鎮村域國土空間規劃的單元式編制與管理
——上海市郊野單元規劃的發展與探索

楊秋惠 YANG Qiuhui

黨的十八大以來，我國高度重視生態文明和綠色發展，以新發展理念全面啟動深化改革。國土空間規劃體制改革作為其中一項重大部署，已經取得重要進展。2019年5月中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）發布，5月底自然資源部印發《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》，全面啟動國土空間規劃編制審批和實施管理工作。

本文聚焦市縣以下的鎮村域國土空間規劃編制與管理問題，以回顧和總結上海郊野單元規劃1.0—3.0版的演變歷程和主要特色為重點，探討如何結合地方實際貫徹落實《若干意見》，以期為各地編制鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃、優化城市開發邊界外鄉村地區的國土空間管制和實施管理手段等提供一定的借鑒。

1 實踐與探索：上海郊野單元規劃的發展歷程與主要特色

為完善上海“多規合一”的空間規劃體系，推進城市開發邊界外鄉村地區①上海鄉村地區的面積約4 033 km2，涉及9個區108個鎮（鄉）/街道。的單元式、網絡化、精細化管理，上海自2012年開始以郊野公園、不同城鎮化階段的新市鎮為試點，探索郊野單元規劃的編制與實施管理。

以建制鎮（鄉）/街道的城市開發邊界外區域為規劃范圍，至今郊野單元規劃已歷經3次改版，推動了上海郊野公園、土地整治、低效建設用地減量化和農民相對集中居住等項目實施，逐步搭建和完善了鄉村地區綜合管理平臺，為各個階段的鄉村發展提供規劃指引和實施保障。其中，上海郊野單元規劃1.0版（以下簡稱“1.0版”）和上海郊野單元規劃2.0版（以下簡稱“2.0版”）累計完成約70%的規劃編制；新一輪的郊野單元（村莊）規劃，即上海郊野單元規劃3.0版（以下簡稱“3.0版”）正結合鄉村振興戰略和“上海2035”總規的實施，在各區有序開展（截至2019年6月，約有60%完成編制），計劃2019年底實現全覆蓋。

1.1 1.0版: 規劃的創立與戰略思考

1.1.1 主要背景

2008年上海規劃、國土兩局合并后，整體進入城鄉統籌、兩規合一階段，2010年“2020土總規”②“2020土總規”是指《上海市土地利用總體規劃（2006—2020）》，是當時“兩規合一”的重要成果之一。獲批后，“集中建設區”（后經“上海2035”優化為“城市開發邊界”，以下簡稱“邊界”）作為各級部門管理和資源投入的重點，邊界內設置了清晰的規劃土地管理政策，并以2010版城鄉規劃條例和控規準則規范為依據推進城鎮單元控規的全覆蓋。但邊界外的發展和資源管理相對滯后，既需要從戰略角度進行頂層設計，也需要從實施角度進行深化細化：一是建設用地總規模逼近“2020土總規”“天花板”，邊界外現狀建設用地布局零散、權屬復雜、利用效率較低，減量化成為上海騰挪預留戰略空間、可持續發展必須面對和解決的問題；二是鄉村地區生態保育、土地整治、鄉村建設缺乏規劃引導和政策統籌，而鄉村空間規劃體系的構建是推進城鄉統籌和規劃實施的必要基礎；三是以管理手段和政策創新倒逼農村轉型發展，盤活農村集體土地，壯大鎮村兩級集體經濟組織的實力，才能為鄉村地區發展提供內生動力。

以土地整治規劃體系構建為切入點，2010年底上海開始研究鄉村地區“兩規合一”的規劃編制方法，2012年底提出“郊野單元規劃”，2013年相關配套政策出臺，2014年3月1.0版規劃編制導則下發，鄉村地區的綜合管理平臺建立，規劃在鄉村地區的統籌、引領和指導作用得以逐步發揮。

1.0版郊野單元規劃以土地整治為綜合平臺、以增減掛鉤為政策工具，主要包含農用地整治、建設用地整治和專項規劃整合3項內容（圖1）。

1.1.2 主要特色

（1）率先提出在鄉村地區實行全覆蓋、網格化單元管理的思路

為探索鄉村地區實施網格化單元管理的可行性，借鑒邊界內城鎮單元全覆蓋的規劃編制方法，首先從利于上位規劃指標落地、規劃土地精細化管理、區域統籌和實施彈性方面考慮，確定是全覆蓋、網格化單元管理，而非單個地塊或項目的管理；其次為保障規劃全覆蓋的有效推進和實施操作，考慮行政主體事權，確定單元范圍劃示以鎮界為主要參考，而非路網河網等規劃網格；最后界定郊野單元是在城市開發邊界外鄉村地區實施規劃和土地管理的基本地域單位，是鄉村地區統籌各專項規劃的基本網格，原則上以鎮域城市開發邊界外區域為1個基本單元，單元范圍的大小為40—70 km2。對于鎮域范圍較大，整治內容、類型較為復雜的，可適當劃分為2—3個單元；對于郊野公園等大型生態項目或涉農范圍較小的街道，可根據實際情況跨行政范圍劃示1個單元。

至此，形成邊界內城鎮單元、邊界外郊野單元的格局，為上海實現城鄉全域單元管理奠定了空間基礎。

（2）嘗試搭建鄉村地區空間規劃體系，構建邊界外4級土地整治規劃體系

為支撐和落實總體規劃確定的戰略目標，完成邊界外現狀建設用地減量化任務，分層次、分類型、分階段推進鄉村地區的綜合功能優化和效益提升。一方面從項目實施層次研究土地整治項目可行性研究報告和增減掛鉤實施方案等的編制技術要求和主要管控要素；另一方面從總體規劃層次提煉核心控制指標和空間管制內容，厘清和分解從總體、詳細到項目管理實施各個層次規劃的任務，并尋找體系構建中的缺口。不拘泥于規劃的法定性和完整性，通過土規重點專項—土地整治規劃的4級體系構建（圖2），將城鄉空間布局優化、低效建設用地減量化和土地綜合整治的思路貫穿始終。其中，市區土地整治規劃銜接總體規劃的目標和內容主要解決功能定位、目標導向問題；鎮（鄉）級土地整治規劃即郊野單元規劃（含增減掛鉤專項規劃）主要解決指標統籌、地類平衡、空間布局和項目分解問題；郊野單元規劃實施方案（即類集建區③類集建區是指利用存增轉化規模落圖的建設用地規劃空間，2.0版郊野單元規劃改為有條件建設區，3.0版則取消使用。“存增轉化”是指對在邊界外開展存量現狀建設用地拆除復墾的鎮鄉，按已復墾建設用地面積的一定比例，予以新增建設用地規劃規模獎勵的機制。類集建區的存增轉化率為33%（即拆三還一，根據全市邊界外拆除比理論值來測算），類集建區的使用需要雙指標（新增建設用地指標和耕地占補平衡指標）激活。控詳和增減掛鉤實施方案）和土地整治項目在詳細規劃和實施層面解決項目規劃許可、土地供應以及資金估算問題。

可以看出，此時的鄉村規劃體系并不完善，總體規劃處于兩規銜接階段，建設用地總量管控仍以“2020土總規”指標為主；郊野單元規劃的定位效力在城鄉規劃體系中尚不明確，部分區鎮部門對規劃效力和相關工作實施依據存疑；郊野單元規劃實施方案重點聚焦在可以為項目提供空間許可的建設用地地塊控規和提供指標的增減掛鉤實施方案，對非建設用地類項目的實施路徑缺乏統籌銜接。全類型統籌、全流程管理的鄉村項目實施方案如何編制仍在探索中。

（3）創新規劃空間獎勵機制，保障鎮鄉土地發展權

上海在2008—2011年“兩規合一”規劃過程中，各區（縣）為預留未來發展空間將“集中建設區”范圍劃大，且實施階段未與“集中建設區”外的建設用地減量化掛鉤，造成建設用地總規模接近“天花板”。現狀低效建設用地減量化成為1.0版郊野單元規劃的主要任務之一，如何創新減量化激勵措施和實施機制，成為推進1.0版規劃實施必須回答的問題。另外，邊界內外土地發展權的分配并不均衡，2012—2014年92.4%農轉用征收審批項目位于邊界內，邊界外主要是少量的交通、市政、新農村建設和特殊用地項目，難以適應鎮鄉的發展建設需求。

圖1 上海1.0—3.0版郊野單元規劃定位效力、核心內容、編審流程和配套政策的演變[1-9]

在整合銜接國家已有的增減掛鉤、土地整治等實施政策基礎上，上海根據自身特點，創新形成政策包，包含：減量化后“拆三還一”的類集建區規劃空間獎勵機制（以下簡稱“‘拆三還一’政策”）、建設用地增減掛鉤的指標和資金疊加、農地流轉大戶經營、已批控規適度調整（通過提高開發強度集約節約土地）、類集建區中集體留用造血用地定向出讓（為減量化集體經濟組織提供長遠收益保障）、年度建設用地減量化計劃與土地出讓計劃、新增建設用地計劃聯動考核管理等。

“拆三還一”政策在實施過程中受到鎮鄉的歡迎，通過邊界外低效建設用地減量化，將節約出的指標④指標的使用包括指標自用、指標收購和指標交易3種模式，各區可根據實際情況和發展需要進行區內平衡。用于邊界內的國有用地開發，并獲得類集建區的規劃空間獎勵。其本質是利用空間的二次分配給予鎮鄉一定的土地發展權，利用集體建設用地置換為國有建設用地的土地增值收益，支付土地整治的成本，達到解決國有建設用地指標不足、集體建設用地低效利用、用地分散帶來的生態環境問題等目的，是促進城鄉空間結構重組、產業結構升級、推動鎮村級經濟轉型發展的重要手段和核心動力。指標交易、類集建區獎勵等發展權的轉移流動，使鄉鎮政府與區縣政府的土地出讓收益分成有所改變，鄉鎮政府參與到發展權的配置與博弈中，且這種博弈延續到“上海2035”關于城市開發邊界的劃示中，即將已批的類集建區納入城市開發邊界管理。

圖2 上海鄉村地區空間規劃體系的演變

1.2 2.0版: 規劃的銜接與內容完善

1.2.1 主要背景

2014年5月，上海啟動新一輪城市總體規劃的編制。2015年6月，按照國家推進生態文明建設的總體部署，貫徹落實上海市委、市政府關于促進城鄉發展一體化的工作要求，提升上海建設“卓越的全球城市”的綜合競爭力，持續發揮郊野單元規劃對鄉村地區規劃引導和實施管理的積極作用，銜接正在編制的市、區、鎮（鄉）3級“2035總規”，展開2.0版郊野單元規劃的研究。

2.0版郊野單元規劃延續1.0版的成果精髓，主要內容包含：（1）承接上位規劃要求，明確近期發展目標；（2）強化空間統籌布局，細化近期空間落地和土地利用；（3）整合近期重點建設項目，實行單元圖則管理（圖1）。

1.2.2 主要特色

（1）銜接“2035總規”新要求，確立了一套完整的成果形式

此時的上海正處于從“兩規合一”向“多規合一”轉型、各級“2035總規”編制、“新三線”劃示的過渡時期，與各級規劃的新要求進行銜接是2.0版升級必然面臨的任務，特別是與同屬鎮域規劃層面的新市鎮總規之間的銜接。兩者關系的探討從替代、并行到最終確定為：新市鎮總規為上位規劃，統籌全鎮域空間布局，保障底線型、公益性設施空間，指導近期項目建設；郊野單元規劃為下位規劃，聚焦邊界外鄉村地區，在銜接遠期的基礎上著重近期建設任務、減量與新增空間、指標的統籌和落實。這可能是本輪國土空間規劃體系重構后的過渡期間，每個地方鎮鄉規劃實踐者都會面臨思考和抉擇的問題。

2.0版郊野單元規劃在成果應用上突出層級簡化和一張圖管理，使基層領導“看得懂、愿意用、可優化”，形成一套完整的成果形式，包括“1個文本+1個項目庫+1套圖則”，并形成編制技術要求和成果規范、編制審批操作管理規程、實施政策的若干意見等配套規范/政策文件。

（2）首次使用單元圖則管理，落實建設空間、農業空間和生態空間的管控要求

上海從1.0版開始探索邊界外鄉村地區的圖則管理方式：1.0版借鑒城鎮地區控規圖則的編制方法，形成建設用地地塊控規圖則的樣式（圖3），到2.0版在探索全域空間用途管制的基礎上形成單元圖則的樣式，并開始應用。

首先在單元劃分上，以郊野單元為基礎，銜接新市鎮總規進一步劃分鄉村單元，形成“郊野單元—鄉村單元”的空間網格結構，并嘗試分類為農業和生態單元，以單個農業或生態單元為范圍制作管理圖則，但由于上海自身自然資源基底特點，除部分生態廊道空間可以被劃為生態單元外，大部分為農業單元。此時的鄉村單元范圍基本以幾個行政村或一塊完整的生態廊道空間為邊界，單元大小在10—20 km2不等。

其次通過單元圖則管理（主要是單元規劃圖和單元指標一覽表，圖3），明確各鄉村單元建設用地、農用地和生態用地的主要控制指標和規劃引導建議，指導近期相關規劃編制（當時主要是有條件建設區控規和村莊規劃）和項目實施。建設用地明確各個建設地塊的用地性質、開發強度、建筑高度等管控要求；農用地明確基本農田和設施農用地等管控要求；生態用地明確林地、水域等管控要求。

（3）細化鎮村建設用地管制分區，延用空間獎勵機制

根據2.0版的鎮村發展需求，更細致地區分鎮村建設用地管制分區，包括減量化建設用地、有條件建設區（經營性建設用地）、其他建設用地（公益性建設用地）、近期保留建設用地、其他保留建設用地。通過對各類建設用地規模、布局和用地類型，以及規劃用地現狀保留、規劃新增、存量利用情況的動態分析，推進鄉村地區建設用地精細化管理。但此時，雖然探索建立了多要素綜合評價模型來指導農村宅基地減量化，但規劃的編制實施仍然聚焦低效工業用地的減量化，對農村宅基地和農民安置用地的探討不足。

2.0版嘗試建立靜態的規劃“天花板”管控和以5年為時間單元實施推進的動態機制，分階段推進鄉村地區低效建設用地減量化。在確認全市平均拆建比的基礎上，延續空間獎勵政策，保障鄉鎮發展權，即鄉鎮的低效建設用地拆除復墾后，可按一定比例增加鄉鎮的有條件建設區，優先用于鎮村經濟發展和民生改善，進一步完善有條件建設區的內涵、選址規則和激活機制。

1.3 3.0版: 規劃的統籌與實施管理

1.3.1 主要背景

2017年10月國家“鄉村振興戰略”的提出、12月“上海2035”總規的正式批復以及2018年3月的國務院機構改革——自然資源部的成立，是3.0版升級的主要背景。同時，為深入貫徹黨的十九大和中央農村工作會議精神，全面落實上海市委、市政府關于上海鄉村振興工作的決策部署，有序推進“上海2035”實施，上海認真研究鄉村地區的功能定位和發展方向，有針對性地解決鄉村發展難題和回應基層期盼，堅持多規合一、規劃先行，科學有效指導各郊區編制高質量的鄉村規劃。2018年，上海啟動《上海市鄉村規劃導則》的制定，以進一步明晰鄉村規劃層次和各層級規劃的定位、責任和編制要求，3.0版作為其中的重要層級，同步啟動研究。

3.0版郊野單元規劃在延續前兩版核心內容的基礎上，銜接新時代國土空間規劃建構的主要任務、鄉村振興工作平臺的搭建，主要包括：（1）加強現狀排摸，合理確定規劃目標，策劃鄉村產業振興路徑；（2）強化全域空間、全地類統籌布局，優化建設用地、基本農田和其他自然資源布局，推進國土綜合整治，加強鄉村風貌引導；（3）形成近期行動計劃，制定單元圖則，指導各村項目實施（圖1）。

圖3 上海郊野單元規劃1.0—3.0版規劃圖則的演變[3，6，9]

1.3.2 主要特色

（1）完善鄉村國土空間規劃體系和實施管理，系統解決規劃編制、調整、用途管制和項目建設等問題

與1.0版以土地整治體系為切入點相似，3.0版堅持以人民為中心，關注基層需求，以農村宅基地和農民相對集中居住點為切入點，重點聚焦“E+X+Y”⑤“E”指城鎮集中安置區，原則上為城市開發邊界內規劃農民集中居住區，按照國有建設用地進行供地。“X”指農村集中歸并點，為城市開發邊界外，依托保留（保護）村布局的用于村內歸并或跨村歸并的規劃農民集中居住點，土地性質為“宅基地”。“Y”指農村保留居住點，為鎮總規中遠期保留的自然村和城市開發邊界外歷史歸并的現狀保留農民集中居住點。“Y”點可按照農民建房要求進行插建、翻建和改建，其規劃土地管理要求由各區結合具體情況制定。村莊布局體系的層層落實和分類引導。構建“村莊布局規劃（總體規劃層次）—郊野單元（村莊）規劃（詳細規劃層次）—村莊規劃設計（項目實施層次）”3級鄉村國土空間規劃體系（圖2），解決鄉村地區的重點民生專項、全域綜合管制、項目規劃許可和用地批準問題。

村莊布局規劃作為區、鎮總規的專項內容，基于現狀底數摸排調查，主要解決哪些農戶進城鎮集中安置、哪些農戶在農村集中歸并、哪些農戶在原址保留的問題，并按照標準測算空間需求、落實空間布局，是指導鄉村地區詳細規劃編制的主要依據（圖4）。

郊野單元（村莊）規劃是城市開發邊界外鄉村地區的詳細規劃，是鎮域、村域層面實現“多規合一”的規劃，是開展鄉村地區國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設規劃許可的法定依據。作為體系的中間層次，除通過單元圖則實施用途管制、為開發建設提供法定依據之外，也通過規劃成果入庫大機平臺發揮邊界外全域統籌、全地類建設管控的行動監測平臺作用。

村莊規劃設計是以村落或重點項目區為編制范圍，對鄉村建設和非建設空間的詳細設計，是對拆舊和建新空間的統籌平衡，是銜接鄉村國土空間規劃編制和實施的重要環節。通過嘗試形成全類型統籌、全流程管理的綜合實施方案，結合“放管服”改革促進規劃管控、方案設計和行政審批深度融合，同步解決規劃調整、用地批準和項目建設許可問題，提高審批效率，加快鄉村項目落地。

（2）合并編制鎮村域國土空間規劃，下放審批權，完善實施主體體系

郊野單元（村莊）規劃將原鎮域層面的郊野單元規劃和村域層面的村莊規劃合并編制。

一是在郊野單元內的鄉村單元劃分上，更講究因地制宜和靈活適度，特別是對于保護村和重點發展村來說，可以一個行政村為范圍編制一張單元圖則；同時，也可以幾個村合并編制一張圖則，因此鄉村單元范圍的大小為2—4 km2或10—20 km2不等。

二是在規劃審批上，參照原村莊規劃審批程序，將審批權下放至區政府，上海市規劃資源部門負責備案入庫。通過村莊布局方案的重點審核、初步方案的部門專家會審和成果上報前、入庫前的技術審查環節，保障規劃編制的合理性、規范性和表達深度，并及時發現和協調規劃過程中的矛盾和訴求。

三是結合上海實際，圍繞“兩級政府、三級管理”的管理體制，郊野單元規劃一直以鎮一級政府作為實施主體。本輪通過鄉村振興工作平臺的搭建，從上海市委層面提出五級書記抓鄉村振興的要求，進一步完善鄉村規劃的實施主體體系，更利于戰略謀劃和利益協調，更利于發揮村集體經濟組織的能動性和村民的參與性。比如，奉賢區吳房村、嘉定區鄉悅華亭、松江區黃橋村等積極探索國有資本助力鄉村振興新模式，在不改變土地集體經濟所有屬性的前提下，建立國有企業開發公司和村集體經濟組織項目公司雙層開發運營模式等。

（3）進一步認知鄉村產權制度，完善全域空間管制機制，分區分類實施用途管制

厘清農村復雜的產權現狀和鄉土社會關系所需要的溝通成本、因產權和人口轉移所產生的資金成本一直是鄉村規劃編制和實施的難題。1.0和2.0版投入大量的精力對鄉村地區產業用地的產權、使用現狀、生產效益等進行梳理分析，甄別減量或保留，3.0版除了關注保留產業用地的存量利用和轉型升級外，重點聚焦農村宅基地布局優化和農民居住環境改善。

第一，由市級相關部門統一現狀摸底，強調由村民小組（自然村）、行政村到鎮（鄉）自下而上地層層排摸，主要包括3類數據（基于農村地籍更新調查數據確認現狀戶數，也是空間上的宅基地個數，并了解實際使用面積和權證面積；基于二調更新數據確認宅基地用地面積；再結合國情地理監測數據，確認周邊農地的現狀使用狀態，利于安置選址），同時強化技術審查，保障現狀數據的扎實性和規劃方案的合理性。此外，區級相關部門、各鎮（鄉）政府結合宅基地三權分置改革，明確本區、鎮的宅基地資格權、分戶標準和安置標準等，并征詢村民意愿和安置意向。最后通過分析現狀空間特征、人地/戶地關系、銜接上位規劃要求，深化撤并宅基地和“E+X+Y”空間布局，確定近期實施安排，協調好基本農田調整、邊界內控規調整等問題，保障農民相對集中居住有序實施。

第二，細化空間管制分區，探索空間政策區準入和管理清單制度。空間管制的核心手段是通過控制線的劃示形成空間管制分區，并由各級總體規劃層層落實。上海各區“2035總規”以四線⑥四線是指生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城市開發邊界和文化保護控制線。管控為核心，實行全域空間管制。郊野單元（村莊）規劃在此基礎上提出“空間管制分區一張圖”的制定（圖5）。將鎮域層面基于四線的管制分區進一步劃分為空間政策區，實行政策區內分要素管控（主要包括生態保護類、文化保護類和鄰避防護類⑦生態保護類包含基本農田保護區（A、B類基本農田）、自然保護區、飲用水水源保護區、重要濕地、野生動物重要棲息地、水產種質資源保護區、重要林地、近郊綠環/生態間隔帶/生態走廊等結構性生態空間；文化保護類包含歷史文化遺產保護控制區（包含歷史文化風貌區、文物保護單位、登記不可移動文物、歷史建構筑物、老街、集鎮、中國歷史文化名鎮名村、上海市傳統村落、上海市保護村）、自然（文化）景觀（古樹名木、區級保護大樹、歷史公園、風景名勝區）等；鄰避防護類包含“三高”沿線控制防護區（包含高壓走廊架空電力線路保護區、高速公路建筑控制區、高速鐵路線路安全保護區等）、鄰避設施控制防護區（包含水廠、污水處理廠、變電站、加油（氣）站、天燃氣門站、調壓站、污水泵站、給水泵站防護區等）等。），針對每類要素“從管控剛性、總量/空間管控、用途管制和建設用地管控等方面提出管控要求⑧管控剛性星級越多代表管控剛性越強；總量/空間管控主要說明該類空間要素的規模底線要求和不同空間管控分區或控制范圍；用途管制主要說明該類空間要素的禁止用途、嚴格限制用途、鼓勵引導用途等；建設用地管控主要說明建設用地新增、保留、轉型、拆除的導向。”，形成管理清單。這有利于規劃實施主體和鎮（鄉）基層更好地理解和避讓鄉村地區的各類限制開發要素，落實最嚴格的生態環境保護制度、資源節約制度、耕地保護制度和歷史文化保護制度，提升鄉村國土空間治理水平。

第三，探索鄉村規劃彈性適應和動態管控機制，實行圖則分類表達，具體闡述見下文。

圖4 上海XX鎮鎮級村莊布局規劃圖[9]

2 責任與權益：從1.0版到3.0版——鄉村空間治理的思維轉變與模式總結

2.1 規劃的定位轉變與彈性適應

（1）規劃定位效力從專項規劃變為詳細規劃

1.0版和2.0版郊野單元規劃更多地承擔了鎮域層面邊界外區域的專項規劃職責，規劃批復后仍需要通過編制詳細層面的規劃（類集建區/有條件建設區控規或村莊規劃），作為核發“一書三證”的依據。1.0版作為鎮級土地整治規劃，2.0版延續1.0版在土地規劃體系中的定位并明確其在城鄉規劃體系中作為鎮域邊界外的專項規劃，并作為近期5年的實施行動計劃。與1.0版不同的是，2.0版的郊野單元規劃和詳細規劃可以同步編制、同步審批。

3.0版在延續前兩版核心作用的基礎上，將郊野單元規劃和村莊規劃合并編制，突出實施導向，通過圖則落實規劃管控內容。法理上成為邊界外鄉村地區的詳細規劃，是實施鄉村地區國土空間用途管制和鄉村建設規劃許可的法定依據（圖1）。

（2）取消規劃空間獎勵，探索鄉村規劃彈性適應和動態管控機制，實行圖則分類表達

1.0版和2.0版產生應用于新市鎮總規還未啟動及啟動編制初始時期⑨近年來上海陸續啟動了65個新市鎮總規的編制工作，占需編制鎮總規總數的77%，目前已有27個獲得批復。，是鄉村空間治理技術路徑和管理思維的磨合碰撞時期，一定程度上擔任了過渡期總體層次上下級政府博弈的責任規劃的角色，如關于規劃空間獎勵的博弈；3.0版屬于詳細層次的、與現有及潛在土地權利人博弈的權益規劃，在建設用地天花板鎖定、全域統籌的前提下，不再需要統一的“拆幾還幾”政策，而是結合鎮村實際需求以用定減、以減定增，更多地關注農民、集體經濟組織等的權益保障和優質項目的實施落地。

結合國土空間規劃“放管服”改革導向，為適應鄉村建設項目影響因素多、不確定性大的特點，3.0版圖則探索以項目實施引導規劃調整的路徑，對于規劃期間比較明確的項目（如公益類、設施類項目）可完整落圖，作為項目建設審批依據；對于未明確或后續變動較大的項目（如農民相對集中居住點、經營性用地等），可采用部分落圖的方式，主要有“選址框”落圖（虛框表達選址范圍，明確建設用地規模占比）、“規模框”落圖（實框表達圖數一致的規模邊界）和未落圖指標（明確規模）3種方式。待有實際建設需求時，通過編制郊野單元（村莊）規劃調整方案，以增補圖則的形式進行落地；或通過編制村莊規劃設計（鄉村項目實施方案），將建設工程設計方案與規劃調整方案的編制內容、程序合并，同步完成規劃調整、方案設計、行政審批事項，以圖則更新的形式進行落地。

圖5 上海XX鎮空間管制分區一張圖[9]

2.2 規劃的實踐模式與目標導向

構建全域覆蓋、分層管理、分類指導的國土空間規劃體系，不斷完善和優化各層次規劃的定位、編制要求和管理意見/規程，并將其作用的發揮與城鄉行政管理體系、事權劃分、空間治理規則設置密切關聯，實現空間、政策和行動的融合，是上海在國土空間規劃編制與實施管理中始終堅持的做法。

從1.0版到3.0版，“試點規劃+編制導則+配套政策”的組合拳實踐模式沒有變，始終堅持問題導向、需求導向和實施導向沒有變。致力于解決鎮村發展的實際問題；致力于通過五量調控⑩五量調控是指總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高。、城鄉聯動、政策創新促進鄉村地區轉型發展；致力于“多規合一”的技術協調和資金統籌平臺、空間信息管理平臺的搭建，共謀鄉村精細化高質量發展；也致力于開放市場，用7年的時間和實踐培養了覆蓋各區的專業人才隊伍，成為助推鄉村振興發展的生力軍。

3 結語與展望

《若干意見》對鄉鎮國土空間規劃和鄉村規劃的編制提出“側重實施性、因地制宜、單元式合并編制”等原則性要求 ，各地可以根據發展階段、過渡期規劃體系??《若干意見》提出：“國家、省、市縣編制國土空間總體規劃，各地結合實際編制鄉鎮國土空間規劃”，鄉鎮國土空間規劃應“側重實施性” “各地可因地制宜，將市縣與鄉鎮國土空間規劃合并編制，也可以幾個鄉鎮為單元編制鄉鎮級國土空間規劃” “在城鎮開發邊界外的鄉村地區，以一個或幾個行政村為單元，由鄉鎮政府組織編制‘多規合一’的實用性村莊規劃，作為詳細規劃，報上一級政府審批” “以國土空間規劃為依據，對所有國土空間分區分類實施用途管制……在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行‘詳細規劃+規劃許可’和‘約束指標+分區準入’的管制方式”。和法規的銜接等因素，對鎮村域國土空間規劃的定位、編審主體、編制方法和內容進行符合實施邏輯和需求的創新探索。上海郊野單元規劃，尤其是3.0版，其定位、內容側重和管制方式與國家最新要求具有內在的一致性，同時也體現了上海的特點；對于在其他地區的適用性，則需要進一步探索。比如鎮村域國土空間規劃是鎮一級、村一級還是鎮村一級，是逐個按需編制還是先完成一輪全覆蓋，單元如何劃分，邊界外管控制度如何建立，邊界內外如何聯動，圖則管理如何在推動國土空間用途管制落地的同時彈性適應保障項目落地，產權屬性如何在規劃中有效利用，過渡期如何應對，以及如何搭建國土綜合整治實施路徑保障非建設用地類項目落地等，這些問題都還需要研究和明確。

鎮村域（或稱為鄉村地區）國土空間規劃的編制和實施管理因其區域范圍的廣袤性和內容資源的復雜性，可能無法一蹴而就，需要保持規劃初心、堅持體系構建、技術標準、管理手段、實施機制上的協同創新，用經驗和實踐來闡釋中央的決策，提升鄉村地區國土空間規劃水平，確保規劃能用、管用、好用。