改革開放以來我國公共管理學的研究進展與趨勢

邱均平 沈瑩 沈恝諶 陳麗婷

摘要：通過對改革開放以來我國的公共管理學研究的分析，旨在了解公共管理學的發展現狀，對未來的發展趨勢做出科學預測。以中國知網1985～2018年的相關文獻為研究對象，從文獻時間分布、核心作者、核心機構、研究熱點和研究趨勢等方面，對公共管理學的發展進行統計與分析。研究表明，公共管理學的發展可以分為三個階段;研究機構以高校為主，部分機構合作緊密;核心作者集中發展的穩定階段，作者間存在較大差距;研究熱點主要有行政改革、創新、公共治理、服務型政府、人才培養等，具有明顯的中國特色;圍繞新常態等時代背景，充分利用大數據技術是公共管理學的未來趨勢;如何緊跟國家政策方針，尋求學科的更好發展是每一個分支學科要解決的問題。

關鍵詞：公共管理學;改革開放;CiteSpace;文獻計量學

中圖分類號：D61 文獻標志碼：A ? ?文章編號：1008-2921（2019）03-012-010

1978年，在鄧小平同志的帶領下，中國開啟了改革開放的歷史進程，開始建立一個全新的社會經濟秩序，經濟學、政治學、法學等諸多學科也隨之紛紛恢復與重建。公共管理是公共行政發展到一定階段的必然結果，它脫胎于公共行政，是對公共行政的繼承與發展，兩者間具有密切的關聯。[1]公共管理學依托于行政管理學，是由新公共管理運動脫胎而出的一門學科，它對政治學、經濟學、社會學、管理學、心理學等諸多學科具有依賴性。我國公共管理學自西方引入，興起的時間較晚，20世紀70年代末80年代初，隨著政治學而恢復重建。[2]從知識、理論發展演變的角度看，公共管理研究呈現了一定的階段性，從沒有公共的行政學到傳統公共行政理論、中經新公共行政理論、新公共管理理論，直到目前的新公共服務理論。[3]

因為公共管理是從西方引入的，故而早先國內的公共管理研究，學者往往進行的是定性的理論和思辨研究，介紹和引進國外先進理論和研究成果，缺乏通過真實案例去驗證的實證分析。例如陳振明對西方的“新公共管理”范式進行了評述，認為其對于我國公共管理以及行政管理學科的知識創新具有借鑒意義。[4]其后，在理論引進的基礎上，國內學者的研究開始側重于公共管理的中國化，將西方的理論基礎與中國的實際情況結合起來。如張再生和白彬對新常態下的公共管理面臨的困境進行剖析，并提出應對策略。[5]

近年來，隨著文獻統計和計量學的發展，國內涌現了一批以文獻計量為方法的研究，它能讓我們更清晰地了解公共行政領域的發展狀況和趨勢。例如陳天祥和龔翔榮基于SSCI樣本期刊的文獻計量分析，對國外公共管理學科領域研究熱點及演化路徑進行分析與研究。[6]蘇嬌妮和聶愛霞通過對2012年至2017年公共管理學的文獻計量研究，發現我國公共管理學的研究主題呈現價值化、多元化、信息化和話語特色化等趨向。[7]文獻計量學在公共管理學研究上的應用越來越廣泛，但對公共管理學的研究現狀和研究熱點等數據掌握還不足，共詞分析法、引文分析法等的應用還較為少見。且應用計量學的研究的時間范圍較短，往往是研究近幾年，沒有從公共管理學整個發展歷程上進行分析。

本文將計量學方法引入到公共管理學研究中，從文獻時間分布、核心作者、核心機構、研究熱點和研究趨勢等方面，對公共管理學的發展進行考察與總結，并對未來的發展趨勢做出展望。旨在用科學的方法更加清晰地展現出公共管理學的發展軌跡和演化過程，理清公共管理學科的歷史發展脈絡，對公共管理學今后的發展方向做出科學預測。

一、數據來源與分析方法

（一）數據來源

以中國知網為數據庫，論文類型為期刊論文，以“主題=公共管理”為檢索條件，共檢索到12 850條數據，時間跨度為1985年～2018年。剔除無作者和其他非學術類文章，得到有效論文為11 395篇。

（二）分析方法

本文主要運用的可視化工具是陳超美教授運用java語言所開發的CiteSpace。該軟件可用于探查學科領域研究前沿變化趨勢以及分析研究前沿與知識基礎之間的關系，為知識領域動態演進可視化研究提供新的平臺，并能在繪制的知識圖譜中顯示某個學科領域在一定時期中若干研究前沿領域的演進歷程。

本文主要運用的方法有兩種：文獻計量法和共詞分析法。文獻計量法是以大量文獻為研究對象，運用數學、統計學等計量方法探討學科的某些結構、數量關系、變化特征和規律，是一種定量分析法。這種研究方法常用于總結文獻的量變規律，探討學科的發展趨勢。共詞分析法主要是統計一組詞在同一篇論文中出現的次數，通過分析這組詞對某一學科、研究主題和專業術語的作用關系，從而展示該學科的研究結構。[8]

二、文獻時間分布

以知網檢索到的每年論文發表量，繪制公共管理學文獻分布時間折線圖，如圖1。

1978年～1997年是起步階段，知網收錄的論文只從1985年開始，而1985年至1997年的發文量均為個位數，且幾乎沒有波動性。70年代末因受到公共政策學科范式和工商管理學科范式的影響，使得我國公共管理學在行政學的基礎上逐漸開始形成，但學術界對公共管理學的研究熱度還很低。（2）1998年～2007年是發展階段，從圖1可以明顯發現1998年到2007年，我國公共管理學論文大幅增長，從1998年發文量19篇逐步增長到2007年發文量817篇。這是因為1996年全國研究生專業目錄修訂，增加了管理學門類，正式確立了公共管理學科作為哲學社會科學及管理科學重要組成部分的地位。在此背景下，公共管理學在中國逐漸掀起了研究浪潮。1998年我國學者發表了第一篇關于公共管理學方向的論文，將中國公共管理學的發展研究帶入學術視野。[9]（3）2008年～2018年是穩定階段，中國公共管理學研究逐漸達到平穩水平，年發文量在800篇左右。從圖中整體發現，中國公共管理學發展從無到每年800篇左右的情況，說明中國學術界在一個新學科開拓發展的過程中付出很多實際行動。

根據圖1可以看出，公共管理學的期刊論文在時間分布上主要可以分為3個階段。（1）

三、核心機構分析

核心機構對于學科的研究和發展有著重要的作用，通過對機構的發文量以及各機構之間的合作網絡進行統計分析，可以了解該領域的核心機構以及機構間的合作交流情況。通過對各機構的發文量進行統計，將發文數量較高的機構進行排序，得到表1。表1中所占比例=機構發文量/總發文量，其中總發文量為12 850篇。

從表中可看出發文量較高的機構都集中在高校，當中排名前五的機構分別是中國人民大學、武漢大學、南京大學、中山大學和北京大學。其中只有中國人民大學和中山大學在1978年到1997年間（起步階段）有發表過文章，可以認為這兩所學校是我國最早涉足公共管理領域研究的學術機構，所發表論文的主題大都是關于國外學者對于公共管理的相關理論觀點以及我國國內公共管理在相關領域應用的探索。其他各機構在發展階段和平穩階段的發文數量基本趨于持平，說明各機構對該學科的研究熱度并未下降。

再對各學術機構的合作情況進行分析。通過將論文數據導入Citespace，得到機構合作網絡分布圖，如圖2所示。

通過對機構間的合作研究發現，不同機構之間的合作形成了若干主要的機構合作網絡。其中由中國人民大學、中山大學、清華大學、北京大學、浙江大學、南京大學、廈門大學和國家行政學院構成的合作網絡，由鄭州大學、蘇州大學、蘭州大學和西北大學構成的合作網絡，由華中科技大學、武漢大學和湘潭大學構成的合作網絡，由上海交通大學、南京師范大學和廣西大學構成的合作網絡是主要的機構間合作網絡。在這當中，中國人民大學、中山大學、北京大學、清華大學等機構節點間的連線較為緊密，是最主要的合作網絡。從圖中也可看出，機構發文量前五名當中，中國人民大學、中山大學、北京大學和南京大學間合作較多，而武漢大學相對獨立一些。另外福建師范大學、東北大學、山東大學等機構形成了相對孤立的點，表明這些機構相較于外部合作較少，內部合作更多。

四、核心作者分析

核心作者是對該領域研究和發展有較大貢獻的科研人員，同時也是該領域學術影響力、競爭力的重要貢獻者，對核心作者進行研究有助于學科及主題研究的發展[10]。對核心作者的分析首先從確定高產作者開始，根據普萊斯定律，撰寫總論文一半的高產作者的數量等于全部科學作者總數的平方根，即m=0.749（nmax）0.5。[11]對經處理過后的11 395條論文數據進行處理，通過統計得到最高產作者的發文量為58篇，可得到m≈6，即發文量在7篇以上的作者為高產作者。得到40位高產作者，將這40位作者作為核心作者候選人。

通過綜合指數法[12]確定核心作者，根據CNKI自帶的數據庫統計出候選人各自的發文量以及論文被引頻次，得到以下數據：40位核心作者候選人、發文總量470篇、人均發文量12篇、人均被引頻次477次。之后根據計算后得到的綜合指數確定核心作者[13]，計算公式如下。

1.候選核心作者發文量折算指數=候選核心作者發文量/候選核心作者平均發文量×100

2.候選核心作者被引頻次折算指數=候選核心作者被引頻次/候選核心作者平均被引頻次×100

3.候選綜合指數=（候選核心作者發文量折算指數+候選核心作者被引頻次折算指數）/2

綜合指數越高，代表學術水平越高。將綜合指數≥100的候選人確定為核心作者，共得到13位核心作者，見表2。

由表2可知，從發文年份看，持續研究年限最長的作者是張康之和陳振明，都為21年，持續研究年份最短的為4年。其中，持續研究年限在10年以上的有8位，占全部核心作者的62%，根據研究年限從長到短依次為：張康之（21年）、陳振明（21年）、薛瀾（20年）、李軍鵬（15年）、韓兆柱（14年）、包國憲（13年）、竺乾威（12年）、蔡立輝（10年）。經統計，這些作者都來自高校，其中6位來自公共管理學院，1位來自國際關系與公共事務研究院，剩下一位來自行政管理研究中心，說明針對公共管理的研究主要還是在管理學和行政學的領域展開，核心作者也基本都是行政管理、社會學、教育學領域的學者。

根據表中結果分析得知，雖然公共管理學相關研究成果斐然，但無論是高產作者還是核心作者成果的具體數量還是相對較少，大多數作者的研究都集中在2006年到2018年的穩定階段，從核心作者的發文數量以及研究持續時間也可發現其中作者間的差距較大，說明研究隊伍還是較為分散，如何形成一個相對穩定的專業研究隊伍，還值得引起學界的思考。

五、研究熱點分析

關鍵詞是論文核心內容的表征，而高頻關鍵詞則是一段時期內學者共同關注的問題，反映的是特定學科領域的研究熱點，通過對研究熱點的分析可以準確把握學科發展的特點和規律。將知網獲取論文的數據導入CiteSpace，調節參數，設置時間分割為1985年～2018年，每5年為一個單位，節點類型為關鍵詞，選取每個時間分區中前50個高頻關鍵詞。運行CiteSpace，選擇聚類，繪制公共管理學關鍵詞共現聚類圖譜，共得到6個主題類別，如圖3。

（一）行政

主要包括以下關鍵詞：行政管理、公共行政、公共性、公共利益等。該類別主要研究的是早期的行政學，因為公共管理學就是由行政學逐漸演化而來的。西方行政學最早創立于19世紀末20世紀初的美國，并形成了眾多的理論流派，例如威爾遜的古典行政理論、德洛爾的公共政策理論等。西方公共行政學的思想正是在威爾遜和馬克斯·韋伯等人的理論基礎上產生的。公共性是公共行政的本質屬性，哈貝馬斯認為，公共行政的公共性不僅包括社會公共領域的公共性，還包括公共權力領域的公共性。[14]公共利益這一概念從產生至今，都沒有一個清楚的概念詮釋，故而對公共利益進行概念的界定和衡量的研究不在少數。除此之外，公共利益往往與城市規劃、土地拆遷等聯系起來。而城市拆遷中的利益沖突和產生拆遷糾紛的原因，往往是公共利益缺乏制度層面的明確界定。[15]

（二）公共管理

主要包括以下關鍵詞：公共管理專業、案例教學、人才培養、對策、MPA等。包含這些關鍵詞的期刊論文主要是對公共管理學這個專業進行研究，包括本科及碩士（MPA）、博士。現代社會政府職能的轉變和政府體制的改革，公共管理問題持續增多并逐漸復雜化，為我國公共管理帶來了巨大的挑戰，對公共管理專業人才的培養也提出了更高的要求。但當前公共管理專業特色不突出、公共倫理的缺失、綜合素質培養的不重視、專業設置的不合理等問題，導致了公共管理專業人才的缺乏。[16]如何找出應對問題的對策，培養出與市場經濟體制相適應的應用型人才，是廣大學者研究的一大熱點。案例教學是一種先進的教學理念和教學模式，而公共管理學作為一門綜合性極強的應用型學科，運用和推廣案例教學法對于公共管理人才的培養具有重要的意義。[17]

（三）新公共管理

主要包括以下關鍵詞：新公共管理理論、公共服務、公共部門、績效評估、新公共管理運動等。該類別的研究多是基于新公共管理視角對某一特定問題進行探討。上世紀七八十年代，西方國家展開了一場聲勢浩大的新公共管理運動，并隨之涌現出了一種嶄新的理論思想——新公共管理。新公共管理運動的目的是提高政府行政效率、公共服務質量和降低行政成本。相應地，新公共管理思想代表了公共行政當中一直高舉和張揚的改革的主題以及公共行政中貫穿其歷史的對完美的不懈追求。[18]公共服務是憲政的必然追求，它的提出預示著我國行政改革的進一步深化和政府管理發展中一個重要轉折的來臨。[19]政府購買公共服務是行政改革過程中出現的政府治理的新元素，也是學術界的又一大研究熱點。

（四）服務型政府

主要包括以下關鍵詞：治理、公共治理、電子政務、政府職能、區域公共管理、整體性治理、和諧社會、公民參與等。從歷史發展的縱向來看，中國的行政管理改革呈現出三個階段：第一階段旨在突破政治、經濟一體化的中央高度集權的體制束縛;第二階段是為了適應計劃經濟向市場經濟體制的轉軌，轉變政府職能;第三階段是以建設服務型政府為目標，推進政府管理模式的轉變。[20]我國構建以公民本位和社會本位為終極價值取向的服務型政府，關鍵是要以公共利益為出發點和基本價值歸宿;和諧社會的建設，也要確保公共利益的表達和實現。公共治理是實現公共利益的核心途徑，維護和實現公共利益是國家和公共權力產生的主要原因。[21]電子政務是公共管理的一種創新形式，公民與黨政機關通過網絡進行平等對話。我國的電子政務平臺主要包括政府網站、微信公眾號、微博等。我國的網民發展速度很快，電子政務能顯現公民的民主需求，提高公民的政治參與度。雖然我國的電子政務還處于起步階段，但它具有旺盛的生命力。

（五）創新

主要包括以下關鍵詞：政府、創新、改革、啟示、范式等。無論是哪一個學科，創新都是其中的一個熱點，公共管理學也不例外。公共管理學的創新，主要從兩個視角展開：新公共管理視角、大數據和信息化視角。新公共管理視角下的創新主要是對政府體制和管理模式進行改革與創新。傳統的政府存在著管理理念落后、體制不合理、方法陳舊，等問題，已不適應當前政府環境的巨大變化，為更好的發揮政府的行政效能，必須對其進行創新。[22]大數據作為當今時代的產物正在深刻的影響和改變著人們的思維方式，也為我國的公共管理帶來了新的機遇和挑戰，影響著公共管理范式與理念的反思和改進，從而促進我國公共管理模式的創新。[23]公共管理學的創新還包括學科的創新，教學模式的創新以及培養機制的創新等。

（六）英國

主要包括以下關鍵詞：公共政策、效率、行政改革、官僚制、公務員等。英國是新公共管理運動的主導力量之一，這場運動實際上是一場以新管理主義為指導思想的行政改革。[24]過去英國的政府實行的是官僚制，屬于行政一體化類型，此種特征是英國“行政權和立法權之間的緊密聯合”、甚至是“一種幾乎完全的融合”的政治體制所決定。[25]但官僚制度逐漸引發了治理的紊亂與無序，社會治理的不力以及社會矛盾的聚集，最終的結果就是英國的脫歐公投。國內學者通過研究新公共管理時代英國政府的行政改革模式，從中吸取經驗與教訓，來制定更合適中國國情的公共政策，提高國內政府的行政效率。

六、研究趨勢分析

同樣以五年為一個單位，在操作的基礎上，選擇Timezone，繪制關鍵詞時間分區視圖，如圖4。

從圖4可以看出，對公共管理學的研究大量集中在1997年以后，在這之前的研究較少。1997年以前的公共管理還處于起步階段，論文主要圍繞西方的公共管理理論和思想展開，多為理論研究，沒有緊密結合中國國情及實際情況。1998年～2007年這10年間聚集了大量關鍵詞如創新、改革、治理、公共性、公共部門等，這段時期的公共管理學研究已經開始轉向理論與實踐的結合，且已經形成了一些較為穩定的研究主題。將西方的公共管理理論結合中國國情，使之本土化，將原理轉化為指導具體行動的原則，吸取經驗與教訓，減少走彎路的可能性。

21世紀初開始出現電子政務、公民參與、政府改革、行政改革等關鍵詞。其中電子政務是伴隨互聯網技術的發展與企業工商管理理念引入到公共管理領域，并成為公共管理學的研究熱點保持了較長的時間。電子政務是政府行政改革的方式之一，它可以優化政府工作流程，公開政府運作，提升政府監管能力，提高政府辦事效率，降低管理成本。公民參與一詞最早出現在2000年的論文中，這說明在新時期政治經濟體制下，公民的政治參與熱情較高，在我國具有較大的研究價值。

2005年～2010年我國公共管理學的研究主題主要是推進國家治理體系和治理能力、打造服務型政府。2010年～2015年間，公共管理學的發展已趨于穩定，學術界開始意識到當前高校公共管理專業存在的問題，開始著重于研究高校的人才培養模式等，希望能培養出具備跨學科知識體系的高層次、復合型、應用型的專業人才。伴隨信息技術產生的除了電子政務，還有整體性治理的理論，政府信息技術成了當代公共服務系統理性和現代化變革的中心。[26]當前，整合性治理的影響力在逐步增強，部分學者認為該理論可望成為21世紀有關政府治理的大理論。[27]在信息技術不斷發展的數字化時代，公共管理的整體性治理范式日益凸顯。

2015年之后的關鍵詞主要有新常態和大數據。2014年5月，習近平總書記在河南考察時第一次提出了新常態，這使得新常態這一概念第一次出現在了我國官方的話語體系中。[28]政治新常態作為新常態內容之一，提出要實現國家治理的法治化、民主化、制度化、高效化、協同化。新常態這一詞語與我國的國情和公共管理實踐息息相關，要清醒地認識新常態下公共管理的困境，并選擇破除困境的策略與路徑。大數據時代信息技術高速發展，為公共管理領域的便捷化和高效化數據決策及其管理提供了新的工具手段。[29]大數據、互聯網+公共管理相結合，既有助于政府提升數據挖掘能力，也有助于促進公共決策的科學高效，必然在當下的公共管理學界成為研究焦點，并顯示出蓬勃增長的上升趨勢。

七、分支學科分析

公共管理學是現代管理科學四大分支之一，從學科意義上而言，它包括行政管理、教育經濟與管理、社會保障、土地資源管理、社會醫學與衛生事業管理等方向。

一直以來，公共管理和行政管理之間都沒有明確的界線，兩個概念難以完全區分開來。信息化時代，計算機技術為行政管理帶來了巨大的變革。電子政務、網絡治理等形式轉變了政府行政管理模式，通過計算機技術實現信息公開共享，提高了政府的工作效率同時也有助于社會公民參與政治。[30]國內相關學者也開始從國家和政府治理的宏觀角度對政治領域如何受到大數據影響進行研究，例如政府如何在大數據時代做好信息公開的工作[31]。如何在信息交流加快、數據交互增強的環境下做好行政管理工作，也將是今后研究的一大重點。

隨著時代的進步和社會的發展，國內掀起了一股創新的熱潮，交叉學科是科技創新中不可或缺的一環。教育經濟與管理學科作為一門集經濟、教育與管理為一體的綜合交叉學科，由于在學科分類上并沒有一個明確的定位，又交叉的科目較多，學科的歸屬問題也一直是發展過程中比較重要的問題。[32]再加之學生數量的增長與學科的發展不成正比，因此今后的重點是如何在大數據、知識經濟成為主流的時代背景下，利用大數據創新研究方法，讓教育經濟與管理這一門交叉學科發展得更好。

社會保障作為一門交叉應用型學科，同樣存在著專業課程設置不合理等問題。如何改善教學模式，創新實踐教學，結合社會保障、民生實際問題培養學生分析解決問題的能力，也是眾多學者重點探討的問題。2014年我國經濟發展進入新常態，經濟下行制約了全國社會保障統籌層次的提高。互聯網+時代的到來，為政府監管和治理帶來了新思路，對完善我國社會保障政策也具有重要的意義[33]。如何牢牢把握互聯網+給社會保障政策帶來的優勢，同時解決因新常態帶來的問題，更有效地保障社會公眾的根本利益， 進而推動我國的現代化文明建設也將會是今后研究的重點。

我國土地資源豐富，但耕地少，地區分布不均，開發利用難度大，制約了土地管理事業的發展。除了像其他分支學科一樣培養應用型人才之外，還要提高土地管理技術手段。信息技術的發展，促進了“3S”技術（空間定位系統、遙感和地理信息系統）在土地資源管理中的應用。[34]無論是簡單的土地資源調查、土地動態監測，還是復雜的土地資源的評價、規劃，都離不開“3S”技術的支持。進一步促進土地資源管理的現代化、實現土地資源的動態管理是未來的一大議題。

社會醫學與衛生事業管理融合了醫學、社會科學和管理科學，是典型的交叉學科群。社會醫學和衛生事業管理的發展具有鮮明的時代性特征，公立醫院改革、基層醫療服務、藥物制度、醫療保險、農村醫療、醫患關系等都是當前研究的熱點話題。[35]隨著新醫改的深入，社會醫學與衛生事業管理的研究結構和內容都在不斷變化，如何變中求穩是重中之重。

八、結論

本文通過對國內公共管理學研究的文獻時間分布、核心機構、核心作者、研究熱點與研究趨勢進行了統計與分析，得到以下結論。

（一）通過對每年的發文量進行統計發現，1998年前公共管理學年發文量不超過十篇，處于起步階段。1998年～2007年進入快速增長階段，年發文量大幅增長。2008年后年發文量趨于穩定，維持在800篇左右。

（二）通過對機構的發文量進行分析發現，我國對公共管理學的研究以高校為主，其中中國人民大學和中山大學最早開始研究公共管理。以中國人民大學為中心的部分高校之間的合作較為緊密，但大多數機構相對獨立，以高校內部合作為主。

（三）通過對作者的發文量進行分析發現，核心作者基本都是行政管理、社會學等領域的學者。其中張康之和陳振明研究時間最長，也是最早研究公共管理學的一批。大部分作者的研究集中在公共管理學的穩定階段，但作者間存在較大差距。

（四）通過對關鍵詞聚類分析發現，當前我國公共管理學緊扣國家治理體系和治理能力現代化的要求，研究熱點領域主要圍繞行政改革、創新、公共治理、服務型政府、人才培養等，結合中國國情，具有明顯的中國特色。

（五）通過對關鍵詞突變分析發現，傳統公共管理理論基本退出了研究主流，研究主題開始本土化。國家治理研究成為近年來我國公共管理學研究的大趨勢，越來越注重圍繞新常態等具有中國特色的時代背景，大數據、信息化等與公共管理學的融合也越來越深。

（六）通過對分支學科進行分析發現，學科的交叉已成為科學技術發展的一個重要趨勢，通過引入其他學科領域的最新研究來充實自身的發展。每一個分支學科的未來研究趨勢，都與時代背景息息相關，要緊跟國家政策方針，尋求學科的更好發展。

由于本文選取的是中國知網的文獻數據，數據內容可能存在疏漏，可能存在一定的誤差。且知網數據無法進行共被引分析，使得研究結果不夠全面透徹。在未來的相關研究中，將會提高研究的客觀性和全面性，以便更好地把握公共管理學的發展。

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