新時代制度治黨的機遇、挑戰與路徑選擇

劉煥申

摘要：中國共產黨制度治黨的理論和實踐經驗的豐厚積累、黨的領導集體對制度治黨重要性的充分認識、新時代中國特色社會主義偉大實踐等為制度治黨提供了良好機遇;西方政治模式的滲透、封建人治傳統的制約、黨內潛規則的腐蝕、黨內制度執行剛性不足等是新時代制度治黨面臨的挑戰;大力加強黨內法規制度建設、嚴格制度執行和落實、管好治好“一把手”、及時制度化地方試點創新成果、積極發揮輿論監督作用和構建科學民主的黨內法治文化等是新時代制度治黨的路徑選擇。

關鍵詞：制度治黨;黨的領導;法治文化

中圖分類號：D262.2 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2921（2019）03-047-006

制度治黨是黨的建設的應有之義和重要內容。2014年10月，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上首次提出“從嚴治黨要做到堅持思想建黨和制度治黨緊密結合。” [1]（P194）黨的十九大進一步強調 “全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設，把制度建設貫穿其中”[2]（P62）。制度治黨關系到能否保持黨的先進性和純潔性，關系到黨的領導地位和執政地位的鞏固和保持。學習研究習近平總書記關于制度治黨的重要論述，探究新時代制度治黨的機遇、挑戰和現實路徑，對于全面提高黨的建設科學化水平，深刻理解把握習近平新時代中國特色社會主義思想，推進中國特色社會主義建設良性發展具有重要意義。

一、新時代制度治黨面臨的機遇

制度問題具有根本性、全局性、穩定性和長期性，管黨治黨必須有堅強的制度做保障。習近平總書記關于制度治黨的重要論述發展創新了馬克思主義黨的建設理論，是黨的純潔性和先進性的根本保障，是把黨建設成為中國特色社會主義事業堅強領導核心的根本途徑。在當前為實現“兩個一百年”奮斗目標的新時代，制度治黨面臨難得機遇。

第一，制度治黨理論和實踐積累豐厚。建黨九十多年來，中國共產黨始終堅持探索制度治黨的方法和途徑，在不同的歷史發展階段、針對不同的任務主題，在制度建設方面取得了諸如黨對軍隊的領導制度、集體領導制度、請示報告制度、重大決策征求意見制度、黨內情況通報及反映制度和巡視制度等諸多創新性經驗成果，也經歷了權力過分集中、官僚主義嚴重、潛規則泛濫和貪腐現象滋生等許多直到當前仍需要努力克服的不足和缺陷。傳承發展已有的成功經驗，主動汲取教訓是當前制度治黨落地生根、茁壯成長必須堅持的一個根本原則。

第二，黨的領導集體對制度治黨的重要性有了充分的認識。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視制度治黨建設。2013年4月，習近平總書記在第十八屆中央政治局第五次集體學習時強調，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。2013年11月召開的黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，就是“要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化”[3]（P549）。習近平總書記強調，從嚴治黨有兩把利器，既要靠教育，也靠制度，二者剛柔相濟，同向發力、同時發力，才能發揮必要的效能。[1]（P94）2014年11月召開的黨的十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法治體系和建設社會主義法治國家的總目標，并將加強黨內法規制度建設、提高黨員干部法治思維和依法辦事能力、形成完善的黨內法規體系作為全面依法治國的一項重要內容。2016年10月，十八屆六中全會專門研究了從嚴治黨、制度治黨問題，審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，進一步推進了制度建設。同年11月2日，習近平總書記在《關于〈關于新形勢下黨內政治生活的若干準則〉和〈中國共產黨黨內監督條例〉的說明》中指出，只有完善規范、健全制度，扎緊制度的籠子，才能有效化解黨面臨的重大風險挑戰和危險，既能深入有效地解決黨內已經發生的突出矛盾和問題，又能有效防范新矛盾新問題滋生蔓延和已解決矛盾問題反彈復發。[4]

第三，“四個全面”戰略布局為制度治黨提供了堅實保障。2014年底，習近平總書記提出了“四個全面”戰略布局?！八膫€全面”戰略布局是對黨治國理政實踐經驗的科學總結和豐富發展，是新時代黨和國家各項工作的戰略目標和戰略舉措。建設中國特色社會主義，關鍵在黨、關鍵在人。制度建設、制度治黨是保障“四個全面”戰略布局能否順利推進、成功與否的關鍵。全面建成小康社會為制度治黨提供了實踐基礎，也是制度治黨是否有成效的試金石;全面深化改革為制度治黨提供了動力保障，必須以改革創新的精神推進制度治黨建設;全面依法治國為制度治黨提供了法律意識和法制保障，保證了制度治黨的正確方向和正確途徑;全面從嚴治黨則為制度治黨提供了環境保障和輿論氛圍，有利于制度治黨的推行和落實。

二、新時代制度治黨面臨的挑戰

第一，西方政黨制度滲透顛覆制度治黨。改革開放以來，西方各種政治思潮和政治理念相繼傳入中國，一些西方國家和反華政治勢力為了自身戰略利益，竭力兜售西方政治模式，試圖迫使中國“削足適履”。國內一部分人迎合西方“分化”“西化”和改變中國現有政治制度的圖謀，鼓吹只有實行西方憲政制度、“三權分立”、兩黨或多黨輪流執政，只有接受并遵從西方“普世價值”的核心內涵，中國才有真正的民主和自由。對此，習近平總書記在黨的十九大報告中解析道，“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判”，“不能定于一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式” [2]（P36）。制度治黨當然要積極吸收借鑒世界各國包括西方國家政黨制度、政黨治理的合理經驗，但是，學習并不等于照抄，借鑒并不等于移植，我們必須要警惕那些脫離國情、脫離實際，盲目照搬照抄西方政治制度的思想，否則就會像蘇聯東歐那樣走到改旗易幟的邪路上去。對此，習近平總書記一語中的：“鞋子合不合腳，自己穿著才知道。一個國家的發展道路合不合適，只有這個國家的人民才最有發言權”[3]（P260），“照搬照抄他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉?！盵1]（P60）

第二，封建人治傳統制約制度治黨。1949年以來尤其是改革開放以來，我國民主法治建設取得了重大進展，但兩千多年封建專制影響余溫猶存。習近平總書記明確指出：“現在，一些黨員、干部仍然存在人治思想和長官意識，認為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權壓法?！盵1]（P184）如專制主義、家長制、一言堂的現象屢屢出現;個人主義、本位主義思想突出;特權思想、特殊化思想、宗法觀念、等級觀念相當程度存在;任人唯親，任人唯派，搞山頭主義、小圈子、小團伙等人身依附關系時?？梢?。這些封建人治思想或明或暗，或隱或現，不同程度地制約、影響甚至抵消制度治黨的進程和效果，必須高度重視，采取相應措施逐步加以解決。黨的十九大再次堅定重申：“任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，決不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法?！盵2]（P39）

第三，黨內潛規則腐蝕制度治黨。所謂黨內潛規則，是指黨內的某些與黨的規章制度規范相背離的，以隱蔽性、排他性、依附性、功利性、實用性等為特征的，被一些黨員認同并遵循的非正式規則或制度，與黨的制度即顯規則完全背道而馳。它們潛伏于黨組織運行的各個階段和環節，在黨的意識形態、選人用人、決策執行、政治生活和腐敗現象中，無一不有這些潛規則在作怪作祟。2014年5月9日，習近平總書記在河南省蘭考縣考察時指出，陰奉陽違、你好我好、上有政策，下有對策、跑官要官、暗箱操作、拉幫結派等潛規則已侵入黨內，成為腐蝕黨員和干部，敗壞黨的風氣的沉疴毒瘤。[5]（P44-45）根據中央紀委監察部網站公開數據，從2012年12月到2019年2月28日，全國共查處違反中央“八項規定”精神問題275 302起，處理黨員干部383 253人，給予黨紀政紀處分230 732人。①黨內潛規則秉承領導者個人的意志和權威，謀求個人私利最大化，在黨內無所不在，無孔不入，嚴重腐蝕黨的制度建設，嚴重阻礙制度治黨的進程。

第四，黨內制度執行剛性不足破壞制度治黨?！爸贫鹊纳υ谟趫绦?，有了制度沒有嚴格執行就會形成‘破窗效應’”[3]（P720）。黨內制度執行剛性不足既有制度本身存在著缺位、缺失、不健全、“碎片化”、“老化”，不夠具體化、細化，系統性、協同性、配套性不夠，有的規定存在有要求沒問責、剛性約束力不夠、操作性不強的原因;也存在制度執行者本身的原因。其中一個重要因素是重制定、輕執行，缺乏相應的制度意識，隨意更改和空置虛置制度，使制度流于形式，隨領導干部的意志改變而改變的情況時有發生。尤其是在一些程序性規定上任意變通，把黨內程序規范當成橡皮筋任意伸縮，于己有利就執行，于己不利就避行。在現實中制度建設被認為制定制度就是應付上級檢查，制度就是擺擺樣子，“紙上寫、墻上掛、行動落實編瞎話”，缺乏對違反和規避制度行為的嚴肅追究問責使制度淪為“稻草人”、“紙老虎”，形成“破窗效應”。

三、新時代制度治黨的路徑選擇

第一，加強黨內法規制度建設是首要條件。用制度治黨，就是要依法依規治黨。依規治黨，必須加強黨內法規制度建設，深化黨的建設制度改革，繼續制定、完善黨內法規，把中央要求、實際需要以及各部門各地方的新鮮經驗結合起來，制定新制度，完善已有制度，廢止不適用制度。習近平總書記指出：“制度不在多，而在于精，在于務實管用，突出針對性和指導性。如果空洞乏力，起不到應有的作用，再多的制度也會流于形式。”[1]（P95）由此，一方面，進行黨內法規清理，給整個黨內法規制度體系進行了一次全面“體檢”和“健身”。 中華人民共和國成立至2012年6月期間出臺的1 178件中央黨內法規和規范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效、487件繼續有效。[6]通過這次清理，全面摸清黨內法規制度家底，總體上解決了黨內法規制度存量中存在的不適應、不協調、不銜接和不一致問題。另一方面，積極編織更加緊密牢固的黨內法規制度的籠子。黨的十八大閉幕后的第二天，習近平總書記做了《認真學習黨章? 嚴格遵守黨章》的重要講話，指出認真學習和嚴格遵守黨章是加強黨建的基礎性經常性工作，要以黨章為根本依據建立健全黨內制度體系。[7]2013年5月，《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》發布實施，中國共產黨首次擁有了黨內“立法法”;2013年11月，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》頒布?！毒V要》提出要在建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系，并且明確要求制定和修訂一批規范黨的領導和黨的工作方面的黨內法規。這標志著黨內法規制定工作進入一個嶄新的階段。2014年8月，中共中央政治局審議通過了《深化黨的建設制度改革實施方案》，把黨的組織制度、干部人事制度、基層組織建設制度和人才發展體制機制4個方面改革任務分解為26項改革舉措，提出了55項具體改革任務，明確了責任單位、改革成果形式和時間進度。2016年10月，黨的十八屆六中全會審議通過了的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》對嚴格黨的組織生活制度、發揚黨內民主和保障黨員權利、加強對權力運行的制約和監督等12個方面分別提出明確要求、作出具體規定。新修訂的《中國共產黨黨內監督條例》闡述了黨內監督對象、監督方式、監督內容、以及強化自我監督、構建黨內監督體系等重要問題，進一步清晰責任、明確主體，致力于構建科學、民主、管用、有效的制度體系，為制度治黨奠定了堅實的制度基礎。

第二，嚴格制度執行和落實是制度治黨的關鍵因素。制度的生命在于執行，再好的法規制度，缺乏執行力，就會形同虛設。要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，以習近平同志為核心的黨中央之所以能夠在相當程度上解決黨的自身建設中長期存在的痼疾，初步剎住了一些歪風邪氣，靠的就是對制度的嚴肅執行，敢于動真格，踏石留印，抓鐵有痕。2014年中央改革辦成立督察局，專司改革方案督檢之責，黨內法規執行是督查重要內容之一。中辦、國辦聯合派出多個督察組赴全國各省區市，對中央重大決策部署落實情況開展督察;中國政府網推出關于政策落實的網上調查，公開征詢公眾對重大改革的評價;中組部“12380”舉報平臺建成信訪、電話、網絡、短信“四位一體”綜合受理平臺，更方便人民群眾監督反映人才選拔問題;各級紀檢監察機關普遍開設了網絡舉報監督專區，即時接受群眾檢舉揭發監督。習近平總書記認為，科學的制度規范必須通過嚴格的制度執行方能彰顯效力。制度一經頒布實施，必須不折不扣的堅決執行，不曲解，不推諉，不觀望，不懈怠。制度執行要具體到人到事，要做到用制度管權管事管人，要“堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員、干部聯系和服務群眾的硬約束。”[3]（P318-319）習近平總書記強調，黨的各部門和領導干部要有重執行、抓落實的執著與氣魄，要加強對黨員干部的日常管理和監督，進一步完善相關制度措施，打破用制度落實制度的舊疾，決不能依照自身利益和意志選擇性執行制度，更不能以“自由裁量”或“情有可原”“下不為例”等為借口脫離制度約束、繞開制度監管、規避制度懲罰，要“提高制度執行力，讓制度、紀律成為帶電的‘高壓線’”[1]（P195）。

第三，管治好“一把手”是制度治黨的重中之重。2015年3月5日，習近平總書記在參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議從嚴治黨時指出，關鍵是要抓住領導干部這個“關鍵少數”。黨的“一把手”在現行黨政體制中的地位和權力決定了其言行對其他黨員干部的行為具有示范作用，深刻影響著下一級權力的取向和去向，形成一種上行下效的影響力，能掀起一場規模浩大的蝴蝶效應。黨的十八屆六中全會新修訂的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》明確了黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部，并把中央委員和中央政治局委員作為重中之重。“加強黨的建設必須抓好領導干部特別是高級干部，而抓好中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會的組成人員是關鍵。把這部分人抓好了，能夠在全黨作出表率，很多事情就好辦了?！盵4]中國人民大學國家發展與戰略研究院收集整理了2000～2014年3月底所有公布的，包括367個廳局級以上官員的腐敗案例，其中擔任“一把手”職務的有219名，占比大約60%。[8]2015年4月22日，國際刑警組織中國國家中心局集中公布了針對100名涉嫌犯罪的外逃國家工作人員、重要腐敗案件涉案人的紅色通緝令的人員名單中，“一把手”的比例為48%。[9]因此，管好黨的“一把手”，扎好“一把手”制度之籠至關重要，這在很大程度上影響了制度治黨的效能，決定著黨和國家的命運。

第四，用制度形式鞏固地方和基層黨建試點創新成果是制度治黨的重要方法?！霸圏c是改革的重要任務，更是改革的重要方法?！盵10]先在地方和基層試點，及時發現解決問題，待經驗成熟、行之有效后進行大范圍推廣是黨在制度建設上的一個重要方法。諸如縣委權力公開運行的試點、黨代會常任制的試點等經過多年實踐證明，是穩妥而有富有成效的。再如，廣東湛江、浙江溫州等地通過采用電視、網絡媒體現場直播領導干部述職述廉過程，主動接受民眾的監督的做法，進行了黨建自主創新，富有推廣價值。上級黨的相關部門應積極開展創新評估、詳細論證和程序規范，努力用制度鞏固相關成果，并積極進行落實推廣，避免創新成果被束之高閣。又如，云南的孟連事件、廣東的烏坎事件等公共事件的處理推動了制度建設。當地黨委政府在積極化解事件矛盾的同時，都力求從村級治理結構的角度或干群關系角度進行研究，力圖從制度上解決如何防止類似事件的發生。以上探索實際上已經成為制度變遷的動力。對一些實踐多年并相對比較成熟的試點，我們應當及時跟進，認真總結經驗，做好做實后期評估改進，及時以制度規定的方式擴大推廣。

第五，輿論監督是實現制度治黨的重要保證。我國《憲法》第41條規定，公民有批評和向任何國家機關和國家工作人員提出建議的權利?！吨袊伯a黨黨內監督條例》第39條規定，各級黨組織和黨的領導干部應當認真對待、自覺接受社會監督、利用互聯網技術和信息化手段，推動黨務公開、拓寬監督渠道，虛心接受群眾批評。新聞媒體應當堅持黨性和人民性相統一，堅持正確導向，加強輿論監督，對典型案例進行剖析，發揮警示作用。2013年1月22日，習近平總書記在中紀委十八屆二次全體會議的講話中指出，制度治黨必須健全權力運行制約和監督體系，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里。[3]（P135-136）人民群眾的眼光是雪亮的，陽光是最好的“防腐劑”。制度治黨，推進權力運行民主化、陽光化、公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，離不開輿論監督的強化。馬克思曾說，一切公職人員必須“在公眾監督之下進行工作”，這樣才能“可靠地防止他們去追求升官發財”和“追求自己的特殊利益”[15]（P128）。在現實環境中，一些黨員干部不怕內部通報，就怕公開見報，就是輿論監督威力的具體體現。輿論是群眾行使監督權利的有效途徑，據統計，已查處的腐敗案件中，通過群眾舉報發現和查處的大要案占到六至七成。大量涉及領導干部的大案要案特別是“一把手”嚴重腐敗案件，幾乎沒有一件是同級紀委主動舉報和查處的。[11]因此，制度治黨在加強上級監督、同級監督、黨內監督、黨際監督實效性的同時，要積極依法公開權力運行流程，拓寬群眾政治參與的渠道，積極運用和規范互聯網等新媒體監督，切實保障廣大人民群眾輿論監督的權利，讓廣大干部群眾和新聞媒體在公開中監督，在有力的保障中監督，保證權力正確行使;各級領導干部應適應在輿論監督下工作，增強自身法治意識和制度意識，守規矩，遵紀律，按程序，依法行政，依法辦事。

第六，建設科學民主的黨內法治文化是實現制度治黨的本質內容。制度治黨的根本落腳點及最終目的是為了在黨內形成法治理念、法治思維和法治文化，使之入心入腦并化為自覺行動，為依法依規治黨建設奠定堅實的文化基礎。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》科學闡述了建設社會主義法治文化的必要性，指出法律只有不斷充分保障人民權益，人民才會真心擁護和真誠信仰法律，才會自覺維護法律權威和尊嚴。因此， “弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍”[1]（P172）至關重要，必須使全體人民都忠實崇尚、自覺遵守、堅定捍衛社會主義法治。由于歷史上長期人治傳統的影響，民主法治傳統的缺失，權力本位、關系本位、人情本位意識依然濃重，部分人民群眾法治觀念相對淡薄、依法維權意識不強，信權不信法、信錢不信法、信訪不信法、信鬧不信法的現象較為普遍地存在。又由于中國正處于社會變革和轉型期，面臨著改革開放和社會主義市場經濟的考驗和挑戰，建設科學有序的黨內法治文化需要一個過程。我們應當立足當前，循序漸進，通過加強黨員的法治文化、法治思維教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心，牢記使命”主題教育，正面典型示范和反面典型案例教育，運用批評和自我批評武器，樹立社會主義核心價值觀，嚴格要求廣大黨員認真學法、真正知法、真心信法、自覺守法、積極普法，依法行政，依法辦事，逐步提高自身法治理念、法治思維，逐漸建成黨內法治文化。

參考文獻：

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[10]? 樹立改革全局觀積極探索實踐 發揮改革試點示范突破帶動作用[N].人民日報，2015-06-06.

[11]? 六七成腐敗大案靠群眾舉報? 少有同級紀委主動查處[EB/OL].中國新聞網，[2014-07-04].http：//www. chinanews.com/fz/2014/07-04/6352632. shtml.