健康老齡化視角下的我國老年體育公共政策研究

朱江華，張勝男

引言

人口老齡化是21世紀全球性難題，世界衛生組織(WHO)于1990年提出實現“健康老齡化”的目標。我國是世界上老年人口最多的國家，人口老齡化形勢更為嚴峻。在1995年10月，中國老齡委、老年學學會、衛生部醫政司召開的全國老年醫療保健研討會上，我國人口學與老年學家、老年學學會會長鄔滄萍教授首次對健康老齡化做了系統闡釋;2017年3月全國老齡辦等13部委專門印發了“十三五”健康老齡化規劃，對實現健康老齡化做出了詳細部署。健康老齡化是我國應對老齡化問題的一項戰略對策和目標，老年體育則是實現健康老齡化的重要途徑之一，而作為頂層設計的老年體育公共政策則是老年體育發展的重要保障。所以，要加強頂層設計、及早布局、順應人口結構的變化，堅持持續、健康、參與、公平的原則，加快構建以社會保障、養老服務、健康支持、宜居環境為核心的應對老齡化的制度框架，讓老年體育公共政策的不斷完善護航老年體育的發展。

1 我國老年體育及其公共政策的演進

1.1 老年體育現狀

根據全民健身活動狀況調查公報的情況顯示：我國參與體育鍛煉的人口年齡分布，呈現出隨年齡增大參加體育鍛煉的人數百分比降低的特點，老年體育在我國的發展還不成熟，相關的法律政策還有待完善。而老年體育作為老年生活的重要組成部分，對老年人的身體狀況、生活質量有著重要影響，這又關系著健康老齡化的實現。人體的老化是不可避免的現象，這不僅是一個生物學過程，更是一個社會化過程[1]。從生理過程看，這個時期人的各種器官功能在衰退，各種慢性疾病的患病率較高，對老年健康服務的需求不斷釋放，這里的老年健康是一個綜合性概念，包含身體健康、心理健康、老年生活質量優良等；從社會過程來看，老年人已經履行了自己的社會責任,逐漸退出工作崗位，淡出主流社會，成為社會的邊緣群體，他們的體育健身需求沒有得到很好的滿足。通過適當的體育鍛煉不僅可以強健身體、預防疾病減少在健康方面的花費，還可以減輕已患病的老人因疾病帶來的痛苦，有助于康復；此外，還可以作為一種社交途徑，給單調的老年生活增添樂趣；最后，體育鍛煉還可以極大減緩人體老化的速度。綜上，老年體育是應對人口老齡化的一把利器，能夠極大助推健康老齡化的實現。

1.2 老齡化政策和體育政策中關于老年體育的政策演進

鑒于我國關于老年體育政策分散在不同部門的政策文件中，所以關于老年體育公共政策的梳理從老齡化政策和體育政策這兩個角度展開。此外，我國雖然是于1999年正式進入老齡化社會的，但是在1994年頒布了第一部老齡工作規劃，所以關于老年體育的公共政策梳理主要是從1994年開始的。老年體育在國家層面的老齡化政策中有所涉及，現將相關政策匯總如下(表1)。

表1 老齡化政策中關于老年體育的政策匯總表

在體育政策中專門關于老年體育的政策并不多，主要匯總了國家體育總局政策法規司官網上公布的現行有效的關于老年體育的一些政策(表2)。

表2 體育政策中關于老年體育的政策匯總

從1994年縱向概覽我國相關的老年體育公共政策，可以看出我國在老年體育的制度供給與法律設計方面取得不少成就。國家在宏觀層面對老年體育做出了科學引導；逐步加強老年文化體育工作，發展老年文化體育事業，公共體育場所等要為老年人提供優先優惠服務；老齡委、民政部、國家體育總局等部門也在加強合作共同促進老年體育的發展，例如“醫體融合”、老年健康教育等。但是，也要認識到現行的老年體育公共政策存在進一步完善的空間。

2 研究我國老年體育公共政策的必要性

2.1 我國嚴峻的人口老齡化現象的現實需要

我國在1999年進入了老齡社會；之后十年老齡化程度日益加深，2010年第六次全國人口普查數據顯示我國60歲以上人口達到1.77億人，占總人口的13.32%；近三年老齡化更是快速發展(詳見表3)；目前我國是世界上唯一的老年人口過兩億的國家。2006年2月全國老齡辦首次發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》將21世紀我國的人口老齡化發展趨勢分為三個階段：第一階段是21世紀前20年的快速老齡化，將出現2.48億老年人口;第二階段是從2021年到2050年的加速老齡化，老年人數將過4億，大約在2023年老年人口將與0-14歲的少兒人口在數量上相等;最后，2051年到2100年是穩定的重度老齡化階段，老年人口規模將穩定在3至4億，在2051年老年人數將達到少兒人數的兩倍，老齡化水平基本穩定在31%左右。由此可以看出我國人口老齡化形勢嚴峻。

表3 2015—2017年我國60歲及以上老年人口情況匯總表

數據來源：中華人民共和國國家統計局

2.2 老年體育公共政策理論研究缺失的客觀需求

在學術界關于老年體育的研究不少，主要集中在老年體育的現狀研究(鍛煉現狀、科研現狀、消費現狀、組織管理現狀)、老年體育產業的發展、老年體育的公共服務供給等方面。但是關于老年體育公共政策的研究不多，以CNKI中國期刊全文數據庫為文獻來源，一次檢索以主題為檢索項，檢索“老年體育”二次檢索以“主題”為檢索項，檢索“政策”從2009年到2017年共計48篇，由此可以看出學術界關于老年體育公共政策的研究并不多。

2.3現行老年體育公共政策不斷完善的內在要求

首先，我國老齡化程度每年都在以不同的比率加深，要求相應的政策動態調整。其次，國家對群眾體育的重視在不斷的強化，2009年《全民健身條例》的頒布，開始把政策重點從競技體育轉向全民健身的群眾體育；2014年《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》又將全民健身上升為國家戰略；老年體育作為群眾體育的重要組成部分，更要不斷完善自身的政策，同時，隨著生活水平的不斷提高，人民群眾的需求在不斷的改變。正如十九大報告中指出的：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。老年人對體育健身的需求也在日臻提高，這些都要求老年體育公共政策要不斷完善以適應社會的發展。

3 我國老年體育公共政策存在的主要困境

3.1 政策分布相對零散

獨立的老年體育政策數量少，相對零散，頂層設計有待提高。到目前為止，關于老年體育的政策大部分都是以通知或意見的形式出臺，權威度有待提升；并且專門針對老年體育的意見和通知僅有三份，分別是1999年的《關于加強老年人體育工作的通知》(2014年9月1日宣布廢止)、2000年的《老年人體育發展規劃》和2015年的《關于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》；其它的都是分散在不同部門的政策文件中略有提及。而在我國的政府管理體制中，國務院各部委和省級政府是一個級別，國務院各直屬機構的級別低于省級政府，它們不可以向省級政府發出有約束力的命令,國務院各組成部門及國家體育總局制定的政策不能對省級政府發號施令，只能要求省級政府相應的各廳(局)執行政策。這不利于老年體育公共政策的有效執行。

3.2 政策配套實施細則有待完善

老年體育公共政策的制定更多的是宏觀層面給出相關意見和指導，缺少微觀層面的說明和規定，配套實施細則少[4]。大部分都停留在戰略性規劃層面，還未形成具體可實施的制度和機制。比如2000年國家體育總局發布的《老年體育發展規劃》和2015年《關于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》這兩個政策涵蓋了經費保障、優惠服務、社會指導員、場地設施等幾乎所有的方面，但是只是在寬泛的給出相關意見和指導而沒有微觀的規定和說明，增加了政策實施的難度。在我國地方，雖然有的省份根據國家通知、意見頒布了相應的老年體育公共政策，但更多也是在套用國家的老年體育公共政策。

3.3 政策制定忽視老年人年齡段的異質性

政策制定忽視了老年人年齡段的異質性。將時間跨度為大約二三十年的老年期用老年健身統一囊括進行安排部署，有失具體性和科學性。與之相對比的是時間跨度為十幾年的青少年細分為幼兒、少兒、青年等不同的階段施以不同的體育計劃。在美國的代表性政策《國家藍圖》中，明確將老年人按年齡段劃分為不同人群，細化為 50 歲、60 歲、 75 歲及以上人群，他們要有區別的進行體育活動。除了老年人的年齡外，還提出身體狀況、老年人的收入水平、平時體育參與率都是影響老年人體育活動的重要因素。

3.4 政策激勵機制有待提高

受特定歷史原因的影響，過去我國體育關注的重點是競技體育，自2008年奧運會以來，群眾體育才受到越來越多的重視，2009年《全民健身條例》的頒布開始把政策側重點從競技體育轉向群眾體育，但是老年體育作為群眾體育的重要組成部分，其政策的關注度與嚴峻的老齡化形勢是不平衡的。在國家體育總局的官網上有競技體育和青少年體育的專欄，卻沒有老年體育。

4 完善我國老年體育公共政策的對策

針對我國關于老年體育公共政策存在的完善空間，從加強頂層設計、細化老年體育公共政策、提高老年體育公共政策的激勵機制、發揮“智庫”的作用夯實老年體育公共政策的理論基礎四個方面提出改進措施。

4.1 加強頂層設計使其更具權威性

老年體育公共政策是老年體育發展的行動綱領，指引著老年體育的發展方向。應加強頂層設計，成立專門的老年體育部門，統一主管老年體育的一切工作，使其更具權威性，也有助于打破我國長期存在的“條塊分割”的體制慣性。但是并不是說，其它相關部門不能介入老年體育工作，因為老齡化問題本身是一個涉及方方面面復雜的社會問題，只是有一個核心從而保證政策的權威度便于政策順利執行，有助于保證各方的共同利益， 減少政策執行阻力。

4.2 細化政策使其更具操作性

要細化我國的老年體育公共政策，實現宏觀與微觀的有效結合。而美國在這方面的做法或許值得我們借鑒，美國老年體育公共政策的制定更加注重微觀操作層面、注重政策的完整性，同時國家戰略層面的政策往往會有配套的規定，更加具體、細化便于指導和參考。在制定政策時，不應只是停留在“要怎樣”、“應該怎樣”，比如我國的《老年人體育發展規劃》中的要加強老年人體育的法制建設，要加強老年人體質與健康的科學研究和技術開發，應該進一步指出“誰加強”、“從哪些方面加強”“加強的量化目標是什么”等等，保證政策的剛性執行，避免選擇性執行、替代性執行。另外，在政策制定時將老年人的年齡段的異質性考慮進去，針對不同年齡段制定相應的政策。所以，可以參照美國的方法將老年人按年齡段劃分為不同人群，有區別的制定老年體育公共政策。

4.3 完善政策激勵機制使其更具吸引力

我們習慣于將青少年和成年人作為體育的對象，而忽略了老年群體。老年是人生的最后階段，老年體育則是人生之前各階段體育效果的終審與總結，所以，體育只有在解決了老年階段存在的相關需求之后，才能展現出自己的終極價值，才能呈現出對整個生命過程的意義。因此，政府有理由也有義務增加對老年體育公共政策的關注度，提高老年體育公共政策的激勵機制，給老年人享受更好的健康和更高的生活品質提供政策保障。可以制定相關稅收優惠政策吸引市場和體育非營利組織參與到老年體育的發展中來。

4.4 發揮“智庫”作用使其更具科學性

理論是實踐的先導，理論研究可以碰撞出新思想，新思想引領決策，進而產生政府政策。“智庫”作為政策決策過程中的一種組織和制度安排，是提升國家治理能力和決策科學化的重要抓手和有力武器，為公共決策、政策制定提供智力支持。因此，在老年體育公共政策等社會熱點問題上，我們可以充分發揮“智庫”的作用彌補老年體育公共政策理論研究的缺失，尤其是特色新型“體育智庫”的作用。“體育智庫”要以問題意識和應用導向來發揮自身的作用,還可以依托高校豐富的教育資源形成“高校附屬型體育智庫”，充分發揮高校的學術優勢。可以成立相應的課題小組進行相關調研，通過實地考察、數據分析等方法為老年體育的政策制定提供現實狀況和數據支撐，保障它的科學性、有效性。這不僅對老年體育工作有所助益，對“高校智庫”的發展也是機遇，讓高校更好地承擔起了新時代賦予中國特色“新型智庫”的職責和使命。有助于打造一支堅持正確政治方向、具有公共政策研究和決策咨詢能力的高端特色新型高校智庫。

5 結論

嚴峻的人口老齡化是我國的基本國情和不得不面對的社會問題，健康老齡化是我們的目標追求，老年體育助力健康老齡化的實現，老年體育公共政策保障和指引老年體育的發展。十三五時期是全面建成小康社會決勝階段的關鍵時期，是應對我國人口老齡化的重要戰略機遇期，也是老年體育發展的黃金期，所以無論是“健康老齡化”的實現還是老年體育的發展都呼吁著，我們思考“健康老齡化視角下完善我國老年體育公共政策”這一問題。開創老年體育的新局面進而保障老年人的合法權益，讓他們有質量的安享晚年，即通過“老有所健”實現老有所養、老有所為、老有所教、老有所學、老有所樂。這也是實現中華民族偉大復興的重要組成部分。