績效預算的模式和工具的發展、應用及經驗借鑒
——基于OECD 2019年調查報告及中國實踐的對比

●扈劍暉

世界各國政府在績效預算領域的探索和實踐已經近70年的歷史，雖然在其發展過程中很多嘗試都沒有成功，目前為止也尚未有國家真正實現基于績效的預算分配改革，但各國政府仍在不停地探索適合本國的績效預算模式，以提升預算支出的效率和政府提供公共服務的能力。OECD組織從2007年開始對其成員國績效預算的實踐進行跟蹤調查，并發布相關的報告總結和推廣各成員國在方法和實踐等領域的創新和經驗。進入21世紀，中國從中央部門到各級地方政府開始廣泛開展政府績效管理以及預算績效管理的試點，在實踐層面推動了許多機制創新，取得進展的同時，也為績效預算領域的實踐貢獻著中國經驗。2018年9月中國政府發布《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，中國進入到了新的績效預算實踐的歷史階段。在新的歷史時期，對各國的績效預算的方法和實踐的相互學習和借鑒具有重要價值。

本文基于OECD在2019年5月發布的 《OECD Good Practices for Performance Budgeting 2019》的調查數據，對目前OECD成員國采用的績效預算模式和工具進行綜述，并與中國目前開展的預算績效實踐進行對比，探討中國預算績效管理機制建設的思路。

一、績效預算模式的分類及應用

（一）績效預算模式的分類

績效預算目前被認為是提升預算支出效率和政府提供公共服務能力的重要途徑，它是一套能將績效信息運用于預算分配決策的機制。OECD（2019）按照預算編制與績效信息之間的緊密程度，以及績效預算是自上而下還是自下而上的管理視角，將績效預算劃分為四種模式（如圖1所示）。

圖1 績效預算的四種類型

1、表面型績效預算(Presentational performance budgeting)。表面型績效預算是在地方政府層級上各自應用，預算編制與績效數據之間的關聯很弱。在此類預算實踐中，績效信息只是用于證明預算撥款和實際支出是符合政府的戰略目標及政策優先序列的，用于佐證預算支出的適當性。在其預算文件中，并不包括預算的產出、成效等績效指標，因此績效數據和預算金額之間很難建立聯系。

2、績效信息參考型績效預算(Performance-informed budgeting)?？冃畔⒖夹涂冃ьA算是在地方政府層級上各自應用，其績效數據與預算編制之間存在著一定聯系。在預算文件中包括了績效度量標準（即績效指標框架），并且以項目（programmes)為基礎進行預算文件的重構。此類型的績效預算需要將預算控制的權限下放給項目層級的管理人員，通過項目績效目標的評估來確定公共支出的優先順序。OECD認為，此類型的績效預算適合有戰略規劃的政府，因此是較多OECD成員國政府采用的形式。

3、管理型績效預算(Managerial performance budgeting)。管理型績效預算是從上級政府部門對下級政府部門實施管理的一種手段，預算編制與績效信息之間的關聯較弱。OECD認為這種類型是績效信息參考型績效預算的一種變體（variant），是利用預算及相關績效信息，來判斷管理因素及因素的改變對組織行為產生的影響。

4、直接型績效預算(Direct performance budgeting)。直接型績效預算是在結果和資源之間建立直接的聯系，上級政府部門可以依據此對下級政府部門分配預算資源。結果和資源之間的聯系通常隱含著類似于合同的機制，當預算超額或是未完成績效目標時，將會有相應的措施進行回應。

（二）績效預算在OECD國家的應用情況

1、大部分OECD國家都建立了績效預算模式。2018年OECD成員國的調查結果顯示，35個OECD成員國中，33個參與調查的國家中有23個國家在部門和機構中都強制應用了績效預算，有4個國家只在部門中強制應用，有3個國家在部門和機構中都是選擇性應用，有3個國家沒有應用績效預算。

各國應用績效預算的模式也存在差異。前三種績效預算類型都有國家在使用，10個國家運用表面型，12個國家應用績效信息參考型，8個國家應用管理型，還有3個國家表示沒有運用績效預算框架。而調查結果顯示，直接型績效預算目前尚沒有OECD國家實現。

2、績效預算在其核心功能上發揮的作用有限?？冃ьA算也被認為是公共管理的一項工具。Schick（2013）將其功能劃分為核心功能、外圍功能和延伸功能三大類。核心功能為優化預算分配和支出優先序列；外圍功能為提升預算支出的有效性并有助于對支出的影響進行監督；延伸功能包括了增加政府的透明度，提高問責度，提升議會對預算的理解和參與能力，促進績效文化的建設，以及有助于跨領域（部門）績效目標的實現等。

2018年OECD對績效預算發揮的作用的調查結果顯示，以低中高（分別為1、2、3分）對上述的作用的實現程度進行評級，“增加政府的透明度”、“提高問責度”、“提升議會對預算的理解和參與能力”，達到了中以上（即得分在2以上）。但績效預算的核心功能和外圍功能，即“優化預算分配和支出優先序列”和“提升預算支出的有效性并有助于對支出的影響進行監督”的調查得分分別為1.9和1.8，屬于中低等級。且受調查的成員國均認為績效預算在上述各方面發揮的作用都比其預期的要小。因此，績效預算作為一種溝通工具（即增加透明度，提高問責度，提升議會對預算的理解和參與能力）發揮了較大的作用，但作為管理工具（提升支出有效性并監督支出影響）和決策工具（優化預算分配和支出序列）發揮的作用有限。

（三）中國的預算績效模式的發展

從財政部預算司的 “政策規章”版塊發布文件看，2001年財政部《關于印發〈中央本級項目支出預算管理辦法(試行)〉的通知》（財預〔2001〕331 號）文件中正式出現“績效考評”的制度安排；2005年《中央部門預算支出績效考評管理辦法 （試行）》（財預〔2005〕86號）正式對中央部門進行績效考評，針對部門管理行為進行的評價；在2009年財政部印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2009〕76號）正式提出將績效目標編入部門的年度預算，即從制度上規定將績效信息納入預算文件。

從“政策規章”版塊文件數量上看，預算司發布的預算績效相關的文件有31個，其中有8個文件是針對各級政府預算管理行為的績效評價，如《地方財政管理績效綜合評價方案》（財預〔2014〕45號）以及《財政管理工作績效考核與激勵辦法》（財預〔2018〕222號）等；有5個文件是針對如何將績效信息納入到預算文件中的，如《財政支出績效評價管理暫行辦法》財預〔2011〕285號以及《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》（財預〔2015〕163號）等。由此看出，中國的預算績效在實踐中，一方面建立預算績效管理機制，并評價績效管理行為產生的影響，另一方面進行預算分配決策的改革，探索將績效信息應用于預算分配決策的機制。

因此，在預算績效模式上，管理型績效預算和績效信息參考型績效預算兩種模式在中國都在應用，而從目前各級政府的實踐經驗上看，管理型模式推廣較為順利，績效信息參考型模式由于產出和成效的績效目標和指標的量化設計一直難以實現，同時成效測量存在困難，因此目前在預算分配決策時，績效信息對預算分配決策的影響較小。但預算績效目標已經作為預算文件的一部分（部門整體支出績效目標和部門預算文件同步提交），納入到預算管理體系中。

二、績效預算工具的發展及其應用

（一）績效預算工具及OECD國家的應用

績效預算作為一種機制應用于預算決策領域，需要一些工具作為技術支撐。OECD開發了系列工具，幫助提升績效預算的可操作性。其中項目評估（programme evaluation）和支出審查 （spending review）是兩個重要的技術工具。

預算以基期水平的關系劃分，分為增量預算和存量預算兩類，而項目評估和支出審查分別針對這兩類預算的管理工具。其相互關系如圖2所示。

圖2 績效預算及其工具

1、項目評估的應用。傳統的以過去支出為基準制定下年預算支出的方式使財政支出規模越來越大，促使預算改革尋求控制預算規模并在支出結構上讓預算資源配置更有效的途徑。項目評估這一績效預算工具，以結果導向來評估增量支出的有效性，以及評估是否盡可能實現了 “物有所值（value for money）”，為增量預算的分配提供了決策依據。在OECD成員國中，項目評估的內容涉及到政府設計、項目設計（包括指標和目標的選擇）、項目管理、項目有效性、項目的效率以及項目的問責性。通過實施項目評估，使預算支出及管理的透明度和問責性都得到了增強。

從OECD的調查結果看，各國的項目評估形成了事前（在政策/項目設計階段）和事后（預算執行完成之后）評估相結合的模式，治理結構中主要包括了職能部門、中央預算部門、外部專家（如咨詢公司或大學）、政府評估機構、最高審計部門和立法部門。大部分OECD國家事前評估地方政府的相關部門發揮主要作用（約75%），國家的中央預算部門也參與其中（約45%）。事后評估中，地方政府相關部門、最高審計機關、外部專家和中央預算部門都發揮了相應的作用。

值得注意的是，項目評估作為績效預算的一個工具，開發和應用的最初目的是為預算分配決策提供依據。但從2018年OECD成員國對“項目評估對預算決策產生影響”的評級（3分制）結果顯示：在項目層面產生影響的平均得分為1.7分，在部門層面的預算分配產生影響的平均得分1.6分，而在中央層面產生的影響為1.4分?？傮w而言，這一工具目前對預算決策的影響還處在中低水平上。

2、支出審查的應用。項目評估針對的是預算增量的決策，難以解決財政空間不足的難題。尤其在經濟衰退時期，財政空間縮小的背景下，項目評估的應用將受到限制。針對拓展財政空間的需求，許多國家因此關注和應用了“支出審查”這一工具。

支出審查的主要目標是通過對“財政支出對政府戰略實施的支持程度”的評價，判斷存量預算支出的效果和效率，為政府削減不符合政府戰略優先序列和效率較低的預算支出領域提供依據，為政府下一階段的政策重點提供更大的財政空間。因此支出審查著重在戰略性上對存量支出進行評價。

2018年，33個OECD成員國中，將其作為年度工作的有17個國家，設置周期性審查的國家有10個，準備應用但尚未應用的國家有3個，沒有應用且尚未考慮要應用的國家有3個。雖然大部分OECD國家都在應用支出審查，但是普遍認為“績效信息的缺乏”和“績效數據質量不高”直接影響了支出審查結果的應用價值，而“支出審查的實施時間不夠充分”也影響審查報告的質量。這也從另一個角度解釋了績效預算目前難以對存量預算進行消減的主要原因。

但是各國仍積極探討和不斷完善支出審查的方法。OECD的調查報告介紹了2018年英國實施“公共價值框架”對預算支出的戰略性/政治性進行評估，通過評價投入（資金）轉化為政策成果所需要開展的活動是否達到執行標準，來評估支出能夠實現公共價值最大化的可能性。

（二）中國的預算績效工具的發展

中國預算編制是以部門為基本單位，分為基本支出預算和項目支出預算?；局С霭ㄈ藛T經費和公用經費兩部分，采用定額定員的方法核定預算支出；項目支出采用項目庫管理。

1、不斷完善以項目庫管理為載體的項目支出預算評審機制。2002年財政部發布《中央本級項目庫管理規定》（財預358號），從中央到地方開始采用項目庫進行項目支出管理，原則上項目通過申報評審流程后進入財政部門項目庫后，才能撥付預算資金進行支出，項目完成后進行績效考評，即采用的是項目事后評價的機制。

2015年財政部印發 《關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》（財預〔2015〕82號），要求支出項目要全部納入項目庫管理，列入預算安排的項目必須來自項目庫。入庫的項目除了申報時有充分的立項依據、實施期限和預算需求外，還要求明確項目支出的績效目標，并要求進入部門項目庫的項目要經過評審，進入財政部項目庫根據需要進行再評審，建立項目事前評價機制。

在2016年時，開展了中央部門項目支出績效目標執行監控的試點，以及中央部門項目支出績效自評工作，嘗試對項目支出過程的績效監控和管理進行探索和實踐。

2017年財政部發布 《關于進一步完善中央部門項目支出預算管理的通知》（財預〔2017〕96號），要求2017年部門預算評審的項目要占項目應評項目支出的50%以上，申報的新增項目屬于應評審范圍的原則上要全部評審。且規定部門的整體審減率超過10%的預算評審容忍度時，壓減部門下一年度預算并扣減三年支出規劃數。

而從財政部預算評審中心各年發布的評審數據看，2006年的項目金額平均審減率為 11%①；2018年，財政部預算評審中心對項目支出的調減比例為40.11%（不含某重大專項），地方各級財政評審機構平均審減率為10.67%②。由此可見，項目評估工具對預算分配決策還是產生了一定的影響。

2、部門基本支出預算績效管理仍在探索之中。2005年印發的《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預〔2005〕86 號）中要求部門預算支出設置績效目標，并以此作為部門績效考評的基本依據。2006年《財政部關于完善和推進地方部門預算改革的意見》（財預〔2006〕406號）提出要逐步采用按具體因素逐項核定支出的方法，消除不合理的“財政支出基數”。但以此為依據的部門預算支出績效考評實踐基本在部門項目支出層面上推動。2015年財政部印發《中央部門預算績效目標管理辦法》的通知（財預〔2015〕88 號），對中央部門預算績效目標的設定、審核及應用上進行了規范。

在實踐上，目前許多地方政府嘗試將部門整體支出績效目標與預算文本同步提交人大審查，使部門整體支出績效目標也成為預算文件的重要構成部分。部門年度整體支出績效評價也納入年度支出績效評價的范圍中，且覆蓋面逐漸擴大。雖然在部門整體支出績效目標編制時，要求設置產出和成效指標，但部門設定的績效目標與部門預算支出金額之間幾乎沒有建立直接的因果關系，正如OECD對表面型績效預算所定義的，績效信息只是用于證明預算撥款和實際支出是符合部門的戰略目標及政策優先序列的，僅用于佐證預算支出的適當性。因此，部門基本支出的預算績效管理的推進之路仍在探索之中。③

三、OECD績效預算調查報告的結論及對中國的啟示

《OECD Good Practices for Performance Budgeting 2019》根據其調查數據總結，目前OECD成員國績效預算大多通過采用：對基本支出（存量）進行支出審查和對關鍵項目（增量）進行深入評估的方式，來逐漸擴大績效預算機制在預算分配決策上產生的影響。OECD為其成員提出的績效預算機制建設的建議對中國的預算績效管理機制的完善也有啟發和借鑒價值。

（一）加強戰略規劃和預算編制之間的聯系

由于預算本質是政治性的，因此拋開政治性因素的單純直接型績效預算難以推進（Schick,2014)。因此，績效預算機制需要根據政府的戰略規劃對預算支出進行政治性評估，通過闡明預算支出如何支持政府戰略目標實施（即預算支出與政府戰略的一致性），來說明預算支出的合理性，增加政府戰略規劃和預算編制之間的聯系。各國都在探索戰略性/政治性評估的工具和方法，如英國2018年試點實施的“公共價值框架”屬于此類探索。對中國而言，如何在部門支出績效目標與部門預算支出之間建立信息連接也是預算績效管理改革的難點。

（二）擴大績效證據的來源

利用績效信息型預算績效模式需要有大量詳實的績效數據基礎，而從各國的調查結果看，普遍認為，績效信息的缺乏和績效數據質量不高導致績效預算機制對預算分配決策的影響有限。在績效信息收集方向，OECD建議擴大績效證據的來源，如通過有質量的社會數據庫獲取公民體驗及社會影響等數據。政府內部數據需要加強成本效益分析、項目評估等方面的信息建設。在中國，各個部門建立的績效數據庫正在不斷完善之中，但由于部門績效數據庫是各自建設，因此各績效數據庫的數據格式并不統一，使績效信息難以跨部門應用。如何讓多來源的績效信息方便地整合應用也是中國預算績效管理需要突破的障礙。

（三）以結果導向改進組織的行為

在績效評價時注重識別哪些組織行為（包括政府的管理行為、實施主體執行預算時的行為等）促進了績效目標的實現。通過績效預算的評估機制，將這些影響結果實現的關鍵組織行為識別并形成經驗推廣機制，使同類預算支出在執行時獲得經驗借鑒。如OECD的各種專題調查報告也是以對各國知識總結進而向各國進行經驗傳播為最終目標。中國目前對預算支出形成了以自評價、上級部門委托第三方評價、主管部門的專題評價等形式組成的財政預算支出評價體系，但評價形成的經驗總結與傳播仍不足。

（四）建設績效預算的聯合治理完善問責機制

OECD建議其成員國建設績效預算的聯合治理機制，整合議會及附屬于議會的評估機構、最高審計機構等機構，以推動問責機制的完善。

除此外，OECD還建議繼續加強各類預算支出評價報告的公開（以公民能夠理解的形式公開），以及期望通過各種力量共同推動績效預算評價方法的開發等。這些對績效預算機制建設的經驗總結和問題的探索，帶給中國的預算績效管理機制建設許多有益的啟示?！?/p>

注釋：

①數據來源：財政部預算評審中心.盤點2006：財政評審工作跨越式發展.http://tzps.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/shujudongtai/200806/t20080617_45820.html,2019/6/8。

②數據來源：財政部預算評審中心.2018年數字看評審：夯實發展 穩中有變.http://tzps.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/shujudongtai/201902/t20190214_3159425.html,2019/6/8。

③需要注意的是，部門整體支出預算績效管理在“三公”經費增長率的控制上還是起到了明顯的控制作用。但其控制的方法是通過明確“三公”經費的控制與部門績效考評掛鉤的方式實現，而非通過預算績效目標所需的預算金額核算實現的。