東莞區(qū)域經(jīng)濟差異與協(xié)調發(fā)展研究

薛智韻

摘 要：1988年，東莞正式升格為地級市，建立了地級市直管鎮(zhèn)的行政架構，形成了高效、精簡的行政體制，造就了經(jīng)濟發(fā)展奇跡。然而東莞發(fā)展在取得一系列成績的同時，也面臨區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異較大的挑戰(zhàn)與困境。經(jīng)濟次發(fā)達鎮(zhèn)要努力實現(xiàn)跨越式發(fā)展，精準發(fā)力，推動經(jīng)濟社會實現(xiàn)更高質量、更可持續(xù)的發(fā)展。

關鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟;差異化;協(xié)調發(fā)展

中圖分類號：F127 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）22-0059-02

引言

東莞號稱“世界工廠”，是全國5個不設縣的地級市之一。改革開放四十年來，東莞經(jīng)濟總量穩(wěn)步提速，經(jīng)濟實力不斷增強，2018年東莞經(jīng)濟總量接近8 300億元，位居廣東省第4位。

然而，東莞在發(fā)展取得一系列成績的同時，也面臨一系列的挑戰(zhàn)與困境。“市直接管轄各個鎮(zhèn)街的行政管理體制，導致東莞在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，采取市鎮(zhèn)村組“四輪驅動”招商建設的辦法，以充分調動基層積極性。”[1]“隨著時間的推移，依靠土地、資源、人口紅利等要素投入所換來的粗放式經(jīng)濟增長模式漸顯疲態(tài)，市直管鎮(zhèn)所長期形成的分散式發(fā)展，讓‘諸侯割據(jù)式行政架構的弊端逐步顯露出來?！盵2]由于缺少統(tǒng)一規(guī)劃，各鎮(zhèn)街在相對封閉的體系中各自為政招商、布局無序，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異較大。

一、東莞區(qū)域經(jīng)濟差異化發(fā)展的現(xiàn)狀

東莞市委市政府形成每3—4年定期調整次發(fā)達鎮(zhèn)和次發(fā)達村的劃分機制。核定各鎮(zhèn)街和各村的主要經(jīng)濟社會指標值，在既考慮總量水平，又考慮人均情況的基礎上，賦予不同的權重進行綜合排序，將全市排名靠后的8個鎮(zhèn)核定為次發(fā)達鎮(zhèn)，排名靠后的70個村核定為次發(fā)達村[3]。當前，鎮(zhèn)域經(jīng)濟不均衡主要體現(xiàn)為“三個懸殊”。

第一，主要經(jīng)濟指標懸殊。2018年，全市GDP第一梯隊，虎門、長安、松山湖GDP均破600億元，東城也突破500億元。14個鎮(zhèn)街的GDP在200億元以上，但仍有4個鎮(zhèn)街的GDP在100億元以下。

第二，產(chǎn)業(yè)效益懸殊。根據(jù)2017年的數(shù)據(jù)估算，全市的單位建設用地GDP 產(chǎn)出為6.45億元/平方公里，不足深圳市的1/3，廣州市的1/2，也低于佛山市平均水平。其中，莞城、南城、長安超10億元/平方公里;然次發(fā)達鎮(zhèn)單位建設用地GDP產(chǎn)出約為3.41億元/平方公里，低于全市平均水平，其中有2個鎮(zhèn)街還在3億元以下。可以說，大部分次發(fā)達鎮(zhèn)土地開發(fā)利用效益不高。

第三，重大項目數(shù)量懸殊。項目是鎮(zhèn)街經(jīng)濟發(fā)展的最重要推手。當前，落戶次發(fā)達鎮(zhèn)的重大項目較少，2017年東莞共有重大建設項目200多個。其中，8個次發(fā)達鎮(zhèn)合計僅30多個項目，有個別次發(fā)達鎮(zhèn)僅有1—2個重大項目。

二、東莞區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡的原因

第一，區(qū)位優(yōu)勢不足。次發(fā)達鎮(zhèn)、村主要分布在水鄉(xiāng)和埔田片，大多處于港深輻射線外圍，早期由于河網(wǎng)交錯、交通不便，沒有臨深片區(qū)、中心城區(qū)、松山湖片區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，欠缺火車站等能帶來人流物流的大型交通樞紐站，接受港深產(chǎn)業(yè)輻射的能力比較弱。

第二，產(chǎn)業(yè)定位低端。次發(fā)達鎮(zhèn)、村早期承接港深圳產(chǎn)業(yè)輻射不足，鎮(zhèn)村組急于發(fā)展、缺乏長遠意識，以致承接了大量零散的低端產(chǎn)業(yè)，為后來的轉型升級、“多規(guī)融合”埋下隱患。受地理條件局限或短期利益驅動等影響，諸多低端產(chǎn)業(yè)未能在產(chǎn)業(yè)結構調整中及時轉型，錯失發(fā)展機遇。隨著經(jīng)濟社會的轉型發(fā)展，產(chǎn)業(yè)淘汰導致村組投資的項目損失比較嚴重。

第三，土地利用不充分。早期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，導致土地利用粗放，發(fā)展分散，造成目前次發(fā)達鎮(zhèn)可供承接大項目的連片土地不多，分配到次發(fā)達鎮(zhèn)用于發(fā)展經(jīng)濟的用地指標偏少。進而次發(fā)達鎮(zhèn)的土地普遍承擔了更加多的基本農田、生態(tài)保護任務。據(jù)統(tǒng)計，占全市村（社區(qū)）總數(shù)12%的次發(fā)達村，承擔全市32%的基本農田和生態(tài)林地保護任務，次發(fā)達村承擔基本農田和生態(tài)補償任務平均量是非次發(fā)達村的3倍以上。

第四，設施環(huán)境落后。與發(fā)達鎮(zhèn)村相比，次發(fā)達鎮(zhèn)村欠賬較多，基礎設施發(fā)展水平相對滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，路網(wǎng)建設、城市功能配套等跟不上供給需求。路網(wǎng)設施建設連通性、可達性不夠。城市功能不完備、不配套，與城市公共服務等“軟件”能力提高不協(xié)調，吸引高新產(chǎn)業(yè)能力較弱。在近二十 年發(fā)展中，水鄉(xiāng)之前河涌多、航道發(fā)達的船運優(yōu)勢逐漸變成了掣肘發(fā)展的劣勢。由于軟基基礎，道路、橋梁、廠房的打樁和建造成本高于市內其他片區(qū)。如建設同一規(guī)模的廠房，水鄉(xiāng)地區(qū)平均比市內其他地區(qū)高約20%的建造成本。

三、對策建議

經(jīng)濟次發(fā)達鎮(zhèn)要實現(xiàn)跨越式發(fā)展，應借鑒其他先進地區(qū)在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的經(jīng)驗，以加大產(chǎn)業(yè)扶持力度、改善基礎設施條件、保障改善民生為重點，精準發(fā)力，推動經(jīng)濟社會實現(xiàn)更高質量、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展[4]。

（一）制定合理的協(xié)調發(fā)展規(guī)劃

以打破常規(guī)的力度，加大資金投入，強化幫扶引導，進一步健全完善項目、資金、用地、規(guī)劃等方面的扶持政策，全面落實市職能部門和發(fā)達鎮(zhèn)街的責任，促進次發(fā)達鎮(zhèn)經(jīng)濟快速增長。

1.構建創(chuàng)新科學完整的規(guī)劃體系。以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念為指導，根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，以維護區(qū)域整體利益為目的，協(xié)調各區(qū)域之間的關系，制定合理的鎮(zhèn)街協(xié)調發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃的內容要具體而完整，一是明確好東莞總體發(fā)展目標，東莞在大灣區(qū)、廣東省、全國乃至東南亞地區(qū)的發(fā)展目標及地位。二是界定好東莞的開發(fā)和保護邊界，確定好禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)的空間范圍，保證轄內資源的有序開發(fā)利用。三是對東莞主要區(qū)域、重點產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)進行功能定位，“實現(xiàn)各地區(qū)之間的合理分工，避免產(chǎn)業(yè)和城市功能的趨同?！盵5]

2.完善規(guī)劃實施的保障機制。一要保證規(guī)劃實施起來有據(jù)可依，健全各種制度和法律，以保證規(guī)劃編制的合理可行和實施的有據(jù)可依。二要完善規(guī)劃銜接政策，加快推進次發(fā)達鎮(zhèn)“多規(guī)融合”工作，全面整合與土規(guī)、城規(guī)、控規(guī)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等不符的土地，通過多規(guī)融合、規(guī)劃修編、城市更新，有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源。適當放寬項目容積率、建筑密度和高度、綠地率等規(guī)劃控制指標，優(yōu)化空間功能布局，釋放土地使用潛能，著力促進項目落地。

（二）補齊經(jīng)濟次發(fā)達鎮(zhèn)的發(fā)展短板

粵港澳大灣區(qū)的建設為東莞帶來了難得的發(fā)展機遇，經(jīng)濟次發(fā)達鎮(zhèn)應主動融入，補齊短板，著力構建現(xiàn)代化的經(jīng)濟發(fā)展體系。

1.全力招商引資。深入推進“倍增計劃”，對次發(fā)達鎮(zhèn)納入倍增計劃的企業(yè)予以重點扶持，推動已有企業(yè)提質增效。抓好招商引資，引導和協(xié)助次發(fā)達鎮(zhèn)優(yōu)化招商環(huán)境，根據(jù)本地產(chǎn)業(yè)特色，制定相應的產(chǎn)業(yè)扶持政策，并協(xié)助解決項目在招引及落戶過程中遇到的重大問題，加快產(chǎn)業(yè)項目落地投產(chǎn)。根據(jù)市級的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各次發(fā)達鎮(zhèn)的功能定位，加強對次發(fā)達鎮(zhèn)的項目扶持，跟蹤解決發(fā)展中的實際困難。

2.壯大實體經(jīng)濟。引導次發(fā)達鎮(zhèn)立足自身實際，積極探索創(chuàng)新，大力發(fā)展新型材料、生物醫(yī)藥等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培植更多有量、有質的支柱產(chǎn)業(yè)集群，催生新的經(jīng)濟增長點。落實試點企業(yè)進退動態(tài)機制，優(yōu)化要素供給，用好專業(yè)服務資源池、產(chǎn)權補辦、并購重組基金等一攬子創(chuàng)新舉措，幫助次發(fā)達鎮(zhèn)培育一批大型龍頭企業(yè)，打造更強大的實體經(jīng)濟。

3.強化創(chuàng)新驅動。引導經(jīng)濟次發(fā)達鎮(zhèn)積極融入廣深科技創(chuàng)新走廊建設，積極與院校開展產(chǎn)學研合作，切實提升創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)轉化能力。制定工作方案，引導經(jīng)濟次發(fā)達鎮(zhèn)街在科技創(chuàng)新、經(jīng)營城市、盤活土地、協(xié)調發(fā)展等方面先行先試、積極探索，引領帶動全市經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展。鼓勵經(jīng)濟次發(fā)達鎮(zhèn)建立科技型企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導機制和區(qū)域科技融資體系，積極引進優(yōu)秀創(chuàng)新科研團隊，構建科技創(chuàng)新高地，力爭在新型研發(fā)機構、工程研究中心等方面實現(xiàn)新的突破。

（三）改善經(jīng)濟次發(fā)達鎮(zhèn)的基礎條件

區(qū)位條件不優(yōu)、設施條件滯后，是制約經(jīng)濟次發(fā)達鎮(zhèn)快速發(fā)展的一大瓶頸，必須盡快采取措施，全力加以解決，切實提升經(jīng)濟次發(fā)達鎮(zhèn)對投資的吸引力和承載力。

1.改善交通條件。針對次發(fā)達鎮(zhèn)的區(qū)位劣勢、路網(wǎng)可達性不足、個別鎮(zhèn)村對外接壤的重要出口尚未打通等情況，按照“有系統(tǒng)規(guī)劃、有財政支持、有社會資本參與、有市場主體投資運營管理、有投資回報模式”的“五有”思路，完善次發(fā)達地區(qū)一體化的交通道路設計，探索運用金融杠桿放大財政資金的效用，加大投入，引導社會資本參與次發(fā)達地區(qū)的道路交通等城鎮(zhèn)基礎設施建設，改善次發(fā)達鎮(zhèn)交通條件和投資環(huán)境[6]。

2.完善用地保障政策。在土地利用總體規(guī)劃中合理安排次發(fā)達鎮(zhèn)的耕地保有量、基本農田任務量和建設用地規(guī)模，對次發(fā)達鎮(zhèn)的重大項目和民生工程，優(yōu)先配置用地指標[7]。鼓勵次發(fā)達鎮(zhèn)對連片的已供未批、供而未用的土地進行整合，加大閑置土地的處置力度，為優(yōu)質產(chǎn)業(yè)項目騰出用地空間。加大對次發(fā)達鎮(zhèn)“兩減一增”工作支持力度，將增加的規(guī)模指標向次發(fā)達鎮(zhèn)傾斜，調減次發(fā)達鎮(zhèn)的耕地和基本農田面積，增加建設用地規(guī)模。

參考文獻：

[1] ?陳端計.經(jīng)濟轉型升級背景下區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新引擎——以東莞市為例[J].區(qū)域經(jīng)濟評論，2014，（5）.

[2] ?東莞諸侯經(jīng)濟如何協(xié)調發(fā)展？ 精準發(fā)力破解園區(qū)統(tǒng)籌老大難[N].南方日報，2016-12-02.

[3] ?關于加大統(tǒng)籌發(fā)展力度促進全市均衡發(fā)展課題調研報告[R].2016.

[4] ?中共東莞市委黨校2018年秋季中青班課題組.東莞經(jīng)濟次發(fā)達鎮(zhèn)（街）實現(xiàn)跨越式發(fā)展情況調研報告[R].2018.

[5] ?李崇峰.遼中南城市群城市功能定位研究[D].北京：中共中央黨校，2016.

[6] ?吳金華.四看鎮(zhèn)街經(jīng)濟基本面[N].東莞日報，2018-08-06.

[7] ?劉金龍，許雯雯，王尚友.創(chuàng)新集體內涵：東莞市農村集體經(jīng)濟的再出發(fā)[J].農業(yè)經(jīng)濟問題，2018，（2）.