琵琶湖國定公園法律制度及對我國國家公園立法的啟示*

魯 希

(湖南財政經濟學院,湖南 長沙 410205)

2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《建立國家公園體制總體方案》，明確了國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一，并在立法保障部分提出了“研究制定有關國家公園的法律法規”的要求，表明我國國家公園立法和制度設計已被提上日程，亟需廣泛開展有關研究尤其是法學研究。

根據世界自然保護聯盟 IUCN(1994)提出“以生物多樣性及自然資源、相關文化資源的保護為目的，應采取法律或其他有效手段對相關陸域、海域進行管理”的要求，日本建立了由自然公園、自然環境保護區、鳥獸保護區等構成的自然保護地體系。畠山(2004)、加藤(2008)的研究結果顯示，自然保護地體系中處于最根本地位、且國民認可度最高的是自然公園(包括“國立公園”“國定公園”和“都道府縣(1)“都道府縣”是日本的行政劃分，包括1都、1道、2府和43個縣，都是最高地方行政區，相當于我國省一級行政分區，只是名稱不同。立公園”)。經過近百年的發展，日本的自然公園體系已然成熟且獨具特色。近年來國內對日本自然保護地的研究日益增多。杜文武(2018)在考察了日本自然公園的體系結構后，提出了對我國構建國家公園體系的借鑒和思考。許浩(2013)、趙人鏡(2018)等梳理了日本自然公園的發展歷史和主要特點，分別從指導思想、規劃設計和管理體制方面提出了對我國設置國家公園或森林公園的相關建議。這些研究以描述性為主，著重介紹日本自然公園體系的情況，多發表在林業類期刊上，而以法律視角的探討較少。這些研究為我國研究國家公園立法提供了一定借鑒，但是有必要對日本國家公園立法展開更多的具體研究。

琵琶湖作為日本法治較為成熟和治理實效顯著的代表性國定公園之一，值得認真研究借鑒。琵琶湖位于本州島內陸的滋賀縣，是日本最大的湖泊，也是僅次于貝加爾湖、坦干依喀湖的世界第三古老湖泊。湖泊面積約670平方公里，占滋賀縣面積的約1/6，湖岸綿延235公里，貯水量達275億立方米，為淀川流域下游的京都、大阪等地1450萬人提供水源。因其歷史悠久、風光秀麗，擁有景色絕佳的“近江八景”，為防止自然環境遭破壞,保護優美的自然風景地，琵琶湖及其周邊區域被指定為“國定公園”。經過多年來的管理，琵琶湖國定公園的重要景觀和自然風光得到了很好的保存，并且通過自然公園的標簽效應促進了當地環保旅游業的發展。因此，本文選取琵琶湖國定公園為研究對象，通過文獻調查法對其法律體系及其特點進行個案分析，從中總結出可供我國國家公園立法借鑒的有益經驗和啟示。

一、日本以《自然公園法》為核心的國家公園法律體系

(一)專門法

日本有著較為完善的國家公園法律體系，其最大特點就是擁有處于核心地位的專項立法《自然公園法》。該法的前身是《國立公園法》，標志著日本國家公園制度的創立。從專門法的準備立法到不斷修訂、完善，至今已有近百年的發展歷程，推動著日本自然公園法律體系的形成。

早在上世紀二十年代以前，日本便開始討論制定自然公園的相關法律制度。1920年田村剛(2)被稱為“日本國立公園之父”。受內務省(3)日本國行政機構之一，負責輔佐天皇、發布詔勅與敘位等一切和朝廷相關職務，為八省之中最為重要的省。1947年12月31日廢止，自然公園相關事務撥歸環境省管理。委托赴歐美多國進行實地調研，在考察了美國、加拿大、英國、西班牙、意大利亞、瑞士、德國等地的國有森林修養設施和國家公園等場所后，1924年回國提交調研報告，并在隨后的五年間集中發表了127篇關于國立公園的著作和文章，極大地推動了日本國立公園的設置及其法制進程。1930年1月內務省成立“國立公園調查會”并設置了制度特別委員會，開始對國立公園制度進行研討，同年10月出臺了具體的法案綱要，供有關部門立法參考。次年3月，在廣泛借鑒歐美各國相關經驗的前提下，日本政府以“實現對優美的自然風景地的保護以及國民保健、修養、教化”為目的出臺了《國立公園法》(1931年4月1日開始實施)。該法以包括私有土地在內的指定公園區域作為管理對象，對區域內的一部分行為進行了規制(禁止或限制)，并且規定了在公園區域內的各種設施的建設均需要獲得管理者的許可等內容。但是，該法中關于國立公園開發限制的規定缺乏實效性條款，且未能明確都道府縣基于地方條例設置的公園保護區的法律地位，在實施一段時間后，體現出了較大的現實局限性。

鑒于此，日本政府于1957年重新制定了一部《自然公園法》對相關規定進行了補充，替代了原來的《國立公園法》。新法在舊法“對優美自然風景地進行保護”的基礎上增加了“促進其利用”的立法目的，開始考慮公園區域內觀光資源的開發與利用，同時增加了分區管理制度，細分了區域內的功能定位。此外，為了對各類保護及開發利用行為進行引導和規范，還出臺了《自然公園法施行規則》和《自然公園法施行令》等配套法規。

(二)其他相關法律

部分自然公園的區域內可能存在由不同法律所指定的其他類型的自然保護地，如國際濕地、自然環境保護區、棲息地保護區、鳥獸保護區、天然紀念物等。以琵琶湖國定公園為例，其部分區域(包括琵琶湖及湖岸)陸續被選定為“琵琶湖鳥獸保護區”(1971年)、“湖沼水質保全特別措施法指定湖泊”(1984年)、“重要傳統建筑物群保存地區”(1991年)、“琵琶湖國際重要濕地”(1993年)、“重要文化景觀”3處(2006年、2007年、2010年)、“日本遺產”(2015年)等。在這種情況下，除了《自然公園法》及其配套法規以外，琵琶湖國定公園的保護和利用還涉及到如《拉姆薩濕地公約》《自然環境保護法》《物種保存法》《鳥獸保護法》《文化財保護法》等多部不同類型自然保護地的國際和國內相關法律法規。2015年頒布實施的《琵琶湖保全再生法》中首次明確了琵琶湖“是擁有多種價值的國民資產”的法律地位，并確立了以“琵琶湖和人的共生”為基調的基本方針，具有劃時代的意義。不少學者期待在該法的推動下，不久的將來，琵琶湖能成功入選“國立公園”(國家公園)，進一步提高其功能定位。

由于琵琶湖國定公園的管理主體是滋賀縣政府，根據琵琶湖生態環境及其功能定位的不斷變化，一系列地方條例相繼出臺?！蹲藤R縣公害防治條例》(1969年)、《滋賀縣琵琶湖富營養化防止條例》(1979年)、《滋賀縣琵琶湖蘆葦群落保全條例》(1992年)、《滋賀縣環境基本條例》(1996年)、《琵琶湖休閑利用合理化條例》(2002年)等地方層面的法規，對包括琵琶湖國定公園在內的滋賀縣相關區域的保護及合理利用起到了積極的作用。

另外，自然公園內的保護和利用需要依靠眾多相關制度，如土地開發項目的環境影響評價制度、自然資源的生態效益補償制度、生態保全的政府信息公開制度等，而這些制度的法律依據涉及廣泛。因此，包括《環境基本法》《環境影響評價法》《生物多樣性基本法》《自然環境保護法》等相關法律法規也將對琵琶湖國定公園的保護和利用產生一定影響。

近年，隨著現行法律制度的不斷修訂完善，人們發現防洪設施的建設、圍湖造田、河湖岸濕地資源的肆意開發等傳統問題已得到有效解決，琵琶湖生態環境治理的成功經驗也受到世界各國的推崇。

二、琵琶湖國定公園法律制度的重要特點

(一)“差異化”功能分類

根據《自然公園法》第2條的規定，自然公園按照不同的功能定位分為國立公園、國定公園和都道府縣立自然公園三類。截至2019年3月31日，日本已有國立公園34處、國定公園56處、都道府縣立自然公園311處，自然公園占國土面積比例達到14.8%，遠高于美英韓等國。其中，國定公園常常與國立公園一起被認為是廣泛意義上的“國家公園”。這是因為二者均需經過中央環境審議會的審查并由環境省長官指定，其規劃、建設、管理方面的具體制度及其法律依據基本相同，可判定兩者具有很大的共性(詳見表1)。此外，《自然公園法》由總則、國立公園及國定公園、都道府縣立自然公園、罰則和附則共五章內容構成。從其章節劃分上也可以看出，“國立公園”和“國定公園”的相關規定具有統一性。也就是說，除了入選條件、管理方式和費用負擔等方面存在細節性差異以外，二者幾乎可以被等同看待。而“都道府縣立自然公園”的法律依據為各地基于《自然公園法》制定自主制定的自然公園條例，其法律制度體系明顯不同于其他兩種類型，是區別于“國家公園”的“地方性公園”。

作為日本最古老、最大的天然湖泊，琵琶湖在國家級自然資源方面的代表性可見一斑。事實上，早在1922年琵琶湖就曾被推選為國立公園候選地。但在《國立公園法》制定之初，著重考慮了候選地是否具有“實現對日本優質風景地保護”的可能性。而當時琵琶湖區域(包括湖面、島嶼和沿岸居民集聚地)中60%以上的陸地面積為私有土地，被認為“不利于實現其國民保健修養價值”，因此，琵琶湖最后并未入選。隨后的二十多年來，地方政府和當地居民作了許多努力，一再向國家建議，希望能將琵琶湖認定為國立公園，但由于琵琶湖地處日本第二大人口聚集的關西地區的上游，既要通過水利電力設施的建設來保證其防洪、供水等生態功能，又要通過圍湖造田來發展當地經濟，特殊的功能定位使其一直未能如愿。琵琶湖及其周邊地區因內湖消失、森林過度砍伐、農林工業設施的過度開發等而導致了自然景觀破壞，不合理的開發與利用使其與國立公園的入選要求漸行漸遠。直到1949年5月《國立公園法》進行修訂(4)增加了關于公園項目的受益者負擔的規定，在特別區域內指定需要特別維持景觀地區為特別保護區并強化區域內的行為規制，同時導入新的準國立公園區域的指定制度。時，增加了“國定公園(即準國立公園)的選定制度”，琵琶湖才于1950年入選首批國定公園，依法由滋賀縣政府負責管理。后基于1957年的《自然公園法》，對琵琶湖國定公園的保護和利用的面積進行了調整，并根據管理規劃進行了精細的功能區劃。水谷(2016)認為，國定公園的入選條件和入選流程雖然沒有國立公園那么嚴格，但絕不是“二流的國家公園”。琵琶湖雖因其功能定位被指定為國定公園，但其法定地位與國立公園相當，體現了日本國家公園體系中“差異化”的功能分類。

表1 日本自然公園的三種類型的比較

來源：根據《自然公園法》(2014年修訂版)等整理。

(二)“階梯式”分區管控

根據《自然公園法》中關于公園規劃的具體要求，公園管理者將琵琶湖國定公園劃分成了以保護為主的“特別區域”和具有緩沖作用的“普通區域”，并針對不同區域內的行為進行了限制。這些行為包括：建筑物的新建、改建和增設；木材和竹子的采伐；土石的開采；河川、湖泊等的水位水量的調整；標識標牌、廣告牌等的設置；室外物品堆放或貯藏；水域的填埋或圍墾；土地形態的更改；植物的采摘或損傷；動物的捕獵或殺傷；植物的栽培或播種；動物放生；家禽放牧；濕地、灘涂等的進入；車馬船只等交通工具的使用和飛機的著陸等。

琵琶湖國定公園包括琵琶湖(全湖)及其周邊的伊吹山、賤岳山、三國山、從比良連山至比睿山之間的山脈、瀨田川等一帶，跨越滋賀縣和京都府兩個一級行政區，總面積97601公頃。其中，特別區域94261公頃，占比96.6%；普通區域僅為3187公頃，占比3.3%。在此基礎上，按照管理的嚴格程度又將“特別區域”進一步劃分為“特別保護區域”和3種特別區域。如在“特別保護區域”內，上述所有限制行為均需經環境省長官審批才能實施；在3種特別區域內，除了木材和竹子的采伐和家禽放牧等行為需向滋賀縣或京都府知事呈報備案外，其余所有行為皆需經滋賀縣或京都府知事審批才能實施；在普通區域內，也有一半的行為需要向滋賀縣或京都府知事呈報備案方可實施(詳見表2)。

表2 琵琶湖國定公園的分區管理情況

來源：根據《自然公園法》和環境省數據整理。

這種“梯級式”分區管理制度，反映了不同區域的定位和功能，旨在實現公園內自然資源的有效保護和合理利用，體現了IUCN提倡的“堅持保護優先，兼顧利用”的原則。

對自然公園的區域進行功能分區，能滿足差別式管理要求，以達到整體區域內“保護”和“合理利用”之間的平衡，這是日本自然公園規劃體系中最重要的特點。根據《自然公園法》的規定，為更好的對公園的使用強度進行規范，按照景觀、自然風光和人類對環境的影響程度等指標，將琵琶湖國定公園精細劃分了五個等級，實行嚴格程度從高到底的梯級式管理。值得注意的是，五個等級中面積占比最高的是實行“標準”程度管理的第2種特別區域(其中90%為琵琶湖水域)，面積最小的則是實行“最嚴格”程度管理的特別保護區。在日本大部分國立公園和國定公園中也存在這種情況。這是因為精細化的等級劃分準確反映了各區的功能定位，具體化的細則和措施的實施足以保證各區的有效管理。

(三)“地域制”統一管理

以自然公園為單位的區域范圍內，勢必會出現河流、森林、濕地、歷史遺跡等多種保護對象，同時作為土地私有制的國家，區域內難免會出現土地權屬與公共利益的協調問題。因此，日本自然公園體系是以一種“劃片區”的整體性思維來構建的，即所謂“地域制”管理模式。這種模式包括兩個方面：一是將復雜多樣的保護要素整合到一個區域內，進行系統性管理；二是將區域內不同權屬土地全部集中統一管理。

根據《自然公園法》的相關規定，優質自然景觀所在的風景地即有可能被選定為自然公園。而一旦入選，圍繞這個自然景觀的一整片區域將被劃定成指定區域并由國家或都道府縣統一管理。這時，原本作為各環境要素保護責任部門的農林漁業、環保、水利等部門將成為自然公園管理的協助者。若多個職能部門在同一片區域內實行分散型管理，很容易出現部門間互相推諉、責權不清的情況，而《自然公園法》中明確規定了國家或都道府縣的管理責任，對于國立公園更是直接采用由中央到地方的垂直管理，大大地降低了部門間利益不協調、地方政策干擾等可能。而琵琶湖國立公園則由地方管理為主，公園規劃的制定及實施過程接受國家的指導和監督。

另一方面，由于公園管理者無法擁有全部土地的所有權，基于《自然公園法》的自然公園的保護和利用，往往需要通過“私有土地公有化”和“對私有土地的所有權實行公法限制”兩種手段實現。《自然公園法》第4條關于尊重財產權及與其他公益的調整的規定(5)この法律の適用に當たつては、自然環境保全法 (昭和四十七年法律第八十五號)第三條 で定めるところによるほか、関係者の所有権、鉱業権その他の財産権を尊重するとともに、國土の開発その他の公益との調整に留意しなければならない。，強調了在尊重有關人員所有權、礦業權及其他財產權的同時,應注意與保護國土及其他公益。因此，無論是哪種方式，都必須在尊重私權的前提下，取得所有人的理解和許可。

琵琶湖國立公園剛成立時，擁有大量私有土地，政府為了更好地實施保護，曾試圖收購所有私人土地，尤其是借助1972年的琵琶湖綜合開發項目，購買了野田沼、海津大崎、知內濱等13處地區78.2公頃的私有地。但迄今為止，仍有部分湖面、土地沒能改變其權屬。日本環境省的數據顯示，琵琶湖國定公園中含有75.6%的國有土地，7.6%的集體所有土地和16.8%的私有土地。針對剩下的近17%的私有土地，主要采取“公法限制”的手段統一進行區域管理。

針對紛繁復雜的土地權屬及其行使等問題，2002年修訂的《自然公園法》第二章第六節專門對國立公園和國定公園的風景地保護協定制度進行了詳細規定。如根據第43條第1款(6)環境大臣若しくは地方公共団體又は第四十九條第一項の規定により指定された公園管理団體で第五十條第一號に掲げる業務のうち風景地保護協定に基づく自然の風景地の管理に関するものを行うものは、國立公園又は國定公園內の自然の風景地の保護のため必要があると認めるときは、當該公園の區域(海域を除く。)內の土地又は木竹の所有者又は使用及び収益を目的とする権利(臨時設備その他一時使用のため設定されたことが明らかなものを除く。)を有する者(以下「土地の所有者等」と総稱する。)と次に掲げる事項を定めた協定(以下「風景地保護協定」という。)を締結して、當該土地の區域內の自然の風景地の管理を行うことができる。(略)的規定，公園管理者為了保護公園內的自然風景地而實施必要的指定管理事宜時，可以與相關土地所有者達成“風景地保護協議”，明確管理的土地區域、管理方法、保護自然風景地的必要設施建設、協議的有效期限和違反措施等。也就是說，私有土地所有者可以在不改變地權的前提下，與政府或民間管理組織(7)以自然環境保護管理及可持續利用為目的而成立的非營利性組織，可以提交申請成立公園管理團體，經環境省長官或都道府縣知事指定，在當地公報上公示后，便能成為自然公園的民間管理者。等公園管理者之間達成代管協議，實現公園區域內無權屬的統一化管理。為了保障公共事業和公共利益，公園區域內的私有土地所有者行使所有權受到了限制，使其負不作為義務或容忍義務。當然，這種犧牲也是有回報的，即通過“風景地保護協議”的簽訂，土地所有者可以享受土地繼承稅、閑置稅等稅費減免優惠政策(如圖1所示)。這一制度極大地激發了私有土地所有者和民間團體參與自然風光保護和公園管理的主觀能動性，同時也解決了可能因土地權屬不同而無法推進統一化管理的難題(加藤2008，田中2010)。

圖1 琵琶湖國定公園的風景地保護協議制度下各主體間關系

三、對我國國家公園立法的啟示

我國雖然已有多個國家級自然保護區，但涉及保護區的法律法規均是在上世紀八九十年代制定的，且缺乏國家層面上位法，制度規范不統一、法律效力薄弱等問題凸顯，無法適應當前保護自然和建立國家公園體制的需求。尤其在2014年以來，隨著國家公園體制改革步伐繼續加快，我國已先后建立了10個國家公園體制試點，但因各地對國家公園的概念、建設目的、價值認識不同，常常難以實現有效保護和合理開發利用的目標(黃寶榮等2018)。因此，針對我國國家公園立法的相關問題，日本琵琶湖國定公園的法律體系和法律制度的特點可以給與我們以下啟示：

(一)出臺綜合性專門立法，完善配套法規。

與一般的自然保護地相比，國家公園的自然生態系統和自然遺產更具有國家代表性和典型性，保護應該更為嚴格，管理層級也應更高，因此需要綜合性高位階的法律作為其法律體系的核心。目前我國雖然已有《森林法》《野生動物保護法》《自然保護區條例》等國家層面的法律法規與國家公園相關，但沒有專門針對國家公園立法，導致了法律體系的分散性。此外，除了《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等少數行政法規以外，多數法律文件如《國家濕地公園管理辦法》《水利風景區管理辦法》等，皆是由國家相關部門或地方立法機關制定的，法律位階低，影響國家公園管理體制的協調性和統一性，也影響國家公園保護實效。

日本的《自然公園法》作為自然保護地體系中最早的一部專門法，既是一部以完整的生態系統為對象的綜合性立法，也是一部明確了國家公園法律地位的國家層面高位階法律。筆者認為，我國應該借鑒日本經驗，盡快出臺我國以國家公園為主要對象的自然保護地法。在該專項立法中應該堅持“山水林田湖草是生命共同體”理念，結合不同地區的自然資源現狀和發展地位，明確自然公園的定義、分類、選定條件與流程、管理責任和相應制度等，為形成健全的國家公園法律體系奠定基礎，從根本上解決分散性法律體系帶來的管理問題。

(二)明確國家公園功能定位，實施分類分區的管理制度。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳2019年印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中，國家公園被定義為“以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域，是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分，保護范圍大，生態過程完整，具有全球價值、國家象征，國民認同度高”?？紤]到我國國土面積較大，各地區實際情況存在很大差異，在眾多符合基本標準的候選地中，應當根據該定義對國家公園進行細化的分類設置。

借鑒日本根據功能定位將國家公園分為國立公園和國定公園，對于具有防洪、供水等特殊生態調節功能的候選地進行合理劃分，從而實現自然生態系統原真性、完整性保護的同時，也能盡量減低因此而對當地安全、經濟等方面造成的負面影響，體現“人與自然和諧共生并永續發展”的功能定位。

另外，目前我國自然保護區也實行了分區管理制度，基本都是采用“三區”(即核心區、緩沖區、實驗區)的分區模式。其中，“核心區”禁止一切人類活動，類似于日本的“特別保護區域”；“緩沖區”作為中間地帶，主要通過調節人類活動減少對自然環境的影響，以達到“保護”與“開發”的平衡，類似于日本的“第1-3種特別區域”；“實驗區”則是保護區與外界連接的緩沖地帶，主要通過限制人類活動的規模來緩解生態破壞問題，類似于日本的“普通區域”。從功能分區的類型來看，我國自然保護區與日本自然公園有著許多相似之處，但在最需要“調節各方利益關系，平衡保護活動與開發利用活動”的中間環節，我們缺乏更精細化的分區管理，不利于自然保護區多重功能的評估。從功能分區的標準和內容來看，日本自然公園的三種類型都是依據《自然公園法》確定的，能夠保持高度統一，不同于我國自然保護區、風景名勝區等多種分區標準可能重疊的情況，更有利于全國范圍的規范性管理。

分類分區的管理模式是國家公園規劃管理的核心，是落實管理者意圖的根本保障。因此，在構建國家公園管理體系時，應借鑒國外成功經驗，首先確保分區管理制度具有權威且充分的法律依據。此外，分區標準高度統一、措施內容清晰明確等也是值得我們借鑒的成功經驗。

(三)采取統一化管理模式，明確管理職權。

目前，我國在流域治理、濕地保護、自然保護區管理等方面都存在權屬不清、多頭管理等問題，亟需從分散型管理向集中型管理模式轉變，不少地方已經開始嘗試領導小組負責制、增設專門行政管理機構等解決方案。在這種背景下，國家公園立法時必須明確相關區域的綜合管理職能，結合生態環境保護管理和自然資源管理體制，由一個部門統一行使國家公園的管理職權。

日本自然公園法律體系中將多種保護要素整合到一個區域內，由指定政府機構進行系統管理的模式值得借鑒。如琵琶湖國定公園的管理權在滋賀縣政府，特別區域的行為需滋賀縣知事審批，既不需要額外設置新的專門行政機構，又實現了管理事權的統一性。

此外，“地域制”管理模式對于解決土地權屬問題也有一定參考價值。雖然我國實行土地公有制，在自然公園管理方面并不存在所有權的公法限制問題，但因跨行政區域土地管轄問題導致權屬糾紛的情況屢見不鮮。若能借鑒日本經驗，對于劃入國家公園的集體所有土地及其附屬資源，通過地方政府間協議、產權人與政府間協議的方式，按照依法、自愿、有償的原則讓渡部分使用權，從而幫助公園管理者實施統一化管理，也不失為一種有效率的選擇。