資源型城市轉型視角下的城鎮開發邊界研究
——以銅川市為例

0 引言

隨著生態文明建設的穩步推進，探索具有中國特色的空間規劃體系正逐步被社會各界所關注。黨的十八大提出“構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局”以來，我國相繼開展了“多規合一”試點、“十三五”市縣經濟社會發展規劃改革創新、生態文明體制改革、省級空間規劃試點、劃定生態保護紅線等工作。黨的十九大報告再次強調了建立空間規劃體系的重要性和緊迫性，并將重點“三區三線”即：城鎮空間、生態空間、農業空間以及城鎮開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線的劃定及管控作為空間規劃改革試點的核心內容。隨著自然資源部的成立，以及《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的頒布，空間規劃改革必將更加深入，而“三區三線”的劃定與管控也將成為長期的工作重點。

本文以銅川城鎮開發邊界的劃定為例，在評述現有城鎮開發邊界理論和實踐的基礎上，針對西部城鎮的特征尤其是資源型城市的發展特征，提出一條適合其發展的城鎮開發邊界劃定思路，為未來西部地區尤其是資源型城市開展城鎮開發邊界劃定工作提供理論依據和經驗參考。

1 城鎮開發邊界研究綜述

1.1 發展歷程

1958年，肯塔基州的列克星敦劃定了美國第一個城鎮開發邊界[1]，自此之后，城鎮開發邊界便成為管理城鎮增長的重要工具。到1999年，美國有超過100座城市劃定了城鎮開發邊界并在3個州進行全面推廣[2]。其中，俄勒岡州和華盛頓州分別在1973年和1990年對城鎮開發邊界進行立法。

隨著中國城鄉規劃事業的不斷發展，城鎮開發邊界的劃定理念經歷了3個主要階段。一是改革開放初期，城鄉規劃工作者一度認為城鎮開發規模是可控的，以劃定終極藍圖式的城鎮開發邊界作為管控城鎮增長的主要手段。二是在市場經濟快速發展的過程中，面對市場的不確定性，終極藍圖式的城鎮開發邊界已經無法適應城鎮的發展，劃定彈性規劃的城鎮開發邊界成為這一時期的主要做法。三是隨著生態敏感區等技術創新的出現，設置底線式的城鎮開發邊界成為這一時期管控城鎮增長的主要手段工具，并被廣泛應用于北京等城市中[3]21-22。

1.2 內涵認識

美國波特蘭城鎮開發邊界管理部門對城鎮開發邊界做出以下定義：“一個將可城市化土地與農村土地分開的法律邊界。通過劃定空間邊界來控制城市擴展到農場、森林和資源型土地。與此同時，在城鎮開發邊界內對土地、道路、公用事業和其他城市服務進行有效的分配。[4]”劃定城鎮開發邊界的目的是為了限制城鎮的無序擴張，并引導城市的水資源、基礎設施、交通以及其他城市服務功能的發展。

在中國目前的研究實踐中，對于城鎮開發邊界尚無統一的概念內涵[5]。隨著城鎮開發邊界劃定工作的不斷開展，學術界對于城鎮開發邊界的研究以及各地的劃定實踐正在不斷充實國內對于城鎮開發邊界的認知理解。從發展和保護的角度來看，對于城鎮開發邊界的劃定存在兩種不同的認識。一種是從景觀生態學的思路出發，根據生態敏感性評價等方法識別自然郊野空間，梳理法律法規上明確的空間管制要素，按照最大公約數的方法將管制要素和自然郊野空間落在空間上，劃定城鎮開發的底線[6]。在國內的實踐過程中，武漢、杭州等地的工作體現了這種思想[7]33-37,[8-9]。另一種是從城市發展需求的角度去認識城鎮開發邊界，認為劃定城鎮開發邊界是為城鎮未來的發展預留空間，并通過多情景分析模擬，預測城鎮的發展規模和空間形態[10]。湖南省域空間規劃的實踐，以CAMarkov模型為基礎構建用地變化驅動力模型，分析在不同情景和預期下的城鎮規模和形態[11]。從管控的剛性角度來看，一類觀點認為城鎮開發邊界是劃分建設用地與非建設用地的“剛性”邊界，是維護生態安全的底線。另一類則認為隨著科技水平等方面的進步，城鎮開發邊界是伴隨著城鎮生長的“彈性”邊界，引導城鎮高效有序發展[12]。此外，對于城鎮開發邊界與農村居民點和獨立工礦區的關系，學術界也存在著不同觀點[13]。

1.3 模式設計

從國內的實踐來看，對于開發邊界的劃定存在多種模式設計。從管控對象來看，它包括以中心城區和功能組團為中心的開發邊界，以中心城區、新城新區、鎮街和獨立工礦區為中心的開發邊界，以及覆蓋整個地區的城鄉開發邊界。劃定的工作范圍主要分為3大類：全域、中心城區和重要區域[14]39。

從涉及的內容看，它包括3種類型：三線式、雙線式和單線式。三線式涉及建設用地邊界、產業用地邊界和城市開發邊界3個邊界。產業區塊和建設用地共同組成規劃建設區域，城市開發邊界與建設用地規模邊界之間的土地為彈性建設區域。彈性建設區可以包括部分綠地、耕地等空間。雙線式類似于三線式，涉及建設用地邊界和城市開發邊界，沒有單獨的產業區塊邊界[7]34，建設用地規模邊界通常按照2020年土地利用總體規劃的規模進行控制[14]39。單線式只定義了一個城市開發邊界，其與規劃建設區域的范圍一致，并且可能包含綠地、耕地和其他限制性空間[15]。

從劃定期限來看，包括劃定永久性開發邊界、近期和中期開發邊界。其中，對于特大城市，鼓勵其探索劃定永久性開發邊界。對于處于快速發展階段且具有較大資源和環境承載能力的城市，可以劃定符合規劃期限的開發邊界[14]39。

從與基本農田和生態紅線的關系來看，主要包括兩線合一、兩線型、三線型和四線型。兩線合一的模式將城市開發邊界與生態紅線結合起來，并將基本農田劃入生態紅線。兩線型分別定義了城市開發邊界和生態紅線，2條線之間的區域是彈性控制區，基本農田包含在生態紅線內。三線型包括城市開發邊界、基本農田紅線和生態紅線，3條線之間沒有重疊。四線型是在城市開發邊界、基本農田紅線和生態紅線3條線的基礎上，增加了歷史文化保護控制線，為主要歷史文化遺產提供特殊保護[16]。

1.4 劃定思路

在劃定思路方面，主要包括正向劃定法、反向劃定法和綜合劃定法3種思路。

正向劃定法首先是基于資源環境承載力等多方面因素確定城鎮的建設用地規模，同時以常見的元胞自動機、Sleuth等模型進行預測，并輔以GIS、RS等技術方法。然后通過多種規劃方案分配總用地，在多方案比選的過程中來討論哪種城鎮形態更能適應未來的城鎮發展，最終確定城鎮開發邊界[3]22。

反向劃定法以各種資源的保護為出發點，通過劃定各類禁止性和限制性空間管控要素倒逼形成城鎮發展的底線，然后確定城鎮開發邊界，以先底后圖的圖底關系互換，達到框定城鎮蔓延擴張的目的。通常采用生態敏感性分析、生態廊道識別等方法，綜合生態安全、資源利用等各種因素進行劃定[17-19]。

綜合劃定法則是綜合了正向劃定法、反向劃定法的主要思路，在劃定空間管控要素的基礎上開展城鎮規模的預測和模擬，分配總用地并確定城鎮開發邊界。同時通過開展“兩規”的差異對比，以及協調處理技術分析與政策管控之間的沖突，在多方面討論之后得出城鎮的規模形態，并最終確定城鎮開發邊界[20]。

表1 轉型視角下的資源型城市發展策略及空間管制分區

1.5 政策機制

美國對城鎮開發邊界的管理通常采用3項統籌措施：城鎮開發邊界內的分階段開發、限制城鎮開發邊界外的發展和彈性城鎮開發邊界[21]。分階段開發是鼓勵在邊界內開發現狀建設用地相鄰的土地。俄勒岡州的地方政府需要制定公共設施計劃，以確保邊界內的區域符合城市開發的各種要求，當項目在城鎮開發邊界內時，當地政府通過快速響應（一般在4個月內）開發商提議的項目，激勵開發商的建設行為。在滿足邊界內分階段開發要求的基礎上，俄勒岡州的縣被賦予對城鎮開發邊界外農村土地的管理權力，借此對開發邊界外的建設行為進行限制。截至1998年，約有2 500萬英畝（約1011.7萬hm2）的農場和森林被劃為專用農場和木材保護區，并指定在城鎮開發邊界外的農村居民區最小地塊為3—5英畝（1.2—2.0 hm2）。同時，城鎮開發邊界并不是一成不變的，自1979年以來，波特蘭大都市人口增加了70萬人，其城鎮開發邊界發生了約30次變化[22]。

通過國內的實踐可以發現，城鎮開發邊界并不僅僅是在市域空間畫一條線或者一個圈，在劃定過程中也不要僅強調劃定技術的科學性。城鎮開發邊界更是一條政策線，需要通過一系列政策制度設計來保障邊界的落地實施。例如，深圳各版規劃中對于城鎮規模和形態的預測遠跟不上城鎮的發展速度，但規劃中提出預留生態廊道等政策要求，形成帶狀組團的城市結構很好地應對了深圳的快速發展。因此，如果簡單地將城鎮開發邊界作為城鎮邊界“圈得準不準”來考核評判的話，開發邊界將成為阻礙深圳快速發展的限制因素[3]26。因此開發邊界不僅是空間界線，更是政策邊界，通過對邊界內外實施差異性的政策引導，可以將各種資源更加有效地配置到城鎮的開發建設中。

2 轉型視角下的資源型城市發展策略

從城市轉型與產業轉型兩大視角入手，以生態、服務、交通、產業4大導向為原則，積極構建“藍網、綠網、文化網、公服網、服務網、智造網、創新網、休閑網”8大空間網絡（表1），以城鄉空間網絡的構建引領城鎮功能布局，并以此為基礎劃定空間管制分區。

2.1 城市轉型發展策略

在城市轉型的過程中，銅川高度重視生態環境治理，成功創建為全國綠化模范城市、國家衛生城市和省級園林城市，城市面貌實現了由灰色向綠色的轉變，城市的宜居水平也在不斷提升。但是隨著城鎮化的持續推進和城市的快速發展，銅川也面臨著建設用地快速擴張等問題。以2010年（圖1）和2016年（圖2）的城鎮建設用地數據為基礎，運用CA-Markov模型進行2035年城鎮建設用地增長模擬（圖3）可以發現：（1）2010年至2016年間銅川市的城鎮建設用地增長迅速，如果繼續按照這種速度發展，到2035年，銅川市城鎮建設用地的蔓延趨勢將會更加明顯；（2）2035年城鎮建設用地的繼續蔓延將對生態環境造成巨大影響，大量的林地、耕地等生態空間和農業空間將被建設用地侵占。

因此，為了阻止城鎮建設用地快速蔓延帶來的一系列問題，在城市轉型發展的過程中，要突出生態引導和服務引導兩大發展思路。首先是要依托藍綠的生態廊道打造“藍網”和“綠網”兩大生態網絡。在“藍網”建設的過程中，持續推進河長制的實施，強化河網水系保護，并依托河網水系營造親水空間，增加市民的濱水游憩空間。在“綠網”建設的過程中，在劃定生態保護紅線的基礎上重點保護生態敏感地區，同時推動綠道、生態廊道建設，有機串聯自然與城鎮空間，將綠色空間引入城鎮生活。其次以服務引導不斷提升城市魅力與城市宜居性，以“文化網”和“公服網”為核心思路。以“文化網”的建設為依托塑造城市魅力，通過強化歷史文化資源保護以及文化長廊、文化徑等設施的建設，打造一程多站式的文化體驗線路。同時，以“公服網”提升城鎮公共服務配套水平，積極推動BRT等城市大運量公共交通建設，圍繞樞紐站點布局公共服務設施，推動宜居社區建設。

2.2 產業轉型發展策略

在城市轉型取得一定成效的同時，銅川的產業轉型發展并不理想。首先，目前接續產業規模較小、發展動力不足，旅游業、循環產業、航汽鋁等接續產業正處于培育或者發展壯大的過程。其次，非金屬礦物制品業、煤炭開采和洗選業等傳統產業經濟占比增幅快，工業總產值占比從2011年的58.68%上升至2014年頂峰為67.43%，傳統資源型產業仍是銅川市經濟發展的主要推動力。與此同時，傳統資源型產業面臨著虧損率高等問題，2015年銅川市規上工業企業173家，煤炭相關行業占91家，占比超過一半，煤炭相關行業企業虧損嚴重，虧損企業多達15家，占比達16.5%。最后，銅川新興產業發展相對乏力，2012年全市戰略性新興產業實現增加值14.17億元，于全省11個地市（區）①11個地市（區）是指西安、寶雞、咸陽、銅川、渭南、延安、榆林、漢中、安康、商洛10個設區市和楊凌示范區。及韓城市②韓城市為陜西省內計劃單列市，其經濟社會管理權限等同于設區市。中排在第10位，占GDP比重排在第10位，增長速度排在第7位，新興產業集聚效應不佳。

未來，城市產業轉型要著眼于區域合作與新興產業，通過融入區域來提升產業發展能級，并積極培育戰略性新興產業以適應未來產業發展需求。在此背景下，要突出交通引導與產業引導的發展思路。首先，要加強區域交通基礎設施建設，重點推進“服務網”和“智造網”建設。通過強化區域軌道交通聯系，依托軌道交通樞紐引導高端服務業集聚發展，打造區域“服務網”。同時，利用銅川溝通關中與陜北優越的區位優勢，積極構建內通外聯的綜合立體交通運輸網絡，圍繞重要物流基地布局先進制造業集聚區，打造區域“智造網”。其次，以創新驅動和全域旅游發展為重點推動產業引導發展思路，重點推進“創新網”和“休閑網”建設。積極推動信息通道和大數據中心建設，引導區域創新平臺圍繞主要信息通道節點集聚布局，發展高新技術產業，建設區域“創新網”。最后，推動高快速路網建設，圍繞交通樞紐布局旅游服務中心，將旅游服務中心與旅游景區和現代農業體驗區連接成片，建設區域“休閑網”。

圖1 2010年銅川城鎮建設用地圖

圖2 2016年銅川城鎮建設用地圖

圖3 城鎮蔓延趨勢下的2035年銅川城鎮建設用地模擬圖

3 銅川市城鎮開發邊界劃定

圍繞銅川市轉型發展的主要思路，突出生態、服務、交通和產業4大導向原則，在此基礎下開展城鎮開發邊界的劃定探索。首先，突出生態優先原則，對銅川全域開展生態敏感性分析，識別生態敏感地區并實施生態保護措施。在生態敏感性分析的基礎下，結合服務、交通和產業的導向目標，構建城鎮開發適宜性圖集，并基于城鎮開發適宜性圖集，運用CA-Markov模型進行建設用地增長模擬，得出限制性用地增長模型計算下的城鎮開發邊界，即“技術線”。在“技術線”的基礎上，綜合考慮多規融合的因素，利用GIS平臺整合城市總體規劃、土地利用總體規劃、生態保護紅線、基本農田保護紅線等“政策線”，通過協調處理技術線與政策線的關系，最終得出城鎮開發邊界的初步劃定結果（圖4）。

3.1 生態優先, 開展全域生態敏感性分析

通過對銅川市域自然生態本底特征分析與關鍵生態資源的識別，結合數據可獲得性與可操作性，選用植被、水域、地形、農田、自然災害、建設用地6大要素作為生態敏感性分析的主要因子。通過將每一個敏感性因子進行等級劃分并賦值，進行GIS疊置分析，按照敏感性程度劃分為5個等級：極高敏感性、高敏感性、中敏感性、低敏感性和非敏感性，相對應地分別賦值[23]。運用GIS空間分析技術，得到銅川市域生態敏感性分析圖（圖5）。

3.2 精明增長, 基于評價結果開展增長模擬

CA-Markov模型集成了Markov定量化預測的優勢和CA模型模擬復雜系統空間變化的能力，在有效模擬土地利用類型空間變化的基礎上，提高了模型的模擬預測精度[24]。因此，本文采用CA-Markov模型進行城鎮建設用地增長模擬。數據采用的是2010年的TM遙感影像以及2016年的土地利用現狀數據庫資料，其中2010年城鎮建設用地數據是在Erdas9.2軟件非監督分類模塊下對TM遙感影像解譯得到的數據，2016年則是土地利用現狀數據庫中的現狀城鎮建設用地數據。同時，結合生態、服務、交通和產業4大導向，以及生態敏感性分析結果，綜合考慮城鎮綜合服務中心、高快速路網和產業園區的布局引導制作適應性圖集，在IDRISI Selva軟件中進行基于適宜性圖集的城鎮建設用地增長模擬（圖6）。

3.3 多規融合, 協調處理技術線與政策線的關系

與城市總體規劃的規劃期保持一致，在全域劃定城鎮開發邊界（圖7），并采用三線型作為銅川城鎮開發邊界的劃定模式。其中，建設用地規模控制線按照土地利用總體規劃至2020年的規模和城市總體規劃方案進行規模和形態的控制引導，城鎮開發邊界是技術線與政策線的協調結果，對于獨立工礦區劃定獨立工礦區塊控制線。城鎮開發邊界與建設用地規模控制線之間的用地為彈性建設區，可包含少量的生態和農業空間用地，近期按照生態空間和農業空間用地要求進行管控，遠期可根據發展要求適時轉換為建設用地。

協調處理與生態空間和生態紅線的關系。充分銜接環保部門正在開展的生態保護紅線劃定工作。將各類國家公園、自然保護區、森林公園的生態保育區和核心景觀區、風景名勝區的核心景區、地質公園的地質遺跡保護區、世界自然遺產的核心區和緩沖區、濕地公園的濕地保育區和恢復重建區、飲用水水源地的一級保護區、水產種質資源保護區的核心區等重點區域納入生態保護紅線范圍。當“技術線”與生態紅線沖突時，應優先劃定生態紅線，“技術線”做相應退讓。當“技術線”與生態空間沖突時，位于彈性建設區的部分近期按照生態空間進行管控，遠期可轉化為建設用地。

圖4 銅川城鎮開發邊界劃定技術路線圖

協調處理與農業空間和永久基本農田紅線的關系。按照國家、陜西省有關永久基本農田劃定工作的通知要求，在陜西省下達的基本農田保護指標的基礎上，結合實際，充分銜接銅川市土地利用總體規劃。依據《基本農田保護條例》等相關法律法規，全面落實基本農田保護措施。當“技術線”與永久基本農田紅線沖突時，應優先劃定永久基本農田紅線，“技術線”做相應退讓。當“技術線”與農業空間沖突時，位于彈性建設區的部分近期按照農業空間進行管控，遠期可轉化為建設用地。

考慮到銅川資源型城市的特殊性以及未來資源型城市轉型的發展需求，應加強獨立工礦區的空間優化和土地節約集約利用引導，運用土地綜合整治平臺，逐步完善生態和生活功能，重點推進工礦用地減量。獨立工礦區塊控制線與生態紅線和永久基本農田紅線發生沖突時，應優先劃定生態紅線和永久基本農田紅線，獨立工礦區塊控制線做相應退讓。

圖5 銅川市域生態敏感性分析圖

圖6 基于評價結果的銅川2035年城鎮建設用地模擬圖

圖7 銅川市域三生空間示意圖

4 結語

城鎮開發邊界劃定工作為有效治理“城市病”提出一條解決路徑。通過城鎮開發邊界的劃定，逐步引導城鎮精明增長，提高城鎮建設用地的使用效率。在銅川城鎮開發邊界的劃定探索中，以城市轉型和產業轉型為核心思路，重點突出生態、服務、交通和產業4大引導方向，在此轉型思路的基礎上開展建設用地增長模擬，針對資源型城市的特點劃定獨立工礦區塊控制線，并實施減量化的管控目標。通過本文的探索，希望為西部地區以及資源型城市開展城鎮開發邊界劃定工作提供參考。與此同時，城鎮開發邊界不僅要重視劃定工作的科學性，更要在劃定成果的基礎上制定相應的配套政策，以保證城鎮開發邊界的實施和管理。因此在未來的研究和實踐中，對于資源型城市城鎮開發邊界的政策設計仍需更深一步的研究。