廢除治外法權：晚清法律發展的直接動因

馮向輝

[摘要]自1840年起，伴隨兩次鴉片戰爭、中法戰爭、甲午戰爭和八國聯軍侵華戰爭的，是清朝不平等條約體系逐步取代封貢體系，以致領土、經濟、政治、文化等國家主權日漸喪失獨立性。其中，超越于國際公法的治外法權體系是中國主權完整遭到破壞的顯著標志。治外法權是近代語境下以領事裁判權為主體的司法侵略特權。它在保障和庇護本國僑民在華的經濟、政治特權和利益的同時，嚴重影響了中國法律的統一性和權威性，損害了中國人的法律權益。正因為逐漸認識到其危害性，晚清政府才在對外交涉活動中嘗試以各種可能的渠道將它廢除，進而改革法律和司法，推動法律發展。

[關鍵詞]晚清政府;國家主權;治外法權;領事裁判權

[中圖分類號]D929

[文獻標識碼]A

[文章編號]1000—3541（2019）03—0106—09

治外法權指外國國家元首、政府首腦、外交代表等外國人依據國際法和外交慣例不受駐在國司法管轄。根據有關協議，軍艦、軍隊通過外國國境時也可享有這種特權，但本文的治外法權不具有一般國際法上的“外交豁免權”含義，而是近代語境下一種以領事裁判權為主體的司法侵略特權，與國家主權原則格格不人。自被英國于1843年攫取起直到1943年被廢止”，治外法權禍害中國前后延續達一個世紀。廢除治外法權，既是近代國人維護國家主權的強烈愿望，也是晚清政府發動現代法律運動、推進法治現代化的主要原因。

一、主權危機：不平等條約下的主權淪喪主權，在國際法上是指國家享有獨立自主地處理其內外事務的最高權力，包括對內最高權和對外的獨立權。它是國際法主體所必備的條件。在炮艦或武力威脅之下，作為主權國家，清政府被迫簽下一系列不平等條約，走上主權日漸喪失的不歸路。

（一）晚清政府與列強間簽訂的不平等條約

1840年6月，英國政府為實現商業擴張和保護鴉片貿易，悍然發動了鴉片戰爭，這是清朝進人晚清的標志性事件。戰爭綿延兩年多。1842年8月29日，清政府徹底屈服于英軍，與英國簽訂了《南京條約》。簽約求和先例一開，歐美國家爭相而至。此后，積弱的清王朝在強權的威迫下前后簽訂了不平等條約

（包括各種損害中國權益的章程、合同或專條）300余個0，涵蓋開口通商、賠款割地、關稅協定、治外法權、外交豁免、軍事占領、租界特區等諸多內容，其中的50個影響深重。現列表如下：

（二）清朝條約制度的內蘊

在上述條約中，伴生西方列強五次較大侵華戰爭φ的《南京條約》《天津條約》《北京條約》《中法新約》《馬關條約》《辛丑條約》，構成了晚清與列強之間條約制度的核心和基礎。其內涵可以概括為以下四個方面：其一，晚清帝國與西方列強一樣，也是主權國家，雖然其主權不完整，但具有國際法主體資格。因為簽訂條約必須以主權國家的存在為前提，而為了簽訂不平等條約，西方列強不得不賦予晚清帝國形式上的平等地位。其二，晚清帝國已被列強強行拉人現代條約體系;與此同時，其竭力維持的朝貢體系，中經《中日北京專約》（《臺事專條》）、《中法新約》（《中法會訂越南條約》），到《馬關條約》簽訂后基本崩潰。其三，晚清帝國與列強之間的條約制度，實質上就是一系列不平等條約所確立的列強在華各種特權制度的總稱，是外國侵略勢力在華享有特權的法律基礎，也是晚清政府對外關系的國際準則和對內政策的依據。其內容涉及割地、賠款、領事裁判權、最惠國待遇等。其四，國際法上的條約法則是“條約必須遵守”。也就是說，條約在簽字生效后，在規定的時、空范圍內對簽字國具有法律拘束力，因此，各締約國有義務采取必要和有效措施，確保條約在國內的執行。對晚清當然也不例外。

晚清與列強間的條約制度是在列強的武力或武力威脅下逐漸形成的，是晚清國家主權喪失的法律依據，而晚清國家主權的日漸喪失則是這一條約制度的具體表現。

（三）晚清國家主權的喪失

國家主權有對內與對外之分。在國內，國家對其領土內的一切人和物以及領土外的本國人享有屬地優越權和屬人優越權;在國外，國家對其他民族或國家是自主和平等的。對外主權主要取決于對內主權。晚清國家主權的喪失主要體現在以下四個方面：

1.領土主權的喪失

主權和領土有著密切聯系，國家根據主權對屬于國家的全部領土行使管轄權;反過來，主權也必須有領土才能存在和行使。根據有關不平等條約，清政府不得不將大片領土割讓出去。例如，割讓香港島給英國;割讓150余萬平方公里的領土給俄國，恩格斯曾經說：“大小等于法、德兩國面積的領土和多瑙河一樣長的河流”劃歸了沙俄;割讓臺灣、澎湖列島等給日，再加上列強們掀起瓜分中國狂潮，爭相劃分“勢力范圍”、強占租借地，中國領土完整慘遭破壞，民族危機也進一步加深了。

2.經濟主權的喪失

經濟主權是指主權國家對其本土范圍內的全部財富資源享有永久權，包括占有權、使用權和支配權，并能夠憑借這種權利自由開展經濟活動。受不平等條約的約束，清政府被迫開放沿海和內陸通商口岸約達50個，相繼拱手讓出鴉片、勞工等自由貿易權，包括引水員的雇傭、工價和業務管理等在內的引水權，以及片面協定關稅、片面最惠國待遇、內河航運、在華投資設廠筑路開礦開商店設銀行等特權，列強遂得以對華瘋狂傾銷商品、掠奪廉價原料和勞動力，壟斷中國的內外交通，控制中國對外貿易外，一筆筆巨額賠款是列強對中國的一次次大規掠奪。為支付巨額賠款，清政府被迫以海關稅、厘金、鹽稅等做抵押大借高額利息的外債”，以致外國金融資本通過貸款進一步長期控制中國的財政和經濟命脈。總之，清帝國的關稅等很多經濟主權幾乎喪失殆盡，從而半殖民地化程度大大加深。

3.政治主權的喪失

政治主權是指政治的獨立權和自決權，即在不受外界力量干涉的情況下，根據本民族的歷史、文化、經濟生活方式、意識形態、民族構成等因素自主選擇自己的國家制度和政治形式。由于晚清政府的法律及政策的制定不得不以條約制度為依據，所以，它已經很難自主選擇自己的治理體制及機制。自鴉片戰以來，外國侵略者先后在中國的許多城市建立了自己的“居留地”，亦即所謂“租界”，并迅速取得了對租界的行政管理權，形成近代中國特有的租界制度。租界制度使晚清的完整行政權遭到破壞。領事裁判權制度，長期嚴重侵害中國的司法主權。外籍稅務司制度，使得中國的海關行政管理權長期為外人所侵奪。外國軍艦的“駐口”“巡查貿易”“駐扎”等使晚清隨時處于列強的炮火之下;沿海、沿口岸諸地地理、國防設施、軍事布局等的完全暴露，也不利于國防建設及自保權的行使。在列強的炮火和外交訛掠下，晚清外交在維持“和局”中逐漸縮小獨立自主的空間，國家尊嚴也威風掃地。

4.文化主權的喪失

文化主權是指主權國家對本民族文化在國內擁有最高立法權，在國外享有相對獨立權。自康熙、雍正至鴉片戰爭前，清政府實行嚴厲的“禁教政策”。乾隆繼位后更是嚴加取締傳教士活動（傳教士只能在澳門一地公開活動）。鴉片戰爭后，清政府執行了百余年的禁教政策逐漸解凍。中美《望廈條約》是基督教在華問題首次載入的條約，中法《黃埔條約》也有類似規定。文化事務行政管理權的完整性也因中美《望廈條約》中關于自行“設立醫館、禮拜堂”的規定而被打破，并因租界的傳教權而進一步喪失，但第二次鴉片戰爭以前，清政府實行的是“限教政策”。1860年后，清政府實行“宗教寬容政策”。憑借《天津條約》和《北京條約》的相關規定，傳教士獲得了在中國全境自由傳教的特權”。從此，中國文化就面臨被征服和取代的危險。傳教士扮演“文化掮客”和西方利益代表者的雙重角色。他們在各地傳教的同時，主要通過設立學校、出版書籍和主辦報刊等活動傳播所謂基督教化的西學，企圖用基督教文化改變中國人的“異教”信仰，以及與信仰相關聯的所有的道德、價值觀念、風俗習慣，即整個生活方式。他們某些活動的殖民性及其與中國政治、經濟、文化產生的強烈碰撞與沖突”，使晚清的文化事務管轄權遭到很大的破壞。

總之，西方列強依憑特權制度強力染指中國軍事，控制中國的內政和外交，使半殖民地半封建社會的中國逐步喪失國家主權，處于依附于列強的附庸國地位。

二、治外法權：國家司法主權的損害

最明顯標志著中國主權喪失，并在一定程度上直接促成清末變法修律的是領事裁判權的確立。在近代中國的語境里，治外法權的主體就是領事裁判權。所謂領事裁判權，即根據條約規定，一國在他國境內擴大其司法管轄權而形成的一種特權。其表現是：締約一方的本國國民在締約他方領土內犯罪或成為民事訴訟的被告時，不受締約他方居留國法律約束和法院管轄，而只由其本國在居留國的領事或法庭依照其本國法律審理。領事裁判權在西方列強所攫取的各種權益中處于核心地位，是保障列強各種特權的基礎，

（一）領事裁判權的形成

中國政府自古以來便嚴格維護司法主權，《唐律疏議》中處理涉外案件的原則（“諸化外人，同類自相犯者，各依本俗法;異類相犯者，以法律論”），影響極深。但至鴉片戰爭后，英國于1843年與清政府簽訂《中英五口通商章程》作為《南京條約》的補充時，通過解決所謂的通商善后問題的方式（第十三款“英人華民交涉詞訟一款”對“管事官”在華領事職權做出規定）取得領事裁判權首開外人在華享有治外法權的惡例。緊隨其后，美國和法國先后趁火打劫，也在中國攫取了領事裁判權。其后，瑞典、挪威、沙俄亦與清政府訂約，獲此特權。到甲午戰爭之前，又有德國、丹麥、荷蘭、西班牙、比利時、意大利、奧地利、秘魯、巴西、朝鮮、葡萄牙等11國先后取得了這一特權。甲午戰爭之后1899年，日本、墨西哥也得到此特權。至此，共計19個國家在中國取得了領事裁判權。

西方列強建立領事裁判權制度以逃避中國法律約束的理由，不外乎有這樣三個。一是認為中國法律野蠻，刑罰“過于嚴酷不合人道，此種制度目的純為威嚇，缺少感化之意”。二是認為中國法律不公正，歧視外人，實行連坐，“而且它的體系在許多方面與歐洲人公平或正義的觀念不相容”。中國當局“不予外人以法律中故殺與誤殺有別之利益者”，而且常因一人犯罪而停止通商，罰及全國商務。三是認為中國官吏腐敗，司法制度不良。“中國的縣官和法官”，“嘴里講’理’而心里要錢，他們的裁判是望著荷包任意處”。當然，和西方近代法律相比較而言，這本是不爭的事實。中國傳統法律對違法行為的制裁手段單一，刑罰的苛酷也自不待言，更有甚者，法外用刑的現象尤為突出。然而，這一切并不能成為外國人在中國謀求治外法權的理由。其實，列強攫取領事裁判權的主要目的是以此作為謀取在華商業利益的憑借，但并未到影響執法公正的地步。

（二）領事裁判權制度的主要內容

領事裁判權制度包括司法管轄、領事裁判權行使機構及相關制度、領事裁判權適用之法律等內容。這里，我們僅對領事裁判權的法律適用和會審制度做一一闡釋。

1.領事裁判權的法律規定

通過鴉片戰爭、用不平等條約強行獲得領事裁判權的各國，對它們的在華僑民行使司法管轄權，相應設立、采行各種類型的審判機構和制度，除了極有限的民事范圍，這一特權主要適用它們本國的法律。1843年，英國根據《中英五口通商章程及稅則》和《中英五口通商附粘善后條款》（即《虎門條約》），在中國最先取得領事裁判權，其內容是：（1）在中國犯罪的英人“由英國議定章程、法律發給管事官照辦”，不得被中國政府過問，也不受中國法律制裁;（2）英人與華民間的債務糾紛，亦得“由華、英該管官一體從公處結”;英人違犯中國禁約，也須“交英國管事官依情處罪”，中國司法機關無權過問。此后，美、法、日、俄、德、意等列強相繼以不平等條約取得這一特權并擴展了適用范圍：其僑民在中國的民事刑事訴訟，只能由其駐中國領事等官員或設在中國的司法機構依據其本國法律裁判;其為被告的僑民與華人間的訴訟，也得由其駐華領事等審判，中國只能派員“觀審”，反之，雖由中國司法機關審判，但須由其領事派員“蒞審”，實際上是操縱訴訟;甚至華人與無約國”僑民涉訟，或者為洋人船上服務的華人犯案，中國司法機關也不能單獨審判。

2.會審制度的產生與發展

列強各國還將這一屬人的特權擴大為屬地的特權，在某些地域對華人實行某種程度的司法管轄，建立了不同形式的會審制度，如“司雅仔”會審制度。同治三年（1864年），清廷被迫與英、美、法等三國駐上海領事協議在“租界”英領署內設立一審判機關“洋涇浜北首理事衙門”，在上述三國領事參加下負責審理租界內的案件。同治七年十一月（1868年12月），清廷與英、美、法、俄、德等國訂立《上海洋涇浜設官會審章程》，改“洋涇浜北首理事衙門”為“會審公廨”。第二年，法國領事另于法“租界”設會審公廨。按照《上海洋涇浜設官會審章程》，該公廨由上海道派一同知官員，負責處理各國租界內錢債、斗毆、竊盜、詞訟等類案件。但凡涉及洋人必應到案的案件、為外國服役和洋人延請之華民的訴訟，以及無領事管束之洋人與華人的訴訟，外國領事都有權會同審理或派員聽訟陪審。如屬犯罪，有領事之洋人，“按約由領事懲辦”;無領事之洋人，亦須“與有約之領事公商酌辦”。此外，廈門、漢口、哈爾濱等地的“租界”內也相繼設立了類似上海會審公廨的會審衙門。嗣后，各國領事每欲“擴展權限”。光緒三十一年（1906年），上海領事團曾議決并向清政府提出修改上海會審章程，雖未得逞，但在實際上已由會審、陪審發展到主審。會審公廨變成中國與外國領事共管的機關。雖然會審公廨名義上是中國的司法機關，但實則完全為外國領事所把持，甚至租界內華人的一切訴訟都由其主宰。從而造成一種反常現象：“外人不受中國之刑章，而華人反就外國人之裁判”（《清史稿·刑法志》）租界成為帝國主義列強在中國實行殖民統治的“國中之國”。

此外，帝國主義列強還依不平等條約先后在中國設立各自審理其僑民案件的本國法院下屬的司法機關（比如美國駐華法院，東省鐵路的會審機關），明目張膽地破壞了中國司法組織的完整和審判權的統一行使。

（三）領事裁判權制度的危害性

帝國主義列強以領事裁判權作保護傘，為其在中國的各種侵略行為及實施各種特權提供辯白、保護，進而嚴重損害了中國的司法主權和利益。具體體現在以下三個方面：

1.影響中國法律的統一性和權威性

領事裁判權的核心是關于中外混合案件的規定。中外混合案件，故名思義是指涉及中國人和享有領事裁判權國家的在華僑民之間的訴訟案件。中外混合案件訴訟，一般均取“被告主義”原則，即外國人為訴訟案件被告，而中國人為原告，則由其所在國領事法庭根據其母國法律審判;反之，中國人為被告，外國人為原告則由中國法庭按中國法律審判。“被告主義”原則，顯然違背了屬地主義的司法管轄權原則。當時，各個享有領事裁判權的國家充分利用這一司法特權制度，維護其在華特權和利益，侵害中國。這些國家在華領事法庭都根據本國法律，管理在中國的本國僑民，審理民事、商事和刑事案件。因而在當時的中國，不同的法律規范、司法組織和監獄構成了形態各異的法律體系。法律規范的多元標準、司法組織的混亂，都嚴重破壞了法律的公正和統一。尤為突出的是，各國往往出于本位利益而任意曲解法律的行為，嚴重踐踏和損害中國法律的公正與統一。

此外，租界內的案件管轄和審理結果也沖擊著清王朝法律的權威性。清王朝的政治和司法權力管轄不及各通商口岸的租界，這所謂的“國中之國”為那些不滿清政府的人們提供了一些泄憤的機會和場所。對“蘇報案”③等反對活動，清政府惱火但又無可奈何，所以，領事裁判權也直接制約了清王朝對革命的鎮壓。

2.損害中國人的法律權益

在中外混合案件中，因享有領事裁判權往往可以逃避中國法律的懲處在中國胡作非為的外國人，中國人的合法權益卻得不到應有的保障，因而在一定程度上縱容了在華外國人肆無忌憚地損害中國的權益的行為，以致遭受侵害的中國人得不到應有的補償。作為一個東方古國的國民，由于得不到法律的保護而不能享受應有的權利，從而淪為次等公民，嚴重損害了中國人的利益，破壞了民族自尊和自信，造成了中國國民普遍的心靈失落。例如，晚清頻發的教案，尤其是教士利用因領事裁判權而產生的司法豁免權對中國普通民眾的壓制，不斷激發民眾對官員和洋人的不滿情緒，直至義和團運動的爆發，從而對清王朝構成了致命的威脅。

3.為列強在華特權提供根本的法律保障

在整個條約制度的體系中，領事裁判權制度具有極其重要的地位。清朝海關總稅務司羅伯特·赫德曾說：“領事裁判權是各項條約的中心觀念。”正是這一特權制度，使外國列強在華進行政治、經濟、文化侵略，行使其他各種條約特權，有了切實的保障。列強在實施這些特權過程中，每遇沖突和糾紛，都需要法律的裁決。領事裁判權往往使外國企業脫離中國司法管轄，逃避法律責任，中國民族工商業則很難與之競爭。同時，外國企業也常常利用領事裁判權庇護買辦，向中國大量輸人商品和資本，以華制華，抑制民族工商業發展。所以，領事裁判權確保了帝國主義國家其他特權的實施，是列強在華特權的根本法律保障。

領事裁判權幾乎與中國半殖民地半封建社會相始終”，是列強欺凌中國人民和侵犯中國主權的司法工具，嚴重破壞了中國司法主權，是清末司法制度半殖民地化的重要標志。

三、法權維護：廢除治外法權的初衷

所謂法權：即權力+權利，有廣義與狹義之分：廣義上，反映其主觀應該性;狹義上，反映其實然客觀存在，即法權是通過法律確認與保護的權利。法律性是法權的最基本屬性$。晚清政府在意識到治外法權的危害后，一直把廢除治外法權制度作為廢約運動的中心內容。

（一）維護國家利益的統治需求

“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”。隨著國際法觀念的傳人和民族獨立意識的增強，維護國家利益、廢除治外法權成為主權國家的內在需求和強烈愿望，也是晚清政府的法權所在。

這里的“國家利益”具有雙重概念。一個是國際政治范疇中的國家利益，是指一個民族國家的整體利益，與之相對立的概念是集團利益、國際利益或世界利益。這種利益是由晚清統治者和被統治者廣大中國人民共享的。國難當頭之時，“民族生存”就被晚清政府列為所追求的首要的國家利益。它既不因國家政體不同而不同，也不因清朝統治者控制了國家機器而成為統治階級的私利。另一個是國內政治意義上的國家利益，指的是晚清政府利益或晚清政府所代表的全國性利益，與之相對立的概念是地方利益、集體利益或個人利益。這種利益是由大清帝國的政府來代表的，而不是由一個階級來代表的。也就是說，在外困內憂的情形下，晚清政府的政權利益一統治階級的利益與國家利益——“生存利益”重疊在一起。這些利益包括中國人民的生命安全、領土完整、政治獨立、經濟獨立等。當然，國家利益和統治階級利益不能畫等號。對清朝統治階級來講，國家利益是從屬于政權利益的，當二者發生沖突時，清統治者會犧牲國家利益以保護其政權利益。

（二）愛國士大夫、官僚的維權努力

最初對領事裁判權提出非議的是晚清重臣瓜爾佳·文祥。1868年，他與英駐華公使阿禮國見面時要求西方列強對領事裁判權加以約束。洋務官員馬建忠在對西方社會有了更多了解后，提出“據公法以爭之”（《適可齋紀言行》卷4），建議修改不平等的商約。鄭觀應明確呼吁“領事裁判權應予修改”（《盛世危言》卷12，條約）。張之洞、吳鈁等官員接受了早期維新派人士“中止領事裁判權”的倡言，在清廷中達成共識：欲維護清朝統治，必須廢止領事裁判權。19世紀60年代末70年代初，晚清政府提出“撤銷你們的領事裁判條款”的要求，逐步開始了廢止領事裁判權的漫長歷程。

伴隨西方思想文化的傳入，近代國際法上國家主權觀念、平等等普世思想也為更多中國人所接受。中英談判中，盛宣懷、張之洞、劉坤一屢屢提及挽回“主權”“利權”“財權”“治權”，旨在取消治外法權，維護國家屬地管轄的司法權，以及對財政稅收的控制權和治權，而這些恰恰是國家主權的組成部分。

《馬凱條約》首次以書面形式有條件承諾“允棄其治外法權”。1902年9月5日，中英《續議通商行船條約》

（即《馬凱條約》）簽訂。其中，第12條規定：“中國深欲整頓本國律例，以期與各西國律例改同一律，英國允愿盡力協助以成此舉。一俟查悉中國律例情形及其審斷辦法及一切相關事宜皆臻妥善，英國即允棄其治外法權。”這是參與會商的湖廣總督張之洞提出的條款。1903—1904年間，美國、日本、葡萄牙等國也相繼在與中國簽訂的條約中做出類似表示。清廷對此深信不疑。連沈家本也認為，“方今改訂商約，英、美、日、葡四國，均允中國修訂法律，首先收回治外法權，實變法自強之樞紐”。其實，促使列強放棄領事裁判權的關鍵是“視國家兵力之強弱，戰守之成效以為從違””，但晚清政府要求得到國際社會公正對待的嘗試畢竟有了最初的成果。

此外，1899年，日本政府經過將近三十年的努力，以和平方式成功地收回了領事裁判權。日本于1618年（長慶十三年）與英國訂立條約始允在本國立領事裁判權，到1853年與美國訂約時，更明確立領事裁判權。隨后，其他西方列強也相繼在日本得此司法特權。明治維新以后，日本政府于1871、1885、1889年先后提議廢除，均遭拒絕。1894年（明治二十七年），日本首先與英國訂約三個前提條件下裁撤領事裁判權。后日本朝野上下一致悉行遵守，列強乃于1899年（明治三十二年）7月同意放棄在日本的領事裁判權。也許受到日本的刺激，復有《馬凱條約》的契機，晚清朝野上下修律熱潮得以激發，司法改革亦呼之欲出。

（三）廢除治外法權的變法嘗試

或許領事裁判權對清政府處理教案和鎮壓反對派的妨礙，是清政府決意廢除治外法權的更主要緣由。庚子拳變，清政府曾試圖借用民眾的力量以武力取消列強在華權利，當然也包括領事裁判權，結果慘遭失敗，險些社稷將傾。既然武力不足以取消，那么，參照西法、改良本國法律以爭取列強的承認，就成為唯一的選擇。1902年3月11日，清廷下第一道決定修律詔書：“中國律例，自漢唐來，代有增改。我朝《大清律例》一書，折衷至當，備極精詳。惟是為治之道，尤貴因地制宜，今昔情勢不同，非參酌適中，不能推行盡善。況近來地利日興，商務日廣，如礦律、路律、商律等類，皆應妥議專條。著各出使大臣，查取各國通行律例，咨送外務部，并著責成袁世凱、劉坤一、張之洞，慎選熟悉中西律例者，保送數員來京，聽候簡派，開館編纂，請旨審定頒行。總期切實平允，中外通行，用示通變宜民之至意。”5月13日，清廷再頒上諭：“現在通商交涉，事益繁多，著派沈家本、伍廷芳，將一切現行律例，按照交涉情形，參酌各國法律，悉心考訂，妥為擬議。務期中外通行，有裨治理。”由此開始了中國法制現代化過程。之后清廷在整體上改革舊律，諸如制定報律，提出《民事刑事訴訟法草案》

（包括實施英美法系的陪審和律師、要求全部廢止刑訊等內容），都是想借此取消治外法權。

可以說，廢除治外法權進而維護國家權力和利益是晚清政府實施法律改革的初衷，也是其發動法治現代化運動進而推進法律發展的直接動力。$。

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