浙江省居民住宅區公共文化設施配套建設標準研究

洪 江 周 俊 錢家濰 HONG Jiang, ZHOU Jun, QIAN Jiawei

0 引言

2003年，時任浙江省委書記的習近平同志提出“八八戰略”，其中一項即“發揮浙江的人文優勢，加快建設文化大省”。之后十多年來，浙江省通過制定一系列的政策措施，不斷推進文化浙江建設，提升文化軟實力。2017年11月，《浙江省公共文化服務保障條例》（以下簡稱“保障條例”）審議通過，系《中華人民共和國公共文化服務保障法》頒布施行以來的第一部省級地方條例。保障條例第十二條要求：“新建、改建、擴建居民住宅區①居民住宅區在學術上尚無明確的定義，是一個泛指的概念，廣義上可以涵蓋居住區甚至更大的居住單位，狹義上也可以是指居住街坊甚至更小的居住單位。考慮到本次研究主要針對基層的居住單位展開工作，參考住宅小區的定義，將“配建標準”中的居民住宅區特別限定為“由城鎮道路、自然分界線或其他地塊用地紅線所圍合，并不被城鎮道路所穿越的完整住宅地塊”。，應當按照國家和省有關規定、標準，規劃和建設配套的公共文化設施。具體辦法由省城鄉規劃主管部門會同省文化、新聞出版廣電、體育等部門制定”[1]。本文依此展開，為完善浙江現代公共文化服務體系，保障人民群眾基本文化權益，提升居民住宅區基層公共文化設施配套，探索制定《浙江省居民住宅區公共文化設施配套建設標準》（以下簡稱“配建標準”）。

居民住宅區公共文化設施配建標準多見于政府對居住區、社區公共服務設施配套建設的相關要求領域，如城市居住區規劃設計標準等國家標準，一般要求分級、分類配置[2-3]。根據近年興起的生活圈等規劃理論，相關學者進一步提出推動設施配置均等化的措施與建議[4-5]。目前涉及社區層級以下的標準和研究相對較少，但是隨著市場經濟深入發展，以及人們對公共文化服務需求的快速增長，上海、杭州等發達地區的基層公共文化設施配建問題開始為研究者所關注[6-7]。

本文從省級條例要求出發，針對浙江省城鎮基層公共文化設施相對缺失的情況，重點探索社區層級以下的設施配建要求，以期強化基層的設施配套，對現有相關標準的分級配置有所補充。試圖以省級建設標準形式，探索通過強制要求開發商配建以及引導政府、居民等共同參與的途徑，落實基層公共文化設施配建，探索基層公共文化設施可持續發展的現實路徑。

1 研究思路：上下對接，兼顧剛性規定與實踐需求

1.1 自上而下, 銜接各級相關法規與標準

省級建設標準首先要符合國家、相關部委及浙江省涉及公共文化設施建設的相關法規、條例、政策和行動計劃的要求。目前，涉及廣義概念上居民住宅區配套公共文化設施的國家和省級規范、標準主要包括《國家基本公共文化服務指導標準》 《鄉鎮綜合文化站建設標準》《城市社區服務站建設標準》 《城市居住區規劃設計標準》（表1），其對象主要以城鎮社區及以上（在農村則為村級及以上）層級為主，覆蓋內容已相對完整。本文從現有相關規范、標準中梳理出設施配建的目標、原則和核心要求，特別是其中的約束性要求，作為“配建標準”具體內容制定的重要依據。

表1 關于公共文化設施配建的國家級和省級相關規范和標準

表2 國內有關城市涉及配套文體設施的規定、標準或專項規劃情況

1.2 橫向參考, 借鑒國內外相關實踐經驗

橫向比較各地實踐，國內4個直轄市及廣州等城市根據各自的實際需求和特點，均制定了相關規定、標準或專項規劃（表2）。這些規定、標準或專項規劃大多基于《城市居住區規劃設計標準》等規范中分級分類配置設施的框架制定。

不同于國內大多自上而下分級分類統籌配置的模式，國外公共文化設施的建設與社會的互動性更強。如美國社區圖書館等基層公共文化設施與當地讀者情況密切相關，在社會力量的支持下可持續發展[8]。雖然國外城市相關配套建設與國內差異較大，但是其組織運營模式對市場化發展程度較高的浙江省具有一定的參考與借鑒意義。

1.3 自下而上 , 對接實際情況和發展趨勢

目前，在公共文化設施與社會力量合作方面，浙江部分地區“自下而上”開展了相關探索。如溫州地區“城市書房”探索“企業聯建”“館舍改建”“社區聯建”等新模式。類似國外以志愿者、義工相結合的管理人員構成，以及政府撥款結合社會捐贈等形式的資金來源等在浙江也有萌芽。此外，互聯網時代、老齡化社會等因素對新時代公共文化設施配套建設也提出了新的要求。作為省級標準，研究應充分考慮地方實際情況及相關發展新趨勢，根據地方特點、使用要求，提出配建指標、功能、空間、設備和環境的具體要求（圖1）。

2 研究重點：聚焦城鎮基層公共文化設施

2.1 現狀問題: 城鎮基層公共文化設施缺失

隨著建設文化大省戰略的穩步推進，浙江省各城市地區內市、區縣級的圖書博覽類、文化活動類、體育類等城市公共文化設施建設在種類和數量方面都已相對完善；鄉村地區以綜合文化站和村級設施（農村文化禮堂）為重點，也建立起較為完善的公共文化設施體系。

與居民住宅區配建直接相關的公共文化設施，主要是鄉鎮、街道層級的綜合文化站和村（社區）及以下層級的文化服務設施，其實際的建設情況呈現出“鄉強城弱”的特點。根據浙江省文化廳統計，2017年全省的文化站（以鄉鎮綜合文化站為主）覆蓋率已達99.33%，2018年全省500人以上村的文化禮堂覆蓋率已達52.4%，覆蓋率最高的嘉興地區達89.46%。相比之下，城鎮的社區層級文化設施的供給問題普遍較大，尤其是建成年代較早的老城區，受空間場地等條件的限制，基層公共文化設施的數量存在較大缺口，服務質量不如人意。

2.2 時代需求: 就近、便利等要求增強

從需求側角度看，老齡化進程加快、互聯網發展、氣候變化等因素對居民住宅區配套建設公共文化設施（以下簡稱“配建設施”）提出新要求。不同于高層級文化設施，基層文化設施需要強化便利性、均好性、兼容性，強調為居民提供就近、方便的服務。

例如，從不同年齡段使用人群的角度分析，老年人閑暇時間相對較長，是使用配套公共文化設施時間最長、需求最廣泛的人群類型。“配建設施”需要至少符合健康老年人的生理和活動特征，達到相應的老年人設施標準。社會老齡化進程加快的背景下，基層公共文化設施在布局上應該讓老齡使用者更加方便可達，在形式上更加適應新一代老年人的文化生活習慣。

此外，信息化時代下，適應快節奏生活的數字化無線通信技術對居民的文化娛樂方式產生了革命性的影響。在此背景下，“配建設施”需重視數字化服務和相關資源的供給，更好地滿足新時代居民的文化需求。

2.3 細化落實: 以“住宅地塊”為單位強化“配建設施”

中華人民共和國成立后，政府通常被認為是公共文化服務的供給主體，行政級別越高的政府掌握的公共文化資源越多。在現行城鎮居民住宅區社會管理采用“街道—社區”體系的框架下，與之等級對應的居住區（如新版《城市居住區規劃設計標準》中的15 分鐘、10 分鐘、5 分鐘生活圈居住區）②根據筆者對浙江省居民住宅區情況的調研，《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）中15 分鐘生活圈居住區大致對應街道層級，其中10 分鐘生活圈居住區介于街道和社區層級之間，而5 分鐘生活圈居住區基本相當于社區層級。，其配套建設相對有所保障。而對于更加“基層”的“配建設施”，街道、社區等社會管理組織則往往顯得“有心無力”。這也是相關分級配置標準中最基層的“配建設施”在實際建設中相對缺失的重要原因之一。

圖1 研究技術路線圖

針對浙江城鎮基層公共文化設施相對缺失的現狀，結合人民對“配建設施”“就近、便利”等需求增加的趨勢，以“住宅地塊”為單位，強制開發商按一定要求配套建設，可能是落實基層公共文化設施配建的重要突破口。因此，本標準研究在現行相關標準的體系框架下，以城鎮的社區以下層級的基層設施作為重點，將 “配建標準”的適用對象框定為“住宅地塊”——由城鎮道路、自然分界線或其他地塊用地紅線所圍合，并不被城鎮道路所穿越的完整住宅地塊。希望以省級建設標準的形式強化地塊層級的“配建設施”，細化、落實現行國家相關標準中對基層設施的配置要求，彌補浙江省城鎮基層設施不足的短板。

3 探索要點：增強基層設施的服務能效

“配建標準”通過配建指標、功能配置、布局與管理、使用兼容性等方面的約束和引導，在保障基層公共文化服務相對完善的同時，增強其綜合服務能力，盡可能發揮其作用，增強服務能效。

3.1 確定適中配建指標, 平衡需求與建設成本

在居民住宅區主要由市場化方式開發建設的背景下，因“配建設施”會影響開發商利益，其規模相對受限。研究主要綜合兩方面的因素來確定“配建設施”的規模指標。一是綜合考慮各類標準、規范、文件的相關要求。在系統梳理國家、部委的相關規范標準剛性要求的基礎上，重點分析浙江省杭州、溫州、嘉興、金華等地關于基層文體設施的相關規劃或配建要求（表3）。二是根據主要的使用功能，按其所需的空間要求考慮適宜的配建指標。以信息閱覽空間為例，參照《圖書館設計規范》開架閱覽室標準，一般圖書貯藏 2 000—3 000冊、滿足10人使用、無管理人員的閱覽室，適宜的建筑面積需46—50 m2。

研究確定采用套均指標計算配建指標，既能與人均指標對應，保障設施配套的公平性，也便于方案設計和審查驗收過程中的計算。配建指標包括公共文化設施用房、體育健身用房或場地、獨立的文化活動場地3部分內容。

（1）配建公共文化設施用房，建筑面積不少于0.12 m2/套（按套均居住人數3.0人折算，為 0.04 m2/人），且最小建筑面積不少于50 m2。

（2）配建體育健身用房或場地。體育健身用房（不計入上述的公共文化設施用房面積）不少于0.3 m2/套住宅（按套均居住人數3.0人折算，為0.1 m2）；如果為室外體育健身場地，不少于0.9 m2/套（按套均居住人數3.0人折算，為0.3 m2/人）。

（3）配建獨立的文化活動場地，用地面積不少于100 m2（不與室外體育健身場地相互計入）。

此外，考慮小戶型住宅（如單身公寓、老年住宅等）的居住人數為1—2人，對住宅套內建筑面積不大于50 m2的，該部分住宅所對應的配套設施用房和場地面積可減半配建。

按此標準，一個1 000套住宅（按平均100m2/套折算，住宅總建筑面積約10萬m2）的居民住宅區，需配建不少于120 m2的公共文化設施用房。對比需配建的物業管理用房（住宅總面積的7‰）和居家養老服務設施用房（住宅總面積的2‰），公共文化設施用房面積相對不會對開發商的建設成本和相關指標產生較大影響。

表3 浙江省部分城市文體設施配建要求（社區及以下層級）

3.2 引導合理功能配置, 滿足活動開展需要

參照《浙江省基本公共文化服務標準（2015—2020年）》對公共文化服務的基本內容要求，結合配建設施的規模區別，“配建標準”以保障基本活動開展為出發點，對設施用房和室外場地的功能設置進行合理化引導。

配套公共文化設施用房內適宜安排信息閱覽、文化交流、廣播影視、宣傳展示、體育健身等功能空間，并鼓勵功能空間的整合使用；如空間有余，也可設置衛生間、飲用水供應、儲物或設備等輔助功能空間或設備。隨著設施用房面積的擴大，可增加更為豐富的功能活動空間（表4）。

配套公共文化設施室外場地可由文化活動場地和體育健身場地組成。文化活動場地主要供文化觀演、信息閱覽、宣傳展示等室外文化活動使用。參照《城市社區體育設施建設用地指標》中體育健身場地的各類項目和用地要求，考慮居民住宅區內可以普遍開展的體育健身活動，確定體育健身場地，主要包括器械健身點、各類球場、游泳池、兒童游戲場等室外體育健身活動空間（表5）。

3.3 促進設施共享開放, 提升設施服務能效

目前，由于歷史建設等各方面條件的限制，部分舊城區塊及周邊短時間內無法配建社區層級的公共文化設施。因此，如果居民住宅區的配建公共文化設施能夠向周邊地塊開放和共享，能夠在一定程度上彌補社區層級設施不足的遺憾，方便周邊居民獲得基本的公共文化服務。此外，通過共享開放，可以在鄰近的住宅小區間通過不同特色主題的“配建設施”的相互補充，豐富基層公共文化服務內容和活動項目。

表4 配套公共文化設施用房功能配置參考一覽表

表5 配套公共文化設施室外場地功能配置參考表

“配建標準”重點圍繞“配建設施”共享開放的可行性及相關保障措施展開研究。考慮到目前商品住宅小區普遍采用的封閉式管理的需要，以易于獨立管理的配套公共文化設施用房為重點對象，確定選址布局、建筑設計、服務供給和管理等方面的具體導控要求，從而促進其能夠向周邊開放，增強設施的服務能效，并盡可能減少因共享開放引發的負面效應。共享開放的導控要求主要包括選址布局、建筑設計、服務供給和管理3部分內容。

（1）在選址布局方面，考慮物業管理的需要，要求配套公共文化設施用房毗鄰城鎮道路或公園、廣場等公共空間設置，為共享開放奠定基礎。

（2）在建筑設計方面，要求配套公共文化設施用房應保持相對獨立性，設置直接通達城鎮道路或公園、廣場等公共空間的獨立步行出入口，便于從外部進入設施用房，并能夠保證住區內部的封閉管理；住區內部的居民可通過其他智能化門禁系統的入口進入設施用房，從而實現開放共享。

（3）在服務供給和管理方面，明確配套公共文化設施用房由當地街道（鎮）等政府職能部門統籌使用和管理，即設施用房除了由開發商承擔建設工作外，裝修以及啟用后的公共文化服務供給、管理均由街道（鎮）等政府職能部門統籌。通過此方式，分離所有權、使用權和管理權，減少開發商和業主建設、維護資金的投入，也保障服務的品質和供給的長期有效性。

4 討論與結語

本次研究成果形成《浙江省居民住宅區公共文化設施配套建設標準》，經征求地方意見后修改完善，并通過省級相關部門聯合審查，于2018年12月頒布實施。標準由地方規劃建設主管部門落實于法定行政管理程序中執行，即在土地出讓過程中，按照標準將配建要求寫入規劃條件，作為土地出讓合同的組成部分③經機構改革，執行該行政程序的職能已由“住建系統”劃至“自然資源與規劃管理系統”。。筆者認為，在當前居民住宅區主要由“市場化”方式建設的背景下，對“住宅地塊”層級的基層公共文化設施配套建設進行強制性規定，國內尚無相應的省部級規范和標準。在缺乏同類標準參考的情況下，本文從選址布局、指標和功能設置、建筑和設備及場地配建要求等方面進行探索。“配建標準”的制定和實施，是對浙江省完成“持續推進基層文化陣地建設”任務的有力支撐，也為浙江省“未來社區”建設中的鄰里特色文化、教育學習等場景落實提供保障。

毋庸諱言，本標準仍可進行討論，特別是關于設施的產權安排方面。標準強制要求開發商建設一定規模的設施用房及場地；根據物權法及地方實踐來看，標準涉及的設施用房及場地產權歸業主共有；而相關圖書、資料、器材等設備由地方政府職能部門及社會力量提供并進行管理。上述建筑物、場地、設備共同構成文章所指的“居民住宅區公共文化設施”。這一做法與通常認為的“公共設施應由政府提供”的觀念有所沖突。根據《中華人民共和國公共文化服務保障法》第十四條，公共文化設施是指用于提供公共文化服務的建筑物、場地和設備。筆者認為，公共文化設施定義的核心在于“提供公共文化服務”，并非必須是“公共設施”。目前并沒有相關法律、法規、標準明確規定上述建筑物、場地、設備的產權歸屬。

目前，針對我國公共文化服務設施空間配置結構性失衡等問題及其原因，公共管理領域對政府主導型、市場分散型、英國“一臂之距”等不同的公共文化服務設施供給模式有所討論[9]。在目前學術上還未完全取得共識的背景下，浙江省的實踐探索可為相關理論的發展提供實證案例。在“住宅地塊”層級配套公共文化服務設施并開放共享，實質上也是居民、開發商、政府及相關社會力量合作創新公共文化服務供給的探索。研究最終希望能夠引導多方參與，使居民住宅區的服務更豐富、高效、便捷，為基層公共文化服務設施的可持續發展探尋新路徑。

值得說明的是本次“配建標準”主要針對浙江省當前發展階段的情況制定。隨著社會經濟的不斷發展和人民對美好生活目標的不斷追求，“配建標準”必然需要與時俱進，及時修訂、調整和完善。