超大城市國土空間總體規劃實施監測技術方法研究
——以上海為例

金忠民 陳 琳 陶英勝 JIN Zhongmin, CHEN Lin, TAO Yingsheng

2017年，北京城市總體規劃（2016年—2035年）（以下簡稱“北京2035”）和上海市城市總體規劃（2017—2035年）（以下簡稱“上海2035”）相繼獲得中央政府的批復，北京、上海已進入面向2035的總規實施階段。按照國務院關于“堅決維護規劃的嚴肅性和權威性，以釘釘子精神抓好規劃的組織實施”的批復要求，兩個超大城市在推進總規有效實施方面進行初步探索，均將建立監測（體檢）評估機制作為重要手段之一，如北京建立了“多規合一—任務分解—體檢評估—督查問責—綜合治理”的規劃實施機制[1]45-46，上海則通過推進區級總規、單元規劃、詳細規劃、專項規劃、國土空間近期規劃等各層次空間規劃，以及建立“監測—評估—動態維護”機制等，全面落實總規目標、指標與策略，同時開展總規實施年度監測（城市體檢）技術方法的研究工作。

2019年5月，中共中央、國務院出臺《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”），明確要求建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制，建立國土空間規劃定期評估制度。目前，自然資源部已要求全面啟動國土空間規劃編制審批和實施管理工作，到2020年基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，到2025年全面實施國土空間監測預警和績效考核機制。因此，為了統籌規劃、建設、管理3大環節，形成國土空間規劃編制、審批、實施、監督、維護的閉環管理，對規劃實施監測、技術方法開展研究十分重要，是國土空間總體規劃實施監管的重要技術性工作。

1 新時代國土空間總體規劃實施的背景

1.1 治國理政新手段——維護規劃的嚴肅性和權威性

黨的十九大報告和黨中央一系列會議、政策文件對規劃提出了更高要求，將國土空間規劃作為新時代治國理政的重要手段。在2014年和2017年，習近平總書記在兩次視察北京的講話中均強調了規劃的重要性，明確“要堅決維護總體規劃嚴肅性和權威性，健全規劃實時監測、定期評估、動態維護制度”的要求。國家戰略層面強化和凸顯了總規實施的重要地位，要避免“規劃折騰”，通過監測評估可以不斷發現總規實施中存在的問題，并及時反饋和糾偏總規，以減少“規劃失誤”，從而達成維護總規嚴肅性和權威性的目標[2]65。

1.2 監督規劃實施新要求——建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制

按照我國中央城市工作會議關于統籌規劃、建設、管理3大環節和“一張藍圖干到底”的要求，總體規劃改革不斷深入推進，從中央深改委要求推出“多規合一”試點，到中共中央、國務院出臺《若干意見》，規劃實施和監督管理環節不斷被重視和強化。實施監督體系是新的國土空間規劃體系的重要組成部分，《若干意見》第十四條“監督規劃實施”明確提出將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容，要求通過建立國土空間規劃定期評估制度，結合國民經濟社會發展實際和規劃定期評估結果，對國土空間規劃進行動態調整完善。

1.3 公眾參與新訴求——從規劃編制到規劃實施的全過程參與

國家戰略層面引導社會公眾廣泛參與城市規劃和建設管理，中央城市工作會議提出要統籌政府、社會、市民3大主體，提高各方推動城市發展的積極性，實現城市共治共管、共建共享。當前，社會公眾對規劃編制和實施的關注度和自主性越來越高，尤其是隨著互聯網信息技術的發展，網絡平臺、自媒體等為社會公眾參與城市規劃的編制和實施提供了更多渠道和方式，進一步提高了社會公眾、團體對城市規劃的知曉度和參與度。因此，需要建立從“開門做規劃”到“開門實施規劃”全過程的公眾參與機制，在總規實施中更加關注社會公眾的感受度和滿意度，廣泛征求公眾意見，及時向社會公眾發布總規實施情況，接受社會公眾監督。

2 超大城市總體規劃實施的困境與改革訴求

2.1 國土空間規劃體系轉型與重構方興未艾

長期以來，我國的空間規劃總體上種類繁多、體系龐雜，由于多規不協調，城市總體規劃與土地利用總體規劃、國民經濟和社會發展五年規劃、專項系統規劃之間缺乏相互銜接的具體措施和手段，增大了總規實施的難度[3]8。因而建立全國統一、責權清晰、科學高效的空間規劃體系，推進“多規合一”顯得極為必要和重要。目前，國家層面通過出臺《若干意見》構建了國土空間規劃的“四梁八柱”，但各省、市縣地方層面的國土空間規劃體系還有待建立，尚處在起步和摸索階段；對于后續規劃實施管理環節中如何進行監測評估、動態維護和監督考核等問題，也需要進行深入研究和實踐探索。

2.2 規劃目標和關鍵內容需加強層層傳導

總體規劃是超大城市提升綜合治理能力、實現治理現代化的重要手段，為了保障總規有效實施，切實發揮剛性管控和戰略引領作用，對于生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等各類空間管控邊界、約束性指標等屬于上級政府審批、監督檢查的剛性管控內容，需要在下位規劃予以嚴格落實，對于城市各領域發展的導引、隨著城市發展環境變化可動態調整的指引性內容，需要給予下位規劃一定的彈性調整余地。

長期以來，由于規劃縱向傳導機制未能完全建立[4]，缺少各類剛性管控內容、約束性指標和指引性內容向下位規劃分解落實的要求，并且總規實施的監督考核機制有所欠缺，導致總規實施難以落地，甚至偏離既定發展目標。因此，健全規劃實施傳導機制是確保總體規劃能用、管用、好用的關鍵。

2.3 規劃實施亟需政策與機制保障

政策機制的建設完善是推進總體規劃有效落實的重要保障。傳統的總體規劃多為規劃部門的政策和機制，區域之間、部門之間、市區（縣）之間以及政府、市場和社會各主體之間缺乏統籌協調的機制，總體規劃與政府政策、實施的體制機制結合不充分，缺少相應的政策支撐和激勵約束機制，導致總規難以實施落地[3]8。一是既有總規評估偏向于結果評估，更多地成為修改總規前的“程序性評估”[2]64-65，尚未建立常態化和過程性的總規實施監測評估機制。二是總規實施的監督考核機制不到位。在總規實施過程中，總體規劃實施監測結果未納入地方人大、政協的監督體系和地方政府對相關部門的績效考核體系中，導致總規“重編制審批輕實施管理”。三是超大城市存量優化階段的應對不足。北京、上海、深圳等城市面對城市更新、低效用地減量化等存量優化階段的重點任務，由于成本問題，以及空間資源的權屬關系日益復雜，自上而下、各自為政實施的路徑已難以為繼，需要政府借助市場、社會的力量進行綜合施策和機制創新，以保障規劃的實施。

2.4 規劃實施監督與維護需創新技術手段

傳統總體規劃以定性描述為主，缺少圍繞目標建立實施監測的指標體系，缺乏系統性的城市空間基礎信息平臺和“一張藍圖”數據庫，導致規劃和現狀空間數據積累薄弱，難以為總規實施監測評估提供科學和具有針對性的技術支撐[2]65,[5]。傳統總規評估以來源單一的數據為主，缺少大數據、遙感信息等新技術應用，無法通過多源大數據進行多維度疊加綜合校驗，評估結論往往停留在“表面”，難以發現深層次的問題和原因。因此，“多規合一”的總規指標體系、統一的國土空間基礎信息平臺，以及多維度、多要素的技術分析手段，是開展總規實施監測評估工作的關鍵基礎性條件。

圖1 倫敦規劃年度監測報告主要內容框架

3 國內外規劃實施監測評估經驗借鑒

3.1 倫敦戰略規劃實施的年度監測報告

自2004年以來，大倫敦市政府層面以及各個郡的區政府層面針對大倫敦規劃及地方發展規劃開始編制年度監測報告（Annual monitoring report），嚴格對應規劃目標反映政策實施的績效，在次年一季度發布前一年的數據。在整體的規劃實施體系中，倫敦的年度監測報告不僅要反映大倫敦規劃、戰略規劃、地方發展規劃中較長遠的政策目標（圖1）[6]，同時要對實施規劃、補充規劃導則等行動計劃發揮指導作用。

倫敦規劃年度監測的主要經驗：一是制度保障。2004年《大倫敦規劃》發布后，同步頒布了《規劃與強制性收購法》，確立了城市規劃動態監測工作的法定地位，截至2017年已連續發布13份年度報告。二是導向清晰。倫敦年度報告重點圍繞《大倫敦規劃》中確定的指標開展評估工作，其內容不僅總結地方年度社會、環境、經濟問題和變化情況，回顧審視地方發展框架中所列規劃任務的完成情況，還要重點評估相關規劃政策策略實施情況。三是反饋機制。年度報告結論可以直接作為規劃政策檢討修訂的依據，規劃政策的修訂也及時反饋至年度監測工作中，比如年度監測的核心指標根據實施情況已進行過多輪補充和修改。

圖2 紐約OneNYC年度進展報告主要監測指標

3.2 紐約戰略規劃實施的年度進展跟蹤和定期評估報告

紐約通過“年度監測+定期評估”的方式對發展戰略規劃實施情況進行評估，每年出版發布年度進展報告（Progress report）（圖2），對年度目標的進展情況、指標的變化情況以及具體目標的實施明細與計劃進展進行評估，并在此基礎上將定期評估和規劃修改同市長任期結合起來，每4年進行一輪綜合回顧和反饋，為下一任市長進行全市戰略調整提供依據[2]66,[7]。如2015年，紐約市發布戰略發展規劃《一個紐約——規劃一個強大而公正的城市》，為更好地貫徹實施“紐約戰略規劃”，紐約市市長辦公室成立了專門負責編制與評價該規劃的下屬分支機構——紐約市遠期規劃和可持續發展辦公室（The Mayor's Of fice of Long-Term Planning and Sustainability，OLTPS），該辦公室通過和其他相關部門與組織合作，對“紐約戰略規劃”進行跟蹤、協調，并提供完善的監測評價結果。

紐約規劃年度監測和定期評估主要經驗：一是年度監測與定期評估相結合，并有專門部門長期負責組織和指導，有利于建立常態化的評估機制。二是構建規劃監測指標體系，并對規劃任務進行分解，明確責任主體和工作計劃，每年對指標變動情況和任務完成情況進行全面監測、跟蹤，根據指標完成情況進行分類，實時預警。

3.3 北京市的城市體檢評估機制

在“北京2035”獲批后，北京建立了“多規合一—任務分解—體檢評估—督查問責—綜合治理”的規劃統籌實施機制，按照總體規劃確定的“一年一體檢、五年一評估”要求開展城市體檢，建立了“一張表、一張圖、一個清單、一個滿意度調查和一個大數據平臺”的工作框架[1]46，編制完成了《2017年度北京城市體檢總報告》（圖3）。

北京城市體檢評估主要經驗：一是強有力的工作組織機制。北京市委、市政府是城市體檢評估工作的組織領導機關，為加強統籌協調，成立城市體檢評估專項工作組。二是依法依規開展城市體檢評估工作。修訂《北京市城鄉規劃條例》，第四十九條明確規定“本市應當建立常態化的城鄉規劃體檢評估機制，參照體檢評估結果對城市總體規劃實施工作進行修正，提高規劃實施的科學性”，出臺了《北京城市體檢評估辦法》等規范性文件。三是科學開放的工作方法（框架）為城市體檢提供保障。統籌政府、企業、社會共同參與城市體檢工作，通過委托第三方專業機構編制體檢報告、建立專家咨詢機制、開展專題研究以及采用大數據分析進行多源數據套合校驗等，為科學編制城市體檢報告提供支撐和保障。

4 “上海2035”實施年度監測技術方法探索

“上海2035”獲批后，上海市政府召開實施動員大會，全面部署推進“上海2035”實施。為此，深入開展總體規劃實施年度監測研究的目的，就是緊緊圍繞“上海2035”確定的“目標—指標—策略”邏輯框架，積極探索對城市發展狀況、規劃實施效果進行監測、分析、評價的技術方法，試圖建立一套“可動態跟蹤、可持續維護、可國際對標”，符合上海城市特色的年度監測技術方法[8]，為規劃決策部門提供參考。

4.1 總規實施年度監測工作內涵和定位

基于理論研究和上海市情，總體規劃實施年度監測應依據城市總體規劃，實時監測規劃重要指標變化，實時收集規劃實施中的動態情況和重要實例，以“年度監測報告”的形式全面反映一個完整年度的城市運行綜合體征、總規指標實施進展、重要目標落實、機制保障等情況，一旦發現問題，剖析成因并提出建議，發揮其反饋預警和決策咨詢作用，保障總規全面有效實施。政府通過建立“實時監測—實施評估—動態維護”機制，形成規劃編制、審批、實施、監管的閉環運行體系，實現規劃實施全生命周期管理（圖4）。

4.2 總規實施年度監測的主要內容

應緊扣總規“目標（指標）—策略—機制”的內在邏輯建立年度監測框架，圍繞“上海2035”97項監測指標數據進行層層遞進式分析，從指標數據變動情況獲取空間規模、布局和變化趨勢等基本信息，通過交叉關聯分析等進一步發現問題并剖析原因，進而提出具有針對性的優化建議，對總規進行動態維護（圖5）。從總規是否適應新的發展環境、總規實施效果好不好以及如何優化和保障總規更加有效實施等角度考慮，總規實施年度監測報告一般包括城市綜合運行概況、具體運行情況、重點問題與原因剖析、相關建議等主要內容。

圖3 北京建設國際一流的和諧宜居之都評價指標體系表和城市體檢報告框架

城市綜合運行概況是通過對上海在全球城市中的排名情況和97項監測指標的分析評價，全面反映一個完整年度的城市綜合運行狀態；城市具體運行情況是對標國務院批復要點，聚焦“創新之城、人文之城、生態之城”3個分目標以及空間體系支撐和規劃實施保障，主要闡述“上海2035”獲批以后規劃的實施情況和取得的主要成效；重點問題與原因剖析是針對城市年度運行和總體規劃實施中存在的重點問題進行深入剖析，對部分指標開展交叉疊加和關聯性分析，挖掘并尋找問題成因；相關建議是針對存在的問題和原因分析，對總規實施提出建議，與國土空間近期規劃形成互動。

圖4 上海總規實施監測、評估和動態維護框架圖

圖5 上海總規實施年度監測框架示意圖

4.3 總規實施年度監測的技術方法創新

按照“精準監測—復合診斷—綜合施策”的原則，總規實施年度監測在工作組織上應按照市規劃資源部門的部署要求，堅持“開門做監測”，廣泛征詢市級各委辦局、各區級部門和專家意見，發放問卷開展公眾滿意度調查等；在成果體系上，形成“1份研究總報告（包括年度監測樣本）、1張表（監測指標表）、1張圖（城市綜合運行體征示意圖）、1份公眾滿意度調查報告、若干專項監測報告”，并對全球城市規劃實施年度監測與指標對標、全球城市排行、SDD數據庫支撐，以及成果表達形式與創新等開展專題研究；在技術內容上，與相關委辦局“十三五”中期評估、年度重點工作和實施計劃以及國土空間近期規劃等進行充分銜接，力圖突出“邏輯強、內容全、方法新、結論實”的特點，力求評價客觀準確，問題和原因剖析突出重點，對策建議具有針對性。

4.3.1 依托數據庫開展精準監測

“上海2035”編制過程中同步建立了上海市城市發展戰略數據庫（SDD）。應通過不斷完善SDD數據庫，為年度監測、定期評估和動態維護提供技術支撐。依托SDD數據庫，對97項監測指標中設定明確目標值的70項指標進行“全景式掃描”，通過現狀值和目標值的直接比較分析，將指標分為“優于2020年規劃目標值指標”“運行正常”“進展緩慢”3種類型，可以相對直觀地判斷年度總規實施的主要指標總體完成情況和近期變化趨勢，分類總結指標實現情況的特征和后續監測評估建議（表1）[9]。如對于細顆粒物（PM2.5）年均濃度、空氣質量優良率等優于2020年規劃目標值的指標，建議結合國土空間近期規劃對“上海2035”的分階段實施目標進行修正，后續年度監測將對照修正后的指標進行評價；對于“運行正常型”指標，建議繼續保持現有實施進度，其中人口、建設用地和生態建設等核心約束型指標要持續關注，防止出現反彈；對于“進展緩慢型”指標，建議予以重點關注，視情況適時啟動預警管理，需要加強政策聚焦、加大推進力度，確保實現規劃目標。

4.3.2 持續跟蹤進行國際對標

對標國際最高標準、最好水平，通過收集和持續跟蹤全球6大知名機構發布的全球城市指數評價，根據城市排行的變化，研判上海當前所處的國際地位和發展水平，認清存在的差距和短板。依據6大知名機構全球城市指數評價和關注重點的不同情況，可以分為4類：關注全球金融中心指數排名的《全球金融中心指數25》（GFCI）中，2018年上海取代東京躋身全球第5位；關注金融和高端商務排名的《全球城市名冊》（GaWC）中，2018年上海回升至第6位；關注營商環境排名的《機遇之都》（COO）中，上海區域門戶、經濟影響力排名靠前；綜合類榜單《全球城市實力指數報告》（GPCI）、《全球城市競爭力報告》（GUCR）和《全球城市報告》（GCR）中，雖然總體排名未進入前十，但上海的交通便利度排第4位，海運費單項指標排第1位（圖6）。從排名情況來看，上海在金融、商業活動和機場便利性等方面具有相對優勢，但與紐約、倫敦等頂尖全球城市相比，上海在創新、文化交流和宜居性等方面仍存在差距和短板（圖7）。

4.3.3 精準監測與復合診斷相結合研判問題和原因

總規實施過程中，在城市不同發展階段聚焦的核心問題和關鍵變量不同，且城市發展中的問題相互關聯、互為因果，很難直接從單一指標得出準確結論，需要結合歷史趨勢、橫向比較、目標差距對比等進行綜合研判[10]。對于一般性指標，根據歷史趨勢變化的縱向分析以及與國內外其他城市對比的橫向分析，可以相對直觀地發現在總規目標框架下城市發展存在的主要短板和問題；對于重要指標，還要增加結構性變化和空間布局兩個分析維度，如對社區公共服務設施15分鐘步行可達覆蓋率開展分類、分區和分圈層的監測分析；對于關鍵性指標，再增加供地可能性和品質化程度的分析等，力爭從多個維度對規劃實施情況進行“復合診斷”，由表及里找準總規實施中存在的問題，并深入分析產生問題的原因，從而提出具有針對性的對策建議。

表1 “上海2035”實施監測核心指標一覽表

以“全社會研究與試驗發展（R&D）經費支出占全市地區生產總值的比例”指標為例，2018年上海市該指標達到4%左右，歷史變化趨勢向好（圖8），但與新加坡（8.1%）、北京（5.64%）相比還存在一定差距，R&D經費投入總量仍顯不足。進一步對R&D經費投入內部結構進行分析，可以發現基礎研究經費投入占比僅為8%（圖9）；而從投入主體來看，基礎研究和應用研究投入中僅有不到1%來自規模以上工業企業，基礎研究經費投入不足是導致重大原創性科技成果不多的關鍵性因素之一。因此，上海市培育創新策源能力的重要舉措之一是加大企業和政府對基礎研究經費的投入。

4.3.4 社會調查廣開公眾參與渠道

“上海2035”實施年度監測應秉持“開門實施規劃”的理念，構建以政府為主導，第三方規劃評估機構為技術支撐，專家全過程咨詢，公眾、企業等社會廣泛參與的工作框架。依托互聯網信息技術發展，積極拓展公眾參與監測評估的渠道，采取切實有效的形式。如為了解市民對“上海2035”實施一年的感受，課題組于2018年9月，利用線上平臺，采取多種途徑，歷時1個月開展總規實施滿意度社會調查，共回收有效問卷8 200份。調查結果顯示，市民對就業環境、城市景觀風貌和歷史文化保護較為滿意，對公共休閑空間和社區文體設施等滿意度相對較低（圖10），由此可得出上海的社區級公共服務設施建設重點應聚焦文體設施和公共休閑空間。

4.3.5 專家咨詢全程把脈

城市是一個復雜的巨系統，規劃實施監測如同人的體檢一樣，需要各種專業的醫師對體檢數據和表單進行權威診斷才能看清楚問題所在。由此，在總規實施監測的工作中建立專家咨詢機制非常重要，不僅可以發揮各領域專家技術指導和智庫決策咨詢作用，重大問題充分聽取專家和專業機構的意見和建議，還可以有效加強各專業的互補性，得出更加綜合的判斷。在總規年度監測過程中，通過組織召開各系統領域專家咨詢會和座談會等形式，征詢專家意見，有利于及時把握城市發展的狀況，準確研判城市發展重點和方向。總規實施年度監測的專家咨詢團隊不同于總規成果編制的技術專家，應側重于選擇富有規劃實施與管理經驗的相關部門專家。

圖6 上海在各排行榜的位置和上海與部分國際大城市優勢對比匯總圖

圖7 部分全球城市在6大榜單中前5名的出現頻次統計圖

圖8 2013—2018年R&D經費支出相當于上海市生產總值的比例（單位：%）

圖9 2017年上海市R&D經費投入結構圖

圖10 社會公眾對上海建設卓越全球城市各方面的滿意度評價（單位：%）

4.4 完善總規實施年度監測機制

第一，“上海2035”實施涉及全市各級政府部門，應建立部門協同機制。總規實施年度監測應由市政府統一領導，各級部門和各區政府相互銜接、上下聯動。建立工作例會和信息共享機制，促進部門溝通交流、共同商討監測評估工作中的重大事宜。

第二，應完善相關政策法規。加快完善與總規實施監測、評估和動態維護相關的一系列法規政策，如修訂《上海市城鄉規劃條例》和出臺總規實施監測、評估和動態維護的管理辦法等，對建立常態化的總規實施監測評估機制提出明確要求，推進總規實施監測、評估和動態維護的法定化、規范化。

第三，健全監督考核機制。《若干意見》明確要求建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制，上海全面實施總規的意見也明確提出“將規劃實施情況納入本市各級領導班子和領導干部績效考核”。因此，應完善各級政府向同級人大常委會的規劃工作年度報告制度，加強社會對總規實施情況的監督，以及各級政府對開展總規實施監測、評估和動態維護工作的監督考核。

第四，建立動態維護和傳導機制。經總規實施監測、評估認為需深化細化下位各層次規劃來落實總規要求的，按程序制定和調整各層次相關規劃；針對總規實施中存在的重點問題和需要攻堅克難的重點領域，制定和完善相關支持政策，注重統籌整合，形成政策合力聚焦；根據總規實施年度監測情況，適時開展5年評估、專項評估工作，并反饋至國土空間近期規劃的制定、調整和實施工作中；若監測、評估認為確需調整總規的，按照法定程序啟動總規調整工作。

第五，建立數據信息采集獲取機制。依托上海城市發展戰略數據庫（SDD）[11]（圖11），構建統一基礎信息平臺，通過部門間信息資源共建共享，明確統一的總規實施監測評估的信息采集更新、數據標準的要求，形成跨部門、多途徑、協同化的信息數據平臺。

圖11 上海城市發展戰略數據庫（SDD）的體系構架示意圖

5 結語

在國家全面推進和部署“建立國土空間規劃體系并監督實施”的背景下，上海率先開展總規實施年度監測的研究工作，著重對總體規劃實施監測的技術方法進行探索創新，未來結合新形勢和新要求，國土空間總體規劃實施監測需重點關注和深化以下3方面內容：一是創新技術方法，開展智慧監測，建立完善多源開放的信息平臺，采用更多的大數據和遙感影像等技術分析手段，并研究制定相關的技術標準；二是完善機制保障，通過加強數據匯交機制，推動建立完善總規實施任務分解機制以及監督考核機制等；三是拓展深化核心內容，針對高質量發展、高品質生活的熱點難點問題，如社區生活圈、全球城市核心功能建設等開展專項監測，針對重點發展地區開展分級監測等。

（感謝上海市城市總體規劃實施年度監測研究課題組宋歌、王全、張敏、王彬、姚鵬宇、杜風姣、王威、蘇紅娟、徐璐、鄭軼楠、張敏清、喻珺等人對本文的貢獻。）