國土空間規劃體系構建的內涵與維度*：基于“城市人”視角的解讀

李經緯 田 莉 周 麟 高 原 LI Jingwei, TIAN Li, ZHOU Lin, GAO Yuan

0 引言

改革開放以來，伴隨著城鎮化與工業化進程持續加速，我國城鄉規劃與建設水平不斷提高，并取得顯著成效。但因國土空間資源無序、盲目開發而導致的一系列問題也接連出現，如土地利用低效、城市蔓延，區域差距與城鄉差距增大，生態環境惡化，公共健康問題等。當前，我國正處于城鎮化快速發展中后期和社會經濟轉型的重要階段，在生態文明建設與新型城鎮化規劃的要求下，原有以增量開發為主的空間發展模式越發難以適應新時代的需求。因此，構建新的國土空間規劃體系，通過空間資源的集約高效利用來提升城鎮化發展質量，統籌社會經濟發展與國土空間開發，縮小區域差距，實現生態文明建設，體現以人為本，已成為我國城鄉規劃學科與實踐轉型的大勢所趨。

近年來，國土空間規劃體系的構建受到國內外學者廣泛關注，包括對構建總體思路、目標、規劃層級、內容、工作重點的討論[1-3]，基于國際先進經驗對空間規劃的法規體系、管理體系的建議[4-7]，還有以地方“多規合一”實踐為例，對空間規劃體系構建提出的實施性意見[8-10]。然而，通過梳理文獻可知，大多數研究局限于規劃體系的層級、內容，規劃整合的具體方法和策略，偏重技術層面，缺乏對空間規劃內涵和維度的探討，導致國土空間規劃的應用基礎研究滯后于空間治理的客觀需求。

為此，本文基于梁鶴年教授提出的“城市人”理論，結合構建高效集約的國土空間開發格局、均衡協調的空間結構、人與自然和諧共生的高品質國土空間規劃體系需求，通過借鑒發達國家空間規劃的相關經驗，從“集約發展”“均衡發展”“健康發展”3個維度解讀“城市人”理論視角下的國土空間規劃體系重構，為轉變國土空間開發保護模式、實現空間資源的合理保護和有效利用、完善我國國土空間規劃體系提供參考與借鑒。

1 基于“城市人”視角的國土空間規劃體系構建的內涵

“城市人”是我國城鄉規劃領域的前沿理論。簡而言之，梁鶴年[11]91認為“城市人”是“一個理性選擇聚居去追求空間接觸機會的人”。“理性城市人”以最小氣力追求最高自存/共存平衡，即追求空間機會的最優化，表現在國土空間規劃上就是人通過聚居去追求空間接觸機會的最優化[12]。“城市人”規劃理論的價值觀在于發揮人的自存/共存理性，為個體與群體的美好生活創造最優的空間條件[13]75，體現“以人為本”的思維范式與價值取向。

“城市人”規劃理論的實踐聚焦于研究、匹配和提升人居的空間機會，其強調的自存、共存的最高平衡在國土空間規劃體系重構的背景下具有重要的應用價值。即以“以人為本”去平衡人與生產、人與生活、人與生態的關系，實現自存/共存的最高平衡，引導各方利益合理地尋求最佳平衡點，實現國土空間資源的合理使用和分配。回歸到國土空間規劃重構的本源，以人的需求為核心，實現國土空間資源利用效率的提升、空間結構的優化和空間資源的綠色發展，最終實現國土空間的治理現代化。

當前我國城鄉發展仍面臨土地資源利用粗放、城鄉差距顯著、生態環境承載力接近極限等問題，在社會、經濟、環境矛盾日益凸顯的情況下，我國的發展方式勢必要完成從粗放型向集約型、從失衡型向均衡型、從消耗型向健康型轉變。基于此，我們可以從以下3個維度進行基于“城市人”視角的國土空間規劃體系重構的解讀（圖1）。

一是集約發展。國土空間資源開發和保護的平衡很大程度上取決于資源開發利用的質量和效率，基本原則是在有限的國土空間上“物盡其用”，謀求最佳的國土使用效率，這是構建集約高效的國土空間開發格局的首要邏輯。在“城市人”理論中，“城市人”通過聚居的模式追求相似的空間接觸機會，如果促使對空間素質要求一致的“城市人”聚居在一起進行生產、生活，以性能分區取代功能分區，重新識別城市用地的點和量上的自身需要（自存）和對別人的影響（共存），可以促進空間接觸機會質與量的提升。演繹到國土空間規劃上，就是運用“城市人”理論，通過平衡多方利益主體，達到整體共存最優，提升土地使用績效，推動城市與區域的高質量發展。

二是均衡發展。現階段我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人口、產業、資本等生產要素主要集中在沿海、沿江、沿線地區和大城市，產生了經濟發展分異、城鄉基礎設施差距大等問題。國土空間規劃作為統籌空間資源的工具，應致力于解決上述發展問題。“城市人”理論強調要按照自存/共存平衡的原則去匹配典型的“城市人”與典型的“人居”，將城市人所追求的與人居所能供給的進行匹配。演繹到國土空間規劃上，就是通過匹配土地與用途去滿足居民對生活、生產和生態的追求，要解決“人—地” “人—人”之間匹配不充分、不均衡的問題，就要優化自存/共存水平較低的地區，通過合理的資源要素流動，達到需求供給的最佳平衡，促進區域、城鄉的協調發展。

三是健康發展。貫徹落實生態文明理念是當前國家空間治理的重要任務，空間規劃不僅要關注城市與人，更要關注生態與自然。國土空間發展的最終目標是既要使人感到滿足和滿意，同時又要堅持生態優先的理念，所以人的健康、城市的健康、環境的健康發展是最基本的要求。“城市人”理論中處理好“自存（自我保存）”與“共存（與人共存）”的平衡，為的就是服務于人、為居民創造美好的人居生活。演繹到國土空間規劃上，就是要強調“以人為本”的規劃，以自存/共存的平衡為原則幫助人們做合理的事情，處理好人與人、人與自然的平衡，建設宜人的人居環境（即空間接觸機會），實現基于可持續發展的“人與人、人與自然和諧共生”，為居民提供高品質的生活。

總體而言，構建國土空間規劃體系，應基于集約、均衡、健康的發展理念，對國土空間資源進行統籌開發與保護，探索“以人為本”的高質量發展、高水平均衡與高品質生活發展策略，創造美好的人居環境。

圖1 “城市人”視角下國土空間規劃重構的內涵

2 基于“城市人”視角的國土空間規劃體系構建的維度

2.1 集約發展, 提質增效

城市是“人聚居”的現象，“人”與“居”缺一不可[1]89。如何匹配好城市發展對聚居空間的需求與資源用途之間的關系，對國土空間的可持續發展至關重要。空間資源的集約利用是要合理布局、優化用地結構，不斷提高各類資源能源的利用效率，達到社會效益、經濟效益、生態效益的最優化。

“城市人”以獲取最優空間接觸機會為生存動機，在通過聚居模式優化自存/共存水平的同時，提升空間資源利用效率，逐步形成集約高效的開發格局。同時，高效的資源利用模式也為聚居的形成提供了良好條件，資源集約為“城市人”提供更為優質的空間接觸與匹配、更為熟絡的接觸關系網絡和更為稀少的浪費性接觸[14]，提升了城市人獲取最優空間接觸機會的概率。伴隨著聚居與高效集約型資源利用模式的相互依托、相互促進，城市人會不斷尋求空間接觸機會的最優化，達到自存與共存平衡點的提升。此時，“人—人”“人—地” “地—地”的關系達到和諧共生（圖2）。具體策略如下：

（1）挖掘存量用地，提升空間接觸機會

近年來，我國新增建設用地計劃執行量逐年下降，北京、上海等超大城市在新一輪城市總體規劃中均秉承集約發展、存量盤活，甚至是減量規劃的理念。對于存量用地的挖掘，如居住、公共設施、綠色空間等用地功能，可以增加居民的空間接觸機會，補給城市人的供需短板，更好地響應和滿足人的生產、生活需求。

從國際大都市發展經驗來看，紐約在應對土地的供需矛盾中，主要通過對兩類土地的開發來實現存量挖潛。一為棕地開發，如成立市級棕地規劃與開發管理機構，專職執行棕地修復工作；推行棕地自愿清理計劃（The NYC Voluntary Cleanup Program），即政策扶持下的多主體棕地清理運營平臺，利用這些修復的棕地來建設保障性住房等。二為低效利用土地的再開發，如在交通設施上方建設綠化空間，滿足居民對公園的需求；整合小地塊建設保障性住房，并針對小型開發商、社區公司和非政府機構提供優惠政策等[15]。顯然，上述兩類開發模式的目標即為促進“人—地”自存/共存的最優平衡，提升“城市人”的滿意度。

（2）促進功能組合，最大限度匹配土地供給與“城市人”需求

科學制定國土空間開發的規模、強度、結構和布局，是國土開發利用提質增效的重要手段。“城市人”理論倡導用“以人為本”取代以功能為本，認為功能分區的規劃范式限制了土地使用效率，應鼓勵綜合考慮性能和功能相結合的土地資源分配，即處理好“地—地”關系。以性能的一致性去混合布局不同功能，最大限度匹配土地供給與“城市人”需求（如對安全、舒適、方便、美觀等的要求），達到功能組合效率最優化和資源使用最集約化。

以日本為例，作為一個土地資源緊缺的國家，其歷來重視土地的集約利用。截至2017年，日本798個城市中，已有超過80%的城市制定了“集約城市”建設計劃，倡議推動中小城市空間發展的集約化[16]，將行政、商務、基礎設施、醫療、教育等功能在一定區域內混合高效供給，增加居民生活的便利性，提高整個城市的運轉效率，力爭以最小的資源和能源消耗滿足居民的需求，即實現“城市人”以最小力氣追求空間接觸機會的最優化。

（3）關注多方利益主體，促進自存/共存最優平衡

傳統的空間規劃重在協調空間資源使用的沖突、矛盾，特別是土地資源相互“打架”的問題，對不同利益相關者之間的利益協調重視不夠，難以適應以人為本的城市發展需求[17]。與之對應的，“城市人”關注的重點是“以人為本”，人是土地使用的主體，土地的集約利用最終目的是為人服務，為居民提供福祉。因此，在土地集約利用過程中，關注“人—人”關系，推動多方利益主體達到自存/共存的最優平衡至關重要（圖3）。

例如，日本在2002年進行的“大手町”再開發，在制定“連鎖型再開發”方案時，堅持地方政府、土地所有者和公民共同參與的原則，尋求在土地空間的使用和分配中平衡各種相關利益主體之間的矛盾，在不同利益主體的自存出現矛盾時考慮他們之間的共存，達到公共利益、集體利益和個體利益自存與共存的最優平衡，形成協調一致的共建方案，進而實現面向所有利益主體的社會公平，完成城市中心區的重建。

2.2 均衡發展, 包容共生

不同人居①人居是一種空間現象，人通過空間上的聚居去追求與他人、與天然環境、與人工環境的接觸機會[11]。（規模、結構、密度）承載差異化的空間接觸機會，國土空間規劃應尊重人的尺度，按照自存/共存平衡的原則去匹配典型“城市人”與典型“人居”，最關鍵的是在人需要的用途、規模和地的位置、規模之間匹配，以期推動國土空間保護與利用達到高質量的均衡。

圖2 基于“城市人”理論的“集約發展”

圖3 基于“城市人”理論的“多方利益主體”自存/共存平衡

“城市人”理論的實踐集中于一個上令下達、下情上達的民主規劃機制[13]74。規劃作為“上令”起引導作用，首先判斷“城市人”在追求空間機會中自存/共存的平衡點，尋找低于平衡點的區域，再優化自存/共存水平較低的地區，如提升“城市人”的空間接觸機會，處理好“人—人”關系；最大限度匹配調整人與地供需的關系，確保“人—地”關系均衡發展。人居空間的使用與居民的需求在自存/共存平衡原則下達到對稱，同時提升低于平衡點地區的自存/共存水平，優化該地區聚居水平，使得在更大空間范圍內走向空間均衡的狀態，滿足所有居民對更美好生活的追求，促進人與城市的包容共生，維護區域、城鄉之間的適度公平，實現國土空間的均衡發展（圖4）。具體策略如下：

（1）促進區域合作，向高水平共存發展

區域合作交流可以有效消除區域競爭，保障局部空間和整體空間的協調發展。國土空間規劃應突破行政區劃，探索區域合作新模式，通過資源共享，增強生產要素和各類設施可用性，提升“人—人”的空間接觸機會，即“提高區域的自存水平，向高水平共存發展”，在較大空間范圍內形成空間整合的關系，達到均衡的空間狀態。

例如，德國的空間規劃作為政府的管控工具，關注重點在于整個德國區域和社會發展是否均衡，其中區域合作是均衡發展的重要手段。其強調要在更大空間范圍實現均衡發展，通過編制跨區域規劃來推動城市網絡的構建，促進區域及城鄉的合作交流，維護和協調跨區域利益共享②德國在聯邦層面除了聯邦規劃還編制了德國專屬經濟區空間規劃，作為跨州規劃；在州的局部地區編制地區規劃，作為跨市縣規劃。。同時聯邦和州政府為了保障實現區域合作，設計了相應的保障機制，包括成立區域委員會，每年都召開制定區域規劃的研討會議；通過提供政策傾斜、經費補助、支持項目來促進區域、市鎮間的合作等。

（2）統籌資源配置，提升自存/共存水平

目前我國人口、產業向東部沿海地區集聚的態勢不斷增強，國土空間的開發需逐步縮小區域、城鄉之間發展的差距。“城市人”理論認為，自存衍生效率，共存衍生公平，要想兼顧效率與公平，就要提升“城市人”的自存/共存平衡水平。通過優化各種要素配置，推動生產要素從向少數點集聚轉為向更多的點集聚，提升“城市人”的空間接觸質量和機會，優化低水平自存/共存地區，調整城鄉差距，實現均衡發展。

日本為改變戰后形成的“一軸一極”國土空間結構，緩解東京一極過于集中的壓力，在2015年編制的“七全綜”中提出“對流促進型”的國土規劃理念，制定了8個廣域地方計劃。針對地域的不同特點，利用現代化交通設施和互聯網技術構建城市間的互通互聯平臺，推動相鄰地域的人才、資本、產業、信息、文化等資源的雙向流動和協作，互補資源短板，既提高城市的效率，又降低成本。同時提出將非必要留在東京的企業和人口向周邊地區疏散[18]，吸引更多人口回流農村，利用生產要素向農村集聚產生的優勢，優化“人—地”低均衡水平地區的發展。

（3）關注落后區域，優化聚居水平

區域差距問題本質上是市場失靈的產物，需要政府加以調節[19]。空間規劃已經從單純的技術角色轉向公共政策導向，不僅應包括物質空間規劃，還應以社會經濟的可持續發展為目標，促進社會公平的實現。“城市人”理論中，在規劃作為上令的引導下，應優先關注欠發達地區的發展，如提供政策傾斜、資金支持、優先項目開發等來優化區域聚居水平，增加空間接觸機會，改善居民生活環境和質量，維護區域間的適度公平。

發達國家的空間規劃多通過關注欠發達地區的發展來促進國土的均衡發展。如德國在《空間規劃法（2008）》中明確提出“應加強局部空間的地區經濟增長以及創新潛力，特別是整體生活水平嚴重落后于聯邦平均水平的空間，應當改善其發展的先決條件”。在東西德統一后，聯邦每年集中約5 000億歐元對原東德地區進行投資，修建基礎設施[20]，通過提升設施的接觸機會來改善東德貧困地區的聚居水平，提升居民均等享用公共服務的權利。

2.3 健康發展, 和諧美好

不同的人居為“城市人”創造不同的空間接觸機會，而空間接觸頻率過密會引發生活空間緊張和環境素質下降。國土空間規劃的最終目標是要達到人與環境的和諧共存（最佳匹配），這就需要考慮人的健康和環境的健康，通過健康影響評估和環境影響評估去辨認空間機會的質量好壞，再反饋到規劃策略中指導國土空間規劃的編制（圖5）。

“城市人”是以人的理性和物性為基本的規劃理論，追求自存/共存的平衡屬于人的理性維度，同時人類是以人的物性去衡量他們的物質環境，如追求經濟、社會、生態等各個方面的空間機會。影響評估可以指導規劃促進“城市人”追求正面的空間接觸，如優質的空氣、社會交往、綠色空間等，同時避開負面的空間接觸，如各種污染、擁擠和車禍等，以此為居民創造高品質的生活。“城市人”通過追求最優的空間機會，實現人與環境和諧發展，營造健康美好的人居生活。具體策略如下：

圖4 基于“城市人”理論的“均衡發展”

圖5 基于“城市人”理論的“健康發展”

（1）倡導健康優先，促進以人為本

空間規劃與公共健康緊密相關，其決定的城鄉建設會對居民健康產生影響，要將健康問題融入國土空間規劃，健康影響評估（Health Impact Assessment，HIA） 為 規劃師提供了有效路徑。世界衛生組織（World Health Organization, WHO）提出健康影響評估是“評判一項政策、規劃或項目對特定人群健康的潛在影響及這些影響在該人群中分布的一系列相互結合的程序、方法和工具”[21]。其重點是關注人的健康，目的是分析規劃對健康的影響，并提出建議反饋到規劃編制中。通過優化居民與各類設施、公共空間的接觸機會，為居民提供健康的生活空間。

HIA可應用于空間規劃的各個層面。如美國北加利福尼亞鄉村地區的洪堡縣（Humboldt County）為了減少土地利用開發帶來的健康不公平現象，在總體規劃中納入HIA。具體是對3個備選的城市方案進行評估，分析可能會對居民產生的健康影響，其步驟包括篩查（是否有必要進行評估）；界定范圍（確定健康影響因子）；評估（確定影響是否可能發生）；報告（撰寫報告納入總規修編，成為決策依據）；評價（利益相關者參與評估過程，保證評估被決策者采用）。最終提出如鼓勵公共交通、步行和自行車等相關的促進健康實現的政策[22]。同時在專項規劃層面，美國進行了“完整街道”項目的健康影響評估，其內容是評測“完整街道”項目對體育活動、肥胖和其他與公共健康有關事項的影響（表1）。評估后的規劃明確了通過促進體育活動的開展、提高機動性和增加獲取公共服務的方式來平衡各個年齡段健康狀況的方法，增加居民與設施的空間接觸機會，改善健康水平。

（2）重視生態文明建設，人與自然和諧共存

我國資源環境承載力幾乎接近極限，重視生態文明建設尤顯重要。在國土空間規劃中，應以生態優先、綠色發展為導向，統籌經濟發展和生態環境保護，為可持續發展打造健康的環境。“城市人”理論認為，人類會不斷地追求與自然環境、生態環境的最大接觸機會，但隨著接觸機會的增加，人與自然會產生矛盾與張力，造成各種城市和環境問題。因此應將環境影響評估納入國土空間規劃，幫助人們做合理的事情，減少對生態環境的破壞，達到人與自然和諧共存。

表1 街道健康影響評估常見的做法

戰略環境評價（Strategic Environmental Assessment，SEA）作為環境影響評估的一種方式，較多地應用于空間規劃中。它是對擬議政策、計劃和規劃及替代方案所作的環境影響評價[24]，一般包括社會經濟發展、人群健康、生活和工作的適宜性等多方面內容。德國已經將SEA納入空間規劃的法規體系以促進其實施，在《空間規劃法（2008）》中明確提出“制定空間規劃（州規劃、區域規劃）時，應當由負責空間規劃的機構進行環境評估，該評估主要針對空間規劃方案對下列事項可能造成的重大影響：人群，包括人類的健康，動物、植物和生物多樣性；土壤、水、空氣、氣候和景觀；文化設施及其他保護項目”。德國的SEA還覆蓋了多層級的空間規劃，包括聯邦空間規劃、州空間規劃、區域空間規劃、城市土地利用規劃、建筑規劃等，在不同層次的空間規劃中，SEA的內容各有側重，互不重復[25]134。

（3）組建跨部門治理機制，促進自存/共存最高平衡

影響評估是一個綜合性的評價工具，應構建多方參與的工作機制，包括多個部門、多個專業和多方利益主體的共同參與。在評估的過程中，充分聆聽各方意見，促進多方利益相關者在追求自存與考慮共存的過程中達到最優平衡，保障國土空間的科學規劃和有效實施。

為了構建HIA的制度，很多國家都建立了跨部門協調機制。如英格蘭成立了副總理主持的部長級公共健康委員會，并在衛生部門設立了專門工作組推動跨部門合作；芬蘭成立了由社會事務和衛生部常務秘書長牽頭的跨部門公共健康委員會，負責推動跨部門合作、制定全國公共健康計劃和實踐等工作[26]。同時，美國的HIA實現了跨學科、跨專業交流，通過公共衛生、城鄉規劃、環境、社會學等多學科合作，對利益相關者進行分析，撰寫最終的書面報告。為了促進SEA的實施，德國也依靠部門合作采取有效的保障措施。法律規定除了擬議規劃、環境和公共健康部門，相關的公共行政管理機構、區域協會、地區規劃的承擔者、專業規劃部門等所有與環境有關的各類協會都需要參與環評過程[25]135。多部門合作有利于解決規劃制定過程中多方利益主體的沖突和矛盾，也有利于最后反饋到規劃決策的實施中。

3 結語

“城市人”理論在新形勢下為國土空間規劃的重構指明了發展方向，其強調的“以人為本”的價值觀與國土空間發展的最終目標高度契合。“城市人”理論指出以人的理性的需求共識與人的物性規劃匹配為基礎，以自存/共存的平衡為原則尋求國土空間資源整體效益的最優化，是國土空間規劃的重要原則。人居空間的使用和分配與居民的需求和權利在平衡的原則下得以和諧，即通過處理“人—人”“人—地”“地—地”的自存/共存平衡創造最高的社會價值，實現國土空間的安全、舒適、方便。同時，在“城市人”的規劃范式中，“上令下達，下情上達”的規劃機制會使得規劃的目標更加清晰、規劃的編制和實施更加精確，有利于構建更加科學、合理的國土空間規劃體系。

基于“城市人”理論，國土空間規劃應以“集約發展，提質增效”為目標，挖掘存量用地，形成以存量發展為主的國土空間開發模式，提高各類資源能源的利用效率，實現高質量發展；以“均衡發展，包容共生”為策略，構建區域合作機制，通過對勞動力、資本、土地等生產要素的結構性調整，實現資源最優配置，并通過政策傾斜帶動西部落后地區發展，實現高水平均衡；以“健康發展，和諧美好”為導向，推動健康影響評估和戰略環境評估的實施，構建城鄉規劃、公共健康、環境等部門的協同治理機制，達到人與自然的和諧共存，實現高品質生活。

“以人為本”是國土空間規劃關注的核心，國土空間規劃通過合適的人的理性和物性的聚居模式來提升空間上的接觸機會，按照人的正常理性和共通物性去創造、維護和管理國土空間資源。在重構國土空間規劃體系的今天，“城市人”規劃理論正在得到越來越多業界同仁的認可，這將為新形勢下國土空間規劃事業注入新的生命力，為完善我國國土空間開發與保護提供新穎的視角，成為提升中國規劃影響力的重要工具。