優糧補貼政策對稻谷產購儲加銷的影響研究

張樹東 史成剛 董開華

我國糧食補貼政策在促進糧食生產、保障糧食流通、增加農民收入、提高糧食企業效益等方面起到了重要作用。2018年國務院決定完善最低收購價政策，下調最低收購價格，同時，國家對有關稻谷生產省份給予補貼，以切實保持優勢地區稻谷種植效益基本穩定，保持我國稻谷生產基本穩定。由于稻谷是我國最大的口糧品種，涉及農戶多、地域廣，根據相關公開信息，黑龍江、吉林、湖南、安徽、河南等地稻谷補貼方案已經公布，補貼政策和金額有明顯區域差異。就江蘇而言對稻谷生產和收購環節給予補貼更備受關注，目前正是供給側結構性改革轉型期, 對優糧產購儲加銷一體化深度融合發展的可行性，如何引導地方糧食安全責任制的落地，推進糧食企業轉型升級發展，助于新農村一體化建設等改革是擺在我們面前的一個重要課題。下面就江蘇出臺稻谷補貼政策的意義、做法、效果、存在問題及建議進行探討。

一、稻谷補貼政策的重要意義

稻谷是我國種植面積最多的口糧作物，涵蓋地區廣、涉及農戶多，在今年水稻價格整體低迷的環境下，水稻補貼政策備受關注。江蘇對稻谷生產環節和收購環節實施補貼，明確“誰種糧誰受益”的政策目標，重點向規模稻谷生產者進行傾斜，鼓勵發展適度規模經營、綠色優質生產、訂單農業和品牌建設等。同時在全國首創對稻谷收購環節給予補貼，側重糧食安全責任制建設，鼓勵糧食企業開展優質優價收購，對企業組織市場化收購貸款予以財政貼息，對為解決農民賣糧難，對超標糧進行收購、合法處置的糧食企業也給予適當補助。為此，稻谷補貼政策的實施是認真落實國家糧食安全戰略，深化稻谷收儲制度和價格形成機制改革的重要支撐，有利于做強品牌、增加綠色優質糧食產品供給、促進農民持續增收，有利于推動形成“優糧優價”市場流通機制，引導糧食種植結構調整，促進糧食企業轉型發展，調動農民種糧積極性，保障國家糧食安全；有利于加快形成優質優價價格體系，深化農業及糧食供給測結構性改革。

二、江蘇稻谷補貼政策的實施現況

為貫徹落實《財政部、發展改革委、農業農村部、糧食和儲備局關于稻谷補貼的實施意見》（財建〔2018〕405號）文件精神，江蘇出臺《2018年稻谷補貼管理工作實施方案》，對稻谷生產和收購環節給予補貼，明確“誰種糧誰受益”的政策目標，重點向規模稻谷生產者進行傾斜，鼓勵發展適度規模經營、綠色優質生產、訂單農業和品牌建設等。全國首創對稻谷收購環節給予補貼，鼓勵糧食企業開展優質優價收購，對企業組織市場化收購貸款予以財政貼息，商業銀行與農發行享受同樣的貼息政策。稻谷生產環節補貼計發依據原則上為2018年稻谷規模種植面積達到20畝及以上的規模稻谷生產者，具體補貼標準，由地方結合本地實際自行制定；稻谷收購環節補貼計發依據原則上為執行優質優價收購的糧食企業2018年稻谷收購量、收購價格以及一年期貸款基準利率，具體財政貼息測算價格及貸款貼息時長由地方結合實際自行制定，補貼依據和補貼標準在區域內統一。為此，各地陸續出臺了2018年稻谷補貼的實施方案，明確補貼方式和標準。

縱觀江蘇各地稻谷補貼政策的實施，不同地區的補貼政策、補貼方式和標準差異很大。在生產環節受益對象基本確保達到20畝及以上的規模稻谷生產者，其補貼標準：70－120元/畝不等，沒有顧及綠色優質品種種植、推廣和創新管理等重點環節，只有高郵提出開展稻蝦共作等稻田綜合種養新模式。在收購環節受益對象基本確保執行優質優價收購的糧食企業享受銀行貼息，時長在6-12月不等，大部分劃期為2018年產稻谷上市至次年3月底前，部分市縣還考慮收購、儲存、加工、銷售及品牌建設給予定向補助或獎勵，其中考慮收購（包括儲備糧）價差補貼的有淮安、江陰等；考慮品牌創建補貼的有宜興、阜寧等；目前，側重收購環節銀行貼息多少，對于儲存、加工和銷售環節顧及不多。因此，基于區域糧食安全的角度，糧食光生產不流通或流通不暢，都會給糧食安全造成影響。

三、實施稻谷補貼政策的效果評價

江蘇稻谷補貼政策的實施，一方面體現了國家對糧食生產支持力度進一步加大，在優化品種布局、發揮區域優勢，穩定糧食生產、農民增收等方面，有效地調動了農民種糧的積極性；另一方面穩步推進糧食企業轉型升級發展，鼓勵糧食企業參與優質優價糧食收購，打造糧食品牌建設，解決農民賣糧難問題，落實糧食安全責任制，確保糧食安全、企業增效等方面起到了積極的推動作用，成效明顯。

（一）利于國家宏觀調控

2018年稻谷收購環節補貼，給糧食企業轉型升級發展帶來新的機遇，鼓勵糧食企業參與農村土地流轉，與種糧大戶、家庭農場等糧食生產者深度融合，充分發揮糧食主渠道的作用，減少了市場供求及價格不穩定的風險，有力緩解糧食市場價格波動，保障國家糧食市場供求及價格穩定；切實落實好糧食安全責任制，確保國家糧食安全。

（二）利于農民增產增收

稻谷生產環節補貼后，優質稻谷種植面積有所擴大，品牌效應在放大，綜合生產能力持續提高，增強了地方糧食安全。一是補貼直接增加了農民經濟收入；二是引導農民選用優良品種，提高糧食質量，通過糧食企業優質優價訂單收購途徑實現優質增收。據初步調查了解，稻谷種植在20畝以上的直接補貼每畝120元，促進農民1hm2增收達到了850－1000元。為此，通過稻谷補貼政策，增加了農民收入，調動了種糧積極性。

（三）利于企業增量增效

鼓勵糧食企業實行優質優價稻谷收購，給予銀行貼息、優糧優質獎補、品牌創建補貼，以及解決農民賣糧難等特殊情況補貼，體現各級政府對糧食安全工作的重視。一是繼續發揮糧食收儲主渠道作用。以市場為導向，通過優質優價組織稻谷收儲，降低糧食陳化和品質下降風險、減少保管損耗損失，增加收購環節補貼，使承儲企業增加效益。二是推進糧食企業改革，使糧食企業產業鏈向前延伸，通過土地流轉、股份合作、服務糧農，加大兼并重組，精細化管理，促進糧食產業轉型發展提質增效。

（四）利于糧食生產流通

糧食優質品種的布局推廣，糧食企業訂單收購，產后環節獎補，使糧食生產與流通深度融合，形成利益共同體。一是提高了優質品種覆蓋率和稻谷優質化率。實施稻谷補貼后，區域內優質品種覆蓋率將大幅提升，優質稻谷的比重不斷提高，有效提高了稻谷優質化水平。二是優化了生產布局。稻谷補貼可以有效引導農民種植優質品種，實現了品種科學布局。三是推動了標準化生產。優質品種的統一將有利于生產管理同步，提高生產標準化水平，促進“五個統一”，即：統一品種、統一播栽、統一施肥管理、統一病蟲害防治、統一收儲。四是帶動了產業化開發。通過品種合理布局，實現了優質品種的集中連片種植，建成了優質稻谷商品糧生產基地；糧食企業采購優質稻谷的成本降低，訂單種植積極性高漲。

（五）利于實現社會效益

一是以市場為導向,鼓勵糧食企業加盟,合理促進糧食流向，緩解糧食產需矛盾。二是促進產業結構調整，引導優質品種布局，使糧食生產者增產增收。三是維護糧食生產、流通和消費等各方利益，提高執行政策的滿意度，創造和諧的社會環境。

四、稻谷補貼政策存在的問題和不足

（一）重點不突出，普惠制趨向明顯

生產環節僅指20畝以上的稻谷生產者給予補貼，沒有突出對綠色優質品種種植、推廣和創新管理等重點環節補貼，引導農民優糧種植推廣趨向較模糊。

（二）額度難拆分，政策效應受影響

全省核定補貼總額分解下撥，只強調重點向規模稻谷生產者進行傾斜，沒有明確統一而具體的劃分標準，在生產環節和收購及后續環節很難分割額度，難以實際操作，一方面極易造成補貼政策過于偏向生產環節，而忽略收購、儲存和銷售等其他環節；另一方面缺乏政策支撐，使產后環節難以公平、合理、真實、足額及時撥付到位，使執行政策的效應受到影響。

（三）標準未統一，受益對象不明確

在生產環節每畝補貼標準未能統一，造成區域內外補貼標準有落差，補貼政策受質疑。在收購環節沒有具體明確參與稻谷優質優價收購者，除糧食企業外還包括那些受益對象？如何認定?這些因素很難把政策落實到實處。

（四）范圍受限制，補貼效果難體現

在收購環節只對執行優質優價稻谷收購者給予銀行貼息，以及農民賣糧難等問題處理適當補貼，而沒有顧及優化地方儲備稻谷優質品種、規?；貎炠|品種訂單收購、支持綠色優質大米品牌建設、提升“優質糧食工程”檢驗監測能力、加強糧食產后優質服務體系建設、提升優質糧食儲藏水平等方面因素，使補貼政策的效果未完全體現。

（五）流通被淡化，糧食安全受沖擊

稻谷補貼政策只對生產環節和收購環節補貼，沒有考慮儲存、加工和銷售環節，糧食流通體系被弱化，優糧優儲、優糧優加、優糧優銷目標未體現，糧食安全責任制目標難落地，糧食產需矛盾難緩解，特別是糧食主產區，糧食調銷不暢，可能出現“賣糧難”問題，影響糧食安全。

五、完善稻谷補貼政策的建議

目前正是供給側結構性改革轉型期, 積極探索和實踐對優糧產購儲加銷一體化深度融合發展的可行性，引導地方糧食安全責任制很好落地，推進糧食企業轉型升級發展，助于新農村一體化建設，還應從以下方面示范提高：

（一）突出重點，側重優質品種補貼

對現行稻谷補貼政策進行優化，結合區域糧田土地流轉整合，要明確優質品種“誰種糧誰受益”的政策目標，突出對20畝以上規模且從事優質品種種植、品牌推廣和創新管理等方面的生產者給予補貼；突出在糧食部門領取收購資格證、核算規范、資信較好、從事優質品種收購、儲存、加工和銷售，以及品牌創建等；鼓勵糧食企業參與農村土地流轉，與種糧大戶、家庭農場等糧食生產者深度融合，充分發揮糧食主渠道的作用，擔負糧食安全責任的糧食企業給予補貼。

（二）示范推廣，引導優質品種栽培

按照市場認可、本地適宜、性狀優良、品種合法的原則，進行優質、高產、高效水稻新品種引進、展示、測土配方施肥、綠色高產栽培模式、病蟲害綠色防控等技術，基于稻谷價格上不去的現實，在水源充足的地方，重點投向“水稻與漁蝦共養”稻田綜合種養生態模式，以稻促養、以養保稻，種養雙收。建設一批綠色優質品種示范區，通過優質品種展示、技術培訓，讓更多的糧食生產者掌握良種種植與栽培技術，科學管理，提高產量，增加收益。為此，對從事該項建設的給予經費補貼。

（三）總額控制，落實安全目標責任

省級統籌資金要向優質糧食主產區傾斜，要向優質稻谷品種規模生產者傾斜，要向肩負糧食安全責任的“五優聯動”糧食企業傾斜。為此，省統籌撥付稻谷補貼總額的確定，應以優糧種植推廣和產購儲加銷一體化為導向，一是生產環節補貼。依據各地審核確定從事優質品種種植達20畝以上規模的總面積，以及示范推廣項目個數，實行全省統一標準，分別測算確定。二是產后環節補貼。依據糧食安全責任制目標，實行總額控制，原則上按不少于生產環節補貼總額的50%確定。

（四）組織協調，明確獎補先后次序

按照省級統籌、市縣主導、權責清晰、流程規范、協調高效的要求，先生產環節優質品種種植、示范推廣經費補貼，后收購、儲存、加工和銷售環節優糧補貼。對生產環節補貼由財政、鎮區、農業等部門組織對從事優質品種種植達20畝以上規模的生產者，以及示范推廣項目數，按統一標準進行審核、公示、結算撥付；對產后環節獎補由財政、糧食、銀行等多部門組織對當年產稻谷收購截止日實績和補貼項目進行驗收、審核、公示確認，依次按照差價補貼、專項補貼、項目獎補和銀行貼息進行結算及時足額撥付，確保稻谷補貼政策及時有效落實到位。

（五）制定標準，細化產后獎補辦法

保重點品種、保重點環節，制定糧食收購、儲存、加工和銷售環節優質品種補貼種類和標準。采取“總額控制、細分環節、制定標準、以獎代補、獎補結合”方式，推進和完善稻谷補貼政策。應從以下方面入手為宜：

1.稻谷收購貸款貼息

計發依據原則上為執行優質優價收購政策的糧食企業年產稻谷收購量（不包括企業之間購銷的貿易糧）、收購價格、人民銀行規定的一年期銀行貸款基準利率、貸款貼息時長。其收購期間一般為每年10月至次年3月，收購價格應為國家糧食收購指導價中等質量標準的收購價以上，貸款貼息時長按照收購資金借款合同約定的借款期限范圍內，最長不超過8個月，其中：地方儲備糧只貼息驗收入庫確認前的利息，與財政預算利息補貼不得重復結算。同時，鼓勵糧食企業多渠道籌集收購資金，建立和密切與商業銀行的戰略合作關系，與農發行貸款享受同樣的貼息政策。

2.優化儲備稻谷品種

計發依據為執行稻谷優質優價收購且承擔地方儲備輪換盈虧的承儲企業，按照各級儲備年產稻谷輪換入庫的收購量，經統倉驗質確認為優質品種的，并且收購價高于國家糧食收購中等質量標準價格的部分給予差價補貼。

3.鼓勵優質優價收購稻谷

計發依據原則上支持發展訂單農業、適度規模經營，向區域內執行優質優價收購的糧食企業傾斜，按年產稻谷收購量（不含各級儲備稻谷收購），經統倉驗質確認為優質品種的，并且收購價高于國家糧食收購中等質量標準2個等級及以上的部分給予差價補貼。對受自然環境影響，為解決農民賣糧難問題，執行政府批準出臺臨時性收購價格、超標糧進行收購且合法處置所造成企業費用及差價虧損的部分給予專項補貼。

4.支持優質大米品牌建設

鼓勵大米加工企業、社團做強做大，積極創建各級大米名牌。計發依據為主要從事優質稻谷加工、稻米收儲的國家級、省級、市級農業產業化龍頭企業分別給予不高于50萬、20萬、10萬元獎補；對國家級（中國馳名商標、中國好糧油產品）、省級（名牌產品、著名商標、“蘇米”區域品牌、“蘇米核心企業”）、市級（名牌產品、知名商標）的企業分別給予不高于50萬、20萬、10萬元獎補。對一戶企業同時取得不同級次的，按就高享受獎補，不得重復。

5.執行國家宏觀調控政策

計發依據為大力發展“訂單糧食”，拓寬優質糧源基地，且執行稻谷市場化優質優價收購的糧食企業，因國家宏觀政策調控需要，經批準平抑物價、糧食去庫存等特殊情形需提前銷售（輪換）出庫所發生費用及差價虧損的部分給予專項補貼。

6.提升“優質糧食工程”檢驗監測能力

對完成國家“優質糧食工程”檢驗監測體系建設任務的區級糧油質量監測中心（站），通過優質工程驗收，高效服務于糧食生產和流通，給予不高于50萬元的獎補。

7.加強糧食產后服務體系建設

對日烘干糧食能力達到150噸以上、采用環保（天然氣、電、油）烘干工藝的的糧食產后服務中心（企業），給予不高于30萬元的獎補。

8.提升優質糧食儲藏水平

推廣運用淺層地能、水冷、風冷等綠色儲糧技術，做到優糧優儲、綠色儲糧，不斷提升糧食品質和糧食儲備水平的糧庫，以及采用水源熱泵、氮氣儲糧等綠色生態儲糧技術的現代化糧食倉儲設施，給予每萬噸不高于20萬元的獎補。

總之，稻谷補貼不單純是資金上的補貼，更注重品種優質管理配套和產后環節支撐，提高了財政資金的使用效率，放大了政策效應。一方面通過優質品種專業化生產實現規?；洜I，改變了生產經營方式，為統一播種、統一施肥、統一防治、統一收獲等社會化服務創造了條件，有效地解放了農村勞動力；另一方面給轉型升級中的糧食企業帶來發展機遇，使糧食生產與流通深度融合，形成利益共同體，切實維護區域內的糧食安全。鑒于此，有必要盡快研究制訂和完善以優質品種和質量的稻谷甚至小麥為主要對象，以產購儲加銷一體化規模經營基礎上的糧食綜合補貼政策。