地方財政自主對環境污染的影響研究

林芹

摘 要：環境污染的監管是近年來地方政府的核心工作之一，其對國家的長久發展有著重要影響;另外一方面財政分權是體現地方政府財政權力的重要指標，本文試圖從財政自主度的角度出發衡量中國財政分權和污染廢水排放之間的影響，結果表明從財政自主度看財政分權度和污染物排放之間的關系呈現正相關;同時加入了經濟增長與環境污染的相關理論，進一步佐證了環境庫茲涅茨曲線的意義。

關鍵詞：財政自主度;環境污染;稅收競爭;環境庫茲涅茨曲線

中圖分類號：F810.7文獻標識碼：A文章編號：1008-4428（2019）07-0083-03

一、? 引言

2019年3月，全國兩會落下帷幕，重點強調了防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的主題，其中環保整治已經成為當下的焦點問題之一，其重要性可見一斑。實際上從改革開放以來，我國在經濟上的發展取得了有目共睹的成效，但與此同時環境惡化的問題也逐漸凸顯，北京的霧霾、太湖的水藻等等問題不得不為人們敲響警鐘：環境污染已開始威脅到我們的日常生活，環境治理刻不容緩。對此我國做出了相當多的努力，比如將環境管制納入政府考核、深入推進污染防治的三大行動計劃等。但收效緩慢，這與地方政府態度不明確有著部分的關聯，在我國分權制的背景下，地方政府在財政支出方面有著一定的自主權，理應能夠實現綠色治理的需求，但出于各個地區經濟的發展和各自的利益，環境有效治理的難題多年懸而未決，成為一場持久的攻堅戰。另外一方面，2018年1月1日，我國的第一部環保稅法正式實施，再次驗證了中央政府整治環境的決心。同時，國務院還決定，環境保護稅全部作為地方收入，更進一步的增加了財政分權，所以研究地方政府的財政分權對環境治理的影響，不僅具有理論意義，而且具有提高地方治理水平的現實意義。

在目前國內已有的研究中，我國財政分權與環境污染問題上存在著爭論，大部分的學者認為財政分權對環境帶來負的影響。張克中（2011）從碳排放的角度考察了財政分權和環境污染之間的關系，發現財政分權度提高了并沒有減少碳的排放;閆文娟（2012）也認為中國式的分權增加固體廢棄物的處理;而俞雅乖（2013）基于固定效應模型實證發現財政分權度的提高反而會增加環境污染水平;而劉海英（2017）則通過實證研究發現財政分權有助于環境的改善。近年來，學者對霧霾和碳排放的關注度持續加大，對水污染的研究進展緩慢。事實上，我國高耗能企業較多導致用水效率低下，地下水超采嚴重，水資源的惡化問題一直不容小覷，2017年12月北京等9個?。▍^、市）進行水資源稅的改革試點，2018年調查發現這九處的水資源問題有所緩解。基于此，本文從爭議不斷的分權角度出發，研究財政自主度對水環境污染的影響。

二、 模型的構建和變量的選取

（一）模型的設定

為了對面板數據進行更好的分析，本文以 30個省份的廢水排放量（Liquid Water）作為被解釋變量，以財政支出分權度（FD）作為解釋變量，代表經濟發展水平的人均GDP（RGDP），代表政府競爭水平的稅收競爭指數（Compe），代表對外開放水平的外商直接投資（FDI）、代表地方政府環保治理能力的環境治理投資（Invest）、代表城鎮化水平的城鎮化率（Urban）、財政分權和經濟增長的交互項作為控制變量，建立多元回歸模型：

i表示省市 ，t表示相應的年份，α表示不隨時間變化的時間效應，ε表示隨機干擾項，運用時間固定效應模型進行實證分析。

（二）變量的選取

結合實際情況，選取了中國30個省（直轄市、自治區）的數據進行了研究，結合相關文獻選取了數據來源：2017年中國統計年鑒、2017年中國財政年鑒。

1. 被解釋變量

本文主要為了研究財政分權度與環境污染之間的關系，基于國內外已有的研究，以及本文的研究目的和現實意義選取了相關變量，用2010—2016年各地區廢水的排放量作為被解釋變量。

2. 解釋變量

在實際研究過程中，許多指標可以衡量財政自主的程度，比如財權和事權，不同學者根據自己研究方向的變化會有所篩選，因此選取的分權度量指標不同，實證的結果影響也千差萬別。本文采用2010—2016年各地區財政自主度來體現地方政府情況。因為財政收入和支出分權度都有側重性，僅從一個視角考察政府行為有失偏頗，而財政自主度綜合了財政收入與支出兩方面的指標，較為全面地反映了政府的能力。所以本文的核心解釋變量使用的是財政自主度，即財政自主度=本級預算內的財政收入/本級預算內的財政支出。

3. 控制變量

（1）稅收競爭指數

根據李香菊，趙娜（2017）研究發現，基于污染物的外溢性特征，一個地區的稅收競爭強度越大，環境的質量就會越低，所以本文借鑒了傅勇和張宴（2007）的做法，設定稅收競爭指數=30個省市總的宏觀稅負/各個地區的宏觀稅負。

（2）經濟發展水平

經濟發展水平用各省的人均地區生產總值來進行衡量，同時為了驗證環境庫茲涅茨曲線是否存在，在模型中引入人均 GDP 的二次項。部分研究證實中國財政分權帶來經濟增長的同時，勢必會導致環境的損耗，人均收入的增加帶來的是環境的惡化，同時如果人均GDP 的二次項系數為負，那么符合環境庫茲涅茨曲線的假設，人均收入和環境污染呈現倒U型。

（3）FDI

我國是最大的發展中國家，在對外開放水平逐步提升的同時引進了很多污染行業的投資，導致環境的進一步惡化，因此本文也選擇利用FDI作為控制變量。

（4）城鎮化水平

除了財政分權以外，城鎮化的發展也是影響環境的重要指標之一，現有研究不斷證實一個地區的城鎮化水平會影響當地的污染物排放量以及污染治理水平，所以選取各地區年末城市人口占地區總人口的比重作為衡量城市化水平指標。

（5）環境投資水平

一般意義上來說，廢水排放量和固體廢物的排放量受環境投資水平影響較大，環境治理投資額越多，廢水排放應當越小，但也有部分學者通過研究發現事實并非如此，因此本文將各個地區2010—2016年環境治理投資額作為控制變量之一。

（三）變量的描述性分析

表1呈現了模型中主要變量的描述性統計的結果，從表1中可以看出全國30個?。ㄖ陛犑?、自治區）在2010—2016年這7年間相關指標存在著差異，其中從廢水的排放量可以看出，最大值和最小值之間存在幾十倍的差距，可見各地環境污染本身存在著較大的懸殊，同時從統計結果中可見廢水污染物排放量的總體規模還是很大的，反映出當前環境污染形勢嚴峻;從分權程度來看，按照財政自主度表現的財政分權體現出較小的差異，而袁華萍（2016）根據支出分權度做出來的數據體現出較大的省間差異，可見財政分權度由于衡量手段的不同也會出現不同的描述性的結果。同理稅收競爭指數的差異也較大，稅收競爭指數越低，表示稅收競爭的程度越小，北京、上海等地的稅收競爭指數較小，相對應的稅收競爭的程度也就越低，本文推測是由于北京、上海等獨特的地理位置使得該地區不需要過多地依賴稅負的降低吸引資本。另外從表1中可以看出由于東中西三部發展的差異，城鎮化和外商的直接投資指標體現出的省間差異較明顯，最大值與最小值有著不止1倍的差距，這與各個地區經濟發展和地理位置也有著很大的關系。

三、 實證結果的分析

（一）30個省（直轄市、自治區）的實證分析（見表2）

（二）結論分析

1. 各地區的財政自主度與廢水的排放量之間存在著相關性，顯示財政自主度和廢水排放之間存在著正相關的關系，表明財政自主度越高，隨之廢水的排放量也會升高。這表明財政分權體制所帶來的激勵機制并沒有對地方政府環境污染的治理帶來積極的推動作用，反而進一步加重了污染物的排放，污染的程度會隨著分權的提高和競爭的加劇進一步惡化，這與前幾年大部分學者的研究成果保持一致性，證明在發現財政分權對環境污染產生正相關的影響后，該問題在近幾年依然沒有能夠得到有效的解決方案。

2. 稅收競爭與廢水排放量之間的關系也顯著為正，稅收競爭指數越高，廢水的排放量也就越大，這也印證了部分學者的設想，稅收競爭確實會使得地方政府一味地追求資本量的投入而舍棄地方環境的質量。

3. 通過研究發現廢水排放與人均GDP的關系為正，表明各個地方政府在追求經濟增長的同時確實會忽視環境污染的整治，在引入了人均 GDP 平方項之后，可見其系數均為負，進一步證明人均 GDP 與水污染物之間呈倒“U”型關系，即符合環境庫茲涅茨曲線。也就是說在各個地區經濟發展的初級階段，這水資源的污染程度的確會隨著經濟增長而加劇，但當經濟水平逐步提升之后，環境污染的程度又會隨著經濟的增長逐漸地下降。

4. FDI與廢水排放量之間呈顯著的正相關，這也表明FDI的投入確實會使得經濟規模的迅速發展，但不得否認的是，其中一部分投資到高污染的產業，反而使得環境惡化。同時城鎮化和廢水的排放呈負相關，這也說明隨著城市化進程的加快，有利于減少工業的排放，提高污染的治理水平，改善環境質量;而代表地方政府在環境保護方面治理能力的環境治理投資與水污染物的排放之間也呈現負相關，與預期相符合，結果不顯著可能是由于各地在環境污染治理方面沒有將廢水的治理放在重要的位置，在環境治理中還包括了霧霾、工業二氧化硫等的治理，導致廢水污染物的治理有所缺失。

5. 在廢水排放的第四個模型中引入財政分權度和人均GDP 的交互項，發現財政自主度的系數顯著為正，而其交互項的系數為負，說明財政分權度并不是單獨對環境污染起作用，同時還依賴于經濟增長對環境污染產生影響。這與我國地方政府的晉升機制有很大的關系，中國式的分權給了地方政府較大的自主度，地方官員為了自身的利益，很可能只追求GDP的增長，忽視環境的管理。從實證結果中可知，財政自主度除了對環境污染有單獨效應之外，還依賴于經濟增長再次影響環境污染，影響程度取決于lnRGDP的大小。

（三）異質性分析：分地區的實證檢驗與結果分析

由于我國東西部地區發展差異較大，為具體考察財政分權對不同地區的影響作用，分別將東部的11個?。ㄖ陛犑?、自治區）和西部的11個?。ㄖ陛犑?、自治區）作為樣本進行實證分析，致力于從中發現各自特質，“對癥下藥”，見表3。

從表3中可以看出東西部的實證結果有很大差異，在廢水排放方面，東西部地區財政分權的系數都顯著為正，但東部地區的系數明顯比西部地區大，由此可見東部地區財政自主度對環境的效應更大;而東西部人均GDP和人均GDP二次方的系數有所不同，東部地區不符合倒U型的環境庫茲涅茨曲線，人均收入的增加不會導致水污染的惡化，西部地區則與之相反，這也與兩者發展水平的落差有一定的關聯。

（四）穩健性檢驗

上文中的核心解釋變量為財政自主度，將財政自主度換為從支出角度考量的財政分權度，即財政分權度 FD=各地區預算內本級財政支出/中央預算內本級財政支出。發現其對廢水的影響均為顯著的正向影響，和從財政自主度考察時相一致，一定程度上表明本文中財政自主度對廢水污染物的排放量的回歸結論是穩健的。

四、 相關的政策建議

（一）合理劃分政府的財權和事權，盡量實現兩者對等

從目前的情況來看，地方政府的財權與事權不統一，這就造成地方政府盲目追求經濟的增長。我國除了要給予政府相應的財權，實現地方政府一定程度上的自主度，也要不斷明晰政府在環境保護方面的支出責任和義務。目前環保稅早已開始征收，盡管效應大小如何還未可知，但其必定會對環境的治理產生正面的影響，相關對策的制定不能松懈，致力于提高環境污染的治理效率。

（二）規范招商引資行為，促進產業結構轉型升級