級為上級背鍋;個人為集體背鍋;編外人員為正式干部背鍋等推責和遮掩的“黑文化”層出不窮。

2、一些基層政府習慣于“逆來順受”。自上而下的各路資金、項目是由職能部門進行分配，加之手握考核大權，基層干部對于職能部門的指示不能拒絕、不能不落實、不能有借口。有好處的事相關部門強調“誰主管、誰負責”。項目設計施工、文件布置工作極少征求基層意見，在實施過程中遇到任何問題，一句屬地責任就壓到鎮村必須限時解決，完不成任務就啟動問責程序。不少基層干部因為這樣的“逆來順受”，苦不堪言。

3、現行體制“條塊”管理權責需進一步完善。“責任屬地而權利不屬地”，基層政府處在了有責無權的尷尬境地。很多工作只有職能部門具有行政執法權，理當盡到應有的管理責任。而基層單位職能不全或者根本沒有，行政執法權力近乎零，根本無力承擔屬地管理的責任。現行體制“條塊”管理權責不清導致了“屬地管理”的層級設置不合理。一些重要的涉及民生問題的重大事件歸口于縣（市、區）理所應當，但應結合實際，不要一味層層加碼、層層推責。如果都以屬地管理的名義去簽訂責任書，那么不僅讓屬地管理成為了一句空話，而且也會扭曲問責初衷。

三、解決偏差問責需要力推精準問責

解決偏差問責需要力推精準問責。在執紀問責中要做到精準問責主體——誰問責、問責誰;精準問責原則——因何問責、在什么范圍問責;精準問責方式——責任如何承擔及問責后效。

1、解決“屬地偏差”，消除問責空地。

要解決“屬地偏差”，首先屬地管理必須要做到精準科學。要科學合理的設計屬地管理制度，以此作為“不作為、亂作為”的問責依據。一是堅持將屬地管理的原則與分級管理原則相結合，做好“塊”的責任劃分。二是堅持將屬地管理的原則與問題管轄原則相結合，做好“條”的責任劃分。三是將屬地原則與差異化目標考核相結合，強化自身責任監管。

2、解決“主體偏差”，杜絕躲責現象。

一是問責主體要準。嚴格規范執紀權的行使主體，注重抽好問責的“鞭子”。完善執紀過錯責任追究機制，既追究主體責任，又追究監督責任，確保管理者要負責任，讓監督者也受監督成為常態。

二是嚴格杜絕“躲責”現象。建立行政執法聯動機制，在鄉鎮（街道）范圍內實行綜合行政執法;將職能部門工作人員分包到鄉鎮，與鄉鎮同獎同罰。

三是問責對象要準。首先，在明確事項歸哪一級政府負責后，主管此項工作的政府部門應當承擔具體辦理的責任。其次，在問責對象上堅持“誰管誰安排誰組織誰負責、誰操作誰執行誰負責”的原則，抓住“關鍵少數”，分清直接責任與領導責任、集體責任與個體責任，找準問責方向和路徑。

2、解決“方式偏差”，提升問責質量。

一是問責依據要準。在嚴格問責對象的基礎上，要查清事實，合理區分責任追究的政策界限，又分清主觀原因和客觀原因，以事實為依據、以法規為準繩。

二是問責尺度要準。在責任認定上堅持實事求是，既不隨意放大或縮小問責情形，也不擅自抬高或降低問責標桿，既不搞選擇性的“舍卒保帥”，也不搞無原則的“連帶連坐”，真正把“板子”打到具體人身上。

基層工作的推進，本就不易，要激勵基層干部有所擔當、有所作為，就要有“容錯機制”，以寬容他們在具體工作中的“失誤”。查實確需問責的，要分清責任的層次，是主體責任、管理責任還是其他責任，對因政策不明晰等導致的責任，應該劃定容錯空間，給予糾錯的機會，對符合容錯情形的，可以免責或減輕問責，為擔當作為的干部撐腰鼓勁，營造干事創業的良好氛圍。