基于模糊綜合評(píng)價(jià)的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本選擇研究

史玉芳 宋平平

摘 要：政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。PPP是涉及面很廣的項(xiàng)目，需要共贏。選對(duì)PPP社會(huì)資本方的重要性，不亞于選對(duì)項(xiàng)目。PPP模式應(yīng)用的首要目標(biāo)是在保證質(zhì)量和服務(wù)水平的前提下，提高效率、降低價(jià)格，選擇合理的社會(huì)資本方不僅有助于提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率、降低項(xiàng)目總建造費(fèi)用，還有助于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)將參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本分為三類并分析優(yōu)劣勢(shì);從財(cái)務(wù)能力、技術(shù)能力、管理能力、歷史項(xiàng)目評(píng)價(jià)四個(gè)方面構(gòu)建社會(huì)資本評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基于層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法構(gòu)建選擇評(píng)價(jià)模型;最后，以某污水處理廠PPP項(xiàng)目為例驗(yàn)證了模型的科學(xué)性、合理性，試圖為政府選擇社會(huì)資本提供新思路。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;社會(huì)資本選擇;指標(biāo)體系;層次分析法;模糊綜合評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F 283?? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?? 文章編號(hào)：1672-7312（2019）03-0343-06

Abstract：The government and social capital cooperation （PPP） mode is widely applied in the field of infrastructure construction. PPP is a wide range of projects PPP is a very wide-ranging project that requires a win-win situation. The importance of choosing social capital for PPP is no less than choosing the right project. The primary goal of the application of PPP is to improve the efficiency and reduce the price on the premise of guaranteeing the quality and service level. The choice of reasonable social capital will not only help to improve the operation efficiency of the project， reduce the total cost of the project， but also help to transform the government function and reduce the financial burden of the government. According to the relevant data， the social capital involved in the PPP project is divided into three categories whose advantages and disadvantages are analyzed. The social capital evaluation index system is constructed from four aspects of financial capability， technical ability， management ability and historical project evaluation， and the selection evaluation model is constructed based on the analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive evaluation method. Finally， the scientific and rationality of the model is verified by taking a PPP project of a sewage treatment plant as an example， trying to provide new ideas for the government to choose social capital.

Key words：public private partnership project;social capital selection;index system;analytic hierarchy process;fuzzy comprehensive evaluation

1 文獻(xiàn)綜述

政府和社會(huì)資本合作（Public Private Partnership， PPP）是指政府和社會(huì)資本建立在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享基礎(chǔ)上，通過簽訂合約，共同組建PPP項(xiàng)目公司，提供公共服務(wù)的一種長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系[1-2]。PPP模式起源于20世紀(jì)80年代的英國(guó)，在我國(guó)政府的大力推廣下，被廣泛應(yīng)用于軌道交通、醫(yī)療、污水處理等領(lǐng)域[3]。PPP項(xiàng)目在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域引入社會(huì)資本，極大程度上緩解了政府財(cái)政壓力，提高了公共服務(wù)的供給效率。此外，盤活了社會(huì)存量資本，提高了大量社會(huì)閑置資本的周轉(zhuǎn)率[4]。政府方作為PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)者，選擇適合的社會(huì)資本的重要性不亞于選對(duì)項(xiàng)目。實(shí)踐中，政府方對(duì)社會(huì)資本的選擇方法比較單一，選擇指標(biāo)的構(gòu)成不完全適合特定的PPP項(xiàng)目類型。因此，對(duì)于不同的PPP項(xiàng)目類型，如何選擇評(píng)價(jià)社會(huì)資本指標(biāo)、判定是否為合適的社會(huì)資本，是政府相關(guān)部門所面臨的首要問題。

近年來，國(guó)外學(xué)者在PPP項(xiàng)目選擇評(píng)價(jià)社會(huì)資本時(shí)，已經(jīng)嘗試過模糊綜合打分法、模糊層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)法等[5-7];國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究重點(diǎn)大多集中在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分擔(dān)、招投標(biāo)過程和評(píng)標(biāo)方法等，對(duì)社會(huì)資本的選擇評(píng)價(jià)研究較少。吳昊鶯[8]在專家訪談基礎(chǔ)上，運(yùn)用層次分析法對(duì)縣級(jí)城市PPP項(xiàng)目選擇合適的私營(yíng)部門進(jìn)行了分析。劉宏[9]運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)層次分析法（ANP）并結(jié)合模糊綜合評(píng)價(jià)選擇最佳的社會(huì)資本。任志濤[10]通過文獻(xiàn)頻數(shù)分析結(jié)合灰色關(guān)聯(lián)度分析對(duì)PPP項(xiàng)目私營(yíng)部門的選擇進(jìn)行了研究。本文在前人研究[11-12]的基礎(chǔ)上，通過對(duì)比分析各類社會(huì)資本的優(yōu)劣勢(shì)結(jié)合PPP項(xiàng)目具體實(shí)際構(gòu)建選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法對(duì)社會(huì)資本各指標(biāo)進(jìn)行分析并測(cè)算權(quán)重，基于模糊綜合評(píng)價(jià)法構(gòu)建選擇評(píng)價(jià)模型，以此來判定所選社會(huì)資本是否最優(yōu)，為政府部門決策提供依據(jù)。

2 PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方類型及對(duì)比分析

文中依據(jù)相關(guān)案例資料將我國(guó)參與PPP模式的社會(huì)資本方分為建筑承包商、金融機(jī)構(gòu)（投資機(jī)構(gòu)）和運(yùn)營(yíng)商3大類[13]。大多數(shù)建筑承包商擁有豐富的工程施工經(jīng)驗(yàn)，較強(qiáng)的項(xiàng)目管理能力，但缺乏PPP項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，對(duì)PPP項(xiàng)目中非常關(guān)鍵的運(yùn)營(yíng)管理也不擅長(zhǎng)，而且一般的建筑承包商也很難應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目的大量資金需求。作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)（投資機(jī)構(gòu)），融資渠道廣、資金實(shí)力強(qiáng)，能滿足項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)維護(hù)各階段的資金需求，但由于人才結(jié)構(gòu)等條件約束，金融機(jī)構(gòu)（投資機(jī)構(gòu)）尚不具備工程項(xiàng)目集成管理能力。運(yùn)營(yíng)商參與PPP項(xiàng)目一定程度上可以提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，但由于PPP項(xiàng)目基本上都是建設(shè)周期較長(zhǎng)，耗資比較大的項(xiàng)目，單靠運(yùn)營(yíng)商一方的力量在短期內(nèi)很難籌集到足夠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金。這3類社會(huì)資本的優(yōu)劣勢(shì)見表1.

現(xiàn)實(shí)中，在市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)公共事業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，由于項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需求量大、風(fēng)險(xiǎn)可控難度大，單一的社會(huì)資本難以抵抗項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)，常采用聯(lián)合體社會(huì)資本，充分發(fā)揮社會(huì)資本各自的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

3 PPP項(xiàng)目社會(huì)資本選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建3.1 PPP項(xiàng)目社會(huì)資本選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)的原則

與傳統(tǒng)工程項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目資金需求量大、建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)的特性要求社會(huì)資本具有豐富項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)技術(shù)實(shí)力、強(qiáng)大資金支撐以及優(yōu)秀管理能力等剛性條件;另一方面，由于任何PPP項(xiàng)目都具有一定的公益性或準(zhǔn)公益性，要求社會(huì)資本方具備一定的社會(huì)責(zé)任感、商業(yè)信譽(yù)等柔性條件。因此，政府方對(duì)社會(huì)資本評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇應(yīng)區(qū)別于傳統(tǒng)工程項(xiàng)目業(yè)主對(duì)投標(biāo)方選擇指標(biāo)的選取，需結(jié)合PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況遵循一定的原則，研究在借鑒前人的基礎(chǔ)上，認(rèn)為社會(huì)資本評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇應(yīng)遵循以下原則[14-16]。

1）根據(jù)項(xiàng)目最終所要達(dá)到的目標(biāo)，選擇最能彌補(bǔ)項(xiàng)目所必需但自身缺失的指標(biāo)。

2）選擇具有代表性、數(shù)量合適且具有一定差異性的指標(biāo)。

3）指標(biāo)應(yīng)具有科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性。

3.2 PPP項(xiàng)目社會(huì)資本選擇影響因素分析

3.2.1 財(cái)務(wù)能力

財(cái)務(wù)能力體現(xiàn)了社會(huì)資本的投融資能力、自身財(cái)務(wù)狀況和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制能力。在我國(guó)，PPP項(xiàng)目主要集中在供水、供電等市政設(shè)施，公路、鐵路城市軌道交通等交通設(shè)施及醫(yī)療、旅游等公共服務(wù)項(xiàng)目以及水利、資源環(huán)境等項(xiàng)目[17]。對(duì)于城市軌道交通類項(xiàng)目每公里的建設(shè)成本都高達(dá)10億元，而供水、供電、醫(yī)療設(shè)施的建設(shè)周期一般也比較長(zhǎng)，因此社會(huì)資本方如果沒有足夠的資本資源很難勝任。為此，本文提出了資金實(shí)力、資信狀況、融資實(shí)力、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制能力4個(gè)指標(biāo)來衡量社會(huì)資本的財(cái)務(wù)能力。

資金實(shí)力反映PPP項(xiàng)目社會(huì)資本可用于該P(yáng)PP項(xiàng)目的自有資本;資信狀況表明社會(huì)資本的資金周轉(zhuǎn)情況及資金供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性;融資實(shí)力體現(xiàn)在社會(huì)資本籌集資金的能力上，PPP項(xiàng)目回報(bào)率低，傳統(tǒng)的融資渠道成本高，PPP項(xiàng)目的低回報(bào)率很難完全覆蓋單一的融資渠道成本，所以社會(huì)資本必須具有很強(qiáng)的融資實(shí)力;PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，在實(shí)施過程易于受到國(guó)家匯率等財(cái)務(wù)因素的影響，這就要求社會(huì)資本具有較強(qiáng)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

3.2.2 技術(shù)能力

技術(shù)能力是確保PPP項(xiàng)目能夠順利建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵因素之一。評(píng)估技術(shù)能力會(huì)觸及很多因素，對(duì)于不同的項(xiàng)目涉及的技術(shù)要素也不完全相同，研究選取了施工技術(shù)水平、資質(zhì)等級(jí)、技術(shù)核心設(shè)備、運(yùn)營(yíng)維護(hù)方案合理性、施工方案5個(gè)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)估。

施工技術(shù)水平是選擇社會(huì)資本的首要條件，較高的施工技術(shù)水平是PPP項(xiàng)目順利建成的保障;資質(zhì)等級(jí)說明社會(huì)資本從事的項(xiàng)目范圍、項(xiàng)目規(guī)模，是對(duì)社會(huì)資本的最低要求標(biāo)準(zhǔn);基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目一般工程規(guī)模大、復(fù)雜的施工工序?qū)夹g(shù)設(shè)備的要求比較高;運(yùn)營(yíng)維護(hù)方案可以體現(xiàn)社會(huì)資本在運(yùn)營(yíng)期提供的服務(wù)能否滿足項(xiàng)目要求;施工方案是項(xiàng)目的具體實(shí)施方案，科學(xué)合理的施工方案可有效縮減施工成本、縮短施工工期，提高施工效率。

3.2.3 管理能力

管理能力是社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目全生命周期所涉及的進(jìn)度、質(zhì)量、成本、工期、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等方面的管理水平的體現(xiàn)。通過咨詢相關(guān)領(lǐng)域的專家，識(shí)別出項(xiàng)目管理能力、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力、資源整合能力和經(jīng)營(yíng)規(guī)模5個(gè)指標(biāo)來衡量社會(huì)資本的管理能力。

項(xiàng)目管理能力是指在有限的資源環(huán)境下，管理者能否按期或提前完成預(yù)期目標(biāo)的能力;項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期注入了一定的成本，良好的運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力可以提高項(xiàng)目的利潤(rùn)率;PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中風(fēng)險(xiǎn)因素多、復(fù)雜化程度高，要求社會(huì)資本方具有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力;資源整合能力是社會(huì)資本方有效組織、協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目參與各方有序進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的能力;經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的企業(yè)往往具有較完備的組織管理體系，能確保項(xiàng)目高效完成。

3.2.4 歷史項(xiàng)目評(píng)價(jià)

歷史項(xiàng)目評(píng)價(jià)是項(xiàng)目的質(zhì)量或業(yè)主對(duì)社會(huì)資本的社會(huì)信譽(yù)、合作能力等方面的反饋。理論上，歷史項(xiàng)目評(píng)價(jià)相對(duì)較高的社會(huì)資本，項(xiàng)目完成的質(zhì)量、效率越高，為社會(huì)提供的公共服務(wù)也相對(duì)越好。通過閱讀文獻(xiàn)，筆者列出了與歷史項(xiàng)目評(píng)價(jià)相關(guān)的5個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)：社會(huì)影響力、類似項(xiàng)目業(yè)主滿意程度、類似項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)、合同履約率、專業(yè)服務(wù)能力。

社會(huì)影響力是指社會(huì)資本的聲譽(yù)，也側(cè)面反映了社會(huì)資本方的不良事件;類似項(xiàng)目業(yè)主滿意程度是指與社會(huì)資本方合作的各方對(duì)其所做的評(píng)價(jià)，體現(xiàn)了社會(huì)資本方的合作能力;一般情況下，類似項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)驗(yàn)越豐富，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量就越高。合同履約率越高說明社會(huì)資本項(xiàng)目完成情況越好;專業(yè)服務(wù)能力在項(xiàng)目全生命周期中體現(xiàn)為社會(huì)資本對(duì)建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期出現(xiàn)的各類問題解決的速度快慢。

3.3 PPP項(xiàng)目社會(huì)資本選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

基于上述對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)的分析，在前人研究基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個(gè)由4個(gè)一級(jí)指標(biāo)及19個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，具體如圖1所示。

4 基于模糊綜合評(píng)價(jià)的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本選擇

4.1 模糊綜合評(píng)價(jià)步驟

模糊綜合評(píng)價(jià)法是20世紀(jì)60年代美國(guó)科學(xué)家扎德教授創(chuàng)立的，最初是針對(duì)現(xiàn)實(shí)中具有模糊性的大量經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象而設(shè)計(jì)的一種評(píng)價(jià)方法。該方法適合于對(duì)一些難以定量分析的模糊現(xiàn)象進(jìn)行主觀的定性描述，從而把定性描述和定量分析緊密結(jié)合起來[18-19]。一般來說，模糊綜合評(píng)價(jià)具有如下步驟

4.1.1 建立評(píng)價(jià)因素集U={u1，u2，…，un}

評(píng)價(jià)因素是評(píng)價(jià)對(duì)象的各種特性或?qū)傩缘姆从常窃u(píng)價(jià)對(duì)象的參數(shù)，也是評(píng)價(jià)對(duì)象質(zhì)量的綜合反映，評(píng)價(jià)因素的模糊性是進(jìn)行模糊評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。

4.1.2 建立評(píng)語集V={v1，v2，…，vi}

評(píng)語集是評(píng)價(jià)者對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象作出的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的集合，一般用優(yōu)，良，中，差，劣五個(gè)等級(jí)來表示。

4.1.3 確定單因素評(píng)價(jià)隸屬度向量，形成隸屬度矩陣? 根據(jù)因素集和評(píng)價(jià)集中屬性特征，找出各元素的隸屬關(guān)系，進(jìn)行隸屬函數(shù)和隸屬度計(jì)算。隸屬度是指多個(gè)評(píng)價(jià)主體對(duì)某個(gè)評(píng)價(jià)對(duì)象在ui方面做出vj評(píng)定的可能性大小，評(píng)價(jià)因素i的隸屬度向量Ri={ri1，ui2，…，uin}，單因素模糊評(píng)價(jià)矩陣R就是全部單因素模糊評(píng)價(jià)隸屬度向量的集合。

在模糊綜合評(píng)價(jià)中，確定隸屬度關(guān)系的函數(shù)類型有很多，常用的有正弦函數(shù)、拋物線型函數(shù)、指數(shù)型函數(shù)、直線型函數(shù)。此處以專家的人數(shù)C為基數(shù)構(gòu)建直線型隸屬度函數(shù)。

5.1 案例背景

某污水處理廠PPP項(xiàng)目屬于新建項(xiàng)目，建設(shè)內(nèi)容包括污水處理廠、截污干管及沿線4個(gè)泵站。政府與社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，并在17年特許權(quán)期滿后將項(xiàng)目移交給政府。項(xiàng)目初始投資9.88億人民幣。政府采用公開招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本，經(jīng)過項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的比較篩選，最終有聯(lián)合體社會(huì)資本A，單一社會(huì)資本B，C參與到最后的競(jìng)標(biāo)階段。聯(lián)合體社會(huì)資本A由投資公司和綜合性水務(wù)集團(tuán)公司組成，B公司是綜合性水務(wù)公司，在國(guó)內(nèi)投資開發(fā)城市供水、污水項(xiàng)目，環(huán)保及市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng);C公司是投資公司，其母公司是世界500強(qiáng)公司。

5.2 社會(huì)資本選擇模糊評(píng)價(jià)

5.2.1 確定指標(biāo)權(quán)重

采用問卷調(diào)查和專家訪談形式，通過咨詢從事PPP項(xiàng)目相關(guān)工作及研究領(lǐng)域的專家學(xué)者，引用Satty的1-9標(biāo)度法對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方選擇指標(biāo)的重要性程度作出判斷，得出一級(jí)指標(biāo)判斷矩陣見表3，進(jìn)而計(jì)算出各指標(biāo)因素的權(quán)重。

5.2.2 確定隸屬度矩陣

運(yùn)用專家訪談形式，聘請(qǐng)PPP項(xiàng)目的資深工作者和高校PPP項(xiàng)目相關(guān)領(lǐng)域教授共10位，依據(jù)評(píng)語集對(duì)社會(huì)資本方的具體某一方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，得到單因素隸屬度向量，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行加權(quán)平均，組成各個(gè)因素集進(jìn)行模糊綜合評(píng)估。

同理可得社會(huì)資本B的Z值為6.567，社會(huì)資本C的Z值為6.557，從而選擇聯(lián)合體社會(huì)資本A.實(shí)際操作中，該項(xiàng)目同樣選擇的是聯(lián)合體社會(huì)資本A.模糊評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際情況吻合，驗(yàn)證了該模型的科學(xué)性。

6 結(jié) 語

文中運(yùn)用層次分析法和模糊綜合評(píng)價(jià)法對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行評(píng)價(jià)選擇，通過閱讀PPP文獻(xiàn)資料，依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行分類并對(duì)其優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行分析;構(gòu)建了社會(huì)資本評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立了評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)語集和隸屬度向量，設(shè)置了社會(huì)資本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn);應(yīng)用某污水處理廠PPP項(xiàng)目驗(yàn)證模型的合理性，模糊運(yùn)算結(jié)果與現(xiàn)實(shí)情況符合。依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)選擇適當(dāng)合作伙伴組成聯(lián)合體社會(huì)資本運(yùn)作PPP項(xiàng)目十分重要。聯(lián)合體社會(huì)資本必須做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。

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（責(zé)任編輯：王 強(qiáng)）