中小學內部控制優(yōu)化研究

梁莉

摘要：伴隨著我國社會經濟的發(fā)展，政府對中小學教育資金的投入也在不斷增加，中小學的經濟活動和教學程序在不斷創(chuàng)新的基礎上也變得越來越復雜化和多元化，這使其面臨著前所未有的境遇和挑戰(zhàn)，與此同時也使得中小學的內部控制變得越來越重要。為推行和處理好中小學日后的長遠發(fā)展，中小學的內部控制的嚴格執(zhí)行和制度健全顯得尤為重要。

關鍵詞：中小學;內部控制;優(yōu)化;對策

長期以來，我國學者在中小學內部控制研究方面取得了一定的成果?，F階段的學校內部控制管理也借鑒了國外的先進經驗，但是我國部分中小學在內部控制方面仍然存在一些問題，例如：內部控制的意識相對薄弱，操作性較差，監(jiān)督力度不夠明顯，管理制度不夠完善，缺乏系統(tǒng)性和科學性，在中小學的學校層面和業(yè)務層面的多項活動中都不能起到很好的監(jiān)督作用等等。這都在一定程度上體現了中小學內部控制所面臨的風險和挑戰(zhàn)。

現階段我國中小學內部控制還正處于初步發(fā)展的時期，沒有形成一個完善的制度和健全的體系。近些年，中小學內部控制的問題不斷暴露出來，如學校管理人員貪污、挪用公款;學校私設小金庫;教師虛報財務賬目等事件的出現均在一定程度上體現了我國中小學內部控制存在的缺陷和問題所在。究其原因，在于中小學內部控制存在機制不完善，執(zhí)行不到位，評價不客觀，監(jiān)督檢查力度不足等問題。因此希望通過本文的研究，發(fā)現我國中小學內部控制存在的弊端，進而提出相應地解決措施，促進我國中小學的長遠發(fā)展，為我國的教育發(fā)展諫言獻策。

一、中小學內部控制相關理論分析

（一）內部控制的含義

內部控制是在一定的經濟環(huán)境背景下，為了提高目標單位的經營管理效率和質量，充分利用各種經濟資源，實現單位既定管理目標，所實施的一套相互監(jiān)督、相互制約的程序和方法。就中小學而言，有效的內部控制管理可以大力提升整個學校的管理水平，特別是中小學的資產管理水平和質量。內部控制作為中小學管理的一項重要管理制度，它有利于提升整個學校的運營管理水平，保障教育資金使用的合法性和合理性，進而有利于防控學校出現營私舞弊的現象。與此同時，有效的內部控制也有利于提升整個學校的財務管理質量。

（二）內部控制總體目標

中小學內部控制管理的總體目標在于保證學校教育資金使用的合法性和合理性，保障資產的安全性和使用的有效性，促使學校的各項經濟管理活動能夠正常進行，目的在于有效地防范舞弊和預防腐敗，防止教育資金的使用不當和錯位，保障公共資源的正常使用效率和效果。

二、中小學內部控制概況

（一）中小學內部控制所遵循的相關原則

1.全面性原則。所謂全面性原則是指要對學校的整個經濟管理活動實行全面有效地控制，應當把內部控制行為貫穿于學校的日常經濟管理活動中。具體而言，就是內部控制要在經濟活動的決策、執(zhí)行、評價和監(jiān)督都有所體現。

2.重要性原則。所謂重要性原則是指在實施全面控制的基礎上，對于學校的重要經濟活動要特別關注，也要時刻防范經濟活動出現重大風險的可能，在整個內部控制過程中貫徹重要性原則。

3.制衡性原則。所謂制衡性原則是指在學校內部控制管理過程中，各業(yè)務部門之間要形成一套相互制約、相互監(jiān)督的有效機制，起到相互制衡的作用。主要體現在部門管理、職責分工和業(yè)務流程等方面。

4.適應性原則。所謂適應性原則是指中小學內部控制要能夠適應當前經濟發(fā)展的客觀需要，能夠隨著外部環(huán)境變化而相應地發(fā)生變化，更應當要結合我國的相關法律制度和單位的實際情況來開展內部控制行為，能夠隨著單位經濟管理活動的調整和管理要求的提高，而進行自我完善和健全。

5.成本效益原則。內部控制應當進行成本和效益分析，以適當合理的成本支出實現有效地控制。

（二）中小學內部控制的風險評估和內部控制方法

1.內部控制的風險評估

中小學應當建立一套行之有效的風險定期評估機制，結合本單位經濟管理活動實際情況，組建專門的風險評估小組，對其經濟管理活動中可能涉及的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀地評估，并出具相應的風險評估報告，以此作為內部控制的重要依據。

2.內部控制的主要方法

（1）實行不相容崗位相互分離制度。在中小學內部控制管理活動中，要極力實行不相容崗位相互分離制度，合理設置相應崗位需求，明確劃分不同崗位的職責權限，最終建立一套分工明確、權責清晰、相互監(jiān)督、相互制約的崗位工作機制。

（2）實行內部授權審批控制制度。在實行不相容崗位相互分離制度的基礎上，要進一步明確中小學內部各崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍，實行內部授權審批控制，明確內部授權審批的有關程序和相關責任，實行重大事項集體決策制度，進一步明確相關崗位工作人員應當在其有效的授權范圍內行使自己的職權和處理相關業(yè)務。

（3）實行預算管理控制制度。在中小學內部控制過程中，也要進一步加強對預算管理的有效控制，不斷強化預算約束，進一步完善預算管理控制制度，使整個預算管理控制能夠貫穿于學校日常經濟管理活動的全過程。

（4）實施資產保護控制制度。對于學校的資產應當加強日常管理，并建立定期清查機制，實施對資產的保護控制制度，進而保障資產的安全性和完整性。

（5）實行會計管理控制制度。中小學在內部控制過程中，要不斷健全學校財會管理制度，突出財務會計機構建設的重要性，對相關會計人員要進行定期培訓，幫助其提高業(yè)務處理能力和水平，不斷規(guī)范會計核算基礎工作，進一步完善會計處理程序，加強對會計檔案的管理，不斷優(yōu)化會計管理控制制度。

（6）實行信息內容公開制度。在中小學內部控制過程中，要建立健全信息內部公開制度，使之能夠有效進行溝通，保持信息的暢通。同時還要結合目標單位的實際情況，在不違反國家相關法律法規(guī)政策的前提下，定期公開內部信息的內容、范圍、方式和程序。

（三）單位層面的內部控制

中小學開展單位層面的內部控制時，應重點注意以下方面：

1.內部控制工作的組織情況。首先要組建中小學內部控制的相關職能部門，主要負責組織和協(xié)調單位的內部控制工作。其次也要注意各單位在內部控制過程中的溝通協(xié)調，充分發(fā)揮各職能部門（如財會、內部審計、資產管理部門等）在內部控制中所發(fā)揮的作用。

2.內部控制機制的建設情況。在中小學內部控制的過程中，也要注重內部控制機制的建設問題，不斷完善本單位的議事決策機制，對于學校的一些重大問題的內部決策，應該采用集體研究決定的方式，不能夠獨斷專行。同時，中小學經濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督也要真正做到相分離，權利與責任也要對等。

3.內部控制關鍵崗位及工作人員的管理。要建立健全內部控制關鍵崗位及工作人員的管理，對于內部控制的關鍵崗位的工作人員都應該具備相應的資格和工作能力，注重其業(yè)務培訓和職業(yè)道德教育，不斷提高業(yè)務水平和專業(yè)勝任能力。同時還要建立定期培訓、評價、輪崗等長效機制，明確規(guī)定輪崗工作周期，對于不具備輪崗條件的單位也應該采取專項審計對其實施有效控制。

4.會計人員及財務信息編報的管理。根據我國《會計法》的相關規(guī)定，單位在進行會計核算和賬務處理時，要根據實際發(fā)生的經濟業(yè)務進行核算，不能夠弄虛作假，保證會計信息的真實性。就中小學而言，教師不能夠虛報財務賬目，學校更不能私設小金庫等，都應當按照國家統(tǒng)一的會計制度核算要求進行賬務處理，保證財務信息的真實性和完整性。

（四）業(yè)務層面的內部控制

學校進行業(yè)務層面內部控制時，主要采取以下幾個方面的措施：

1.預算管理情況。在對學校業(yè)務層面進行內部控制時，首先要關注預算管理的執(zhí)行情況。在編制預算的過程中，相關業(yè)務部門事先要進行有效溝通，做到信息暢通。其次是編制預算時更要結合單位業(yè)務發(fā)展的實際需要，編制預算要科學合理，做到與資產配置相匹配。再次在編制預算績效目標時，也應該按照上級所批復的額度和范圍來執(zhí)行，做到預算進度安排合理，不能夠出現超支預算和無預算的情況。最后就是在編制決算時也要做到真實、完整、準確和及時。

2.收支管理情況。收入的取得應該按照規(guī)定及時向財會部門提供相關憑據，并實現歸口管理，發(fā)票的管理和印章的使用都要符合相關法律法規(guī)的規(guī)定，當發(fā)生支出項目時，財務人員也要對支出的真實性和合法性進行審核，避免出現有關人員利用虛假發(fā)票來虛報財務賬目，進而套取學校教育資金。

3.政府采購管理情況。本單位的政府采購業(yè)務應當按照預算和計劃來組織，政府采購活動和執(zhí)行驗收程序也要符合相關法律法規(guī)的要求，同時也要妥善保管好政府采購業(yè)務的有關檔案，以方便查驗。

4.資產管理情況。對中小學業(yè)務層面進行內部控制時，要關注資產管理情況。定期對學校有關資產進行清查盤點，保障資產的安全性和完整性，對在清查過程中所出現的賬實不符的情形也應該及時進行處理，并查找原因。

5.建設項目管理情況。對于建設項目管理也要遵循嚴格審核審批程序;建立有效的招投標控制機制;按照規(guī)定保存建設項目相關檔案并及時辦理移交手續(xù)。

三、中小學內部控制存在的問題

（一）內部控制意識薄弱

我國中小學承擔的主要責任是教育，因此對其考核也主要關注于教學效果和教育質量方面。當前不管是一線教師還是處在管理崗位的領導，對于中小學的內部控制建設的意識不強，認識不夠深入，理解不到位，僅僅停留在教學層面。只注重對教學成績的考核，而對于財政建設方面的關注極少，使得對中小學教育資金的使用效率不夠重視，對于財政教育資金的收入和支出方面也不夠重視，內部控制沒有發(fā)揮應有的效果。

（二）對內部控制中的預算約束機制建設不完善

由于中小學對內部控制建設不夠重視，長期以來所采用的內部控制方法比較單一，內部控制的思想也較落后，從而使得內部控制的預算約束機制建設也存在不少問題。我國中小學的財政教育資金主要依靠國家財政撥款，具有較強的公共性質，導致學校層面不太注重財政資金的使用效率，每年預算時按生均經費分攤列支項目，沒有對學校教學業(yè)務，校園建設等進行充分分析，容易造成年度支付時部分項目超支，部分項目款項無法使用的現象。由于中小學內部控制預算約束機制的不健全，導致學校的教育資金的使用缺乏有效的監(jiān)督管理，降低了教育資金的使用效率，沒能發(fā)揮出應有的效果。

（三）內部控制中的會計控制管理不規(guī)范

學校內部控制管理中會計控制管理極不規(guī)范，沒有遵循不相容崗位相互分離制度，如現金收付、會計稽核、收入、支出、債權債務類登記等工作都由一個承擔，這既不符合會計法的規(guī)定，也在一定程度上助長了徇私舞弊的風險。由于中小學會計控制管理的不規(guī)范，也使得在會計核算過程中相應的出現了一系列的問題，這都會降低會計處理的準確性，也很難保證提供的財務信息的真實性。

（四）內部控制的評價和監(jiān)督力度不夠

長期以來，由于我國對中小學內部控制的建立缺少必要的公認標準體系，沒有形成一套完整的內部控制評價體系。中小學在教育資金的使用、管理等方面由于沒有進行必要的限制，就會導致資金的使用出現錯位和效率低下。與此同時，中小學的內部控制建設也缺乏必要的外部監(jiān)督，使得整個監(jiān)督力度不夠，并且對一些違規(guī)違紀現象的處理也不到位，使得查處效果不夠明顯。

四、中小學內部控制優(yōu)化的對策和建議

（一）提高內部控制意識

對于中小學內部控制建設，要從思想上重視起來，從根本上解決思想認識問題。不管是處在教育的一線教師還是學校管理崗位的領導，都要加強對內部控制的正確認識，提高其內部控制意識。對于中小學管理崗位的領導而言，要逐漸認識到內部控制對整個學校管理活動的重要性，從思想深處提升內部控制意識，加強對內部控制的正確認識和有效引導，并積極進行宣傳，在進行工作決策時也要傾向于內部控制建設。對于一線教師而言，也要加強內部控制意識教育，逐漸提高對內部控制意識的認識。實現內部控制全方位，全過程，全員參與。

（二）建立健全中小學內部控制的預算約束機制

進一步強化中小學預算約束機制建設，實現內部控制信息化管理，信息化內容涵蓋內部控制預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理等方面業(yè)務，不斷調整和規(guī)范內部控制管理流程，使之更符合學校的發(fā)展實際情況。同時，完善內部控制中的預算約束機制建設，編制預算績效目標，加強對財政預算中的教育資金的監(jiān)督和跟蹤，對于每一筆資金的花費都要有所了解，防止出現過度使用財政教育資金，保障資金使用的合理性，不斷提高財政資金的使用效率。

（三）規(guī)范內部控制中的會計控制管理

加強中小學的內部控制建設，首先需要進一步強化會計控制，對財務部門中的會計進行監(jiān)督和管理。例如，學校要根據自身的發(fā)展需要設置專門的財務部門及專業(yè)的會計人員，為會計核算工作的順利開展奠定基礎。其次學校也要加強對會計人員專業(yè)知識和職業(yè)素質的培訓和提高，不斷提升其專業(yè)勝任能力，以防范可能出現的會計核算問題。最后建立科學合理的獎懲機制，以提高學校會計人員的工作積極性。

（四）加強學校內部控制的評價和監(jiān)督

中小學需要建立內部控制的長效監(jiān)督管理機制，使學校內部各崗位之間和業(yè)務流程之間能形成相互制約、相互監(jiān)督的機制，同時也需要進一步強化對學校重點工作業(yè)務領域的監(jiān)督和管理。要充分利用中小學的校務信息公開制度，使校務工作更加有效率和透明化。更需要進一步倡導可以讓學校員工能夠和校長直接對話，進行有效地溝通，進而建立運行有效的反饋和監(jiān)督機制。另外，對于中小學的一些重點工程項目和建設項目也可以利用外部審計部門來進行專項審計，保障其財政資金使用的合法性和合理性。同時進一步推廣領導離任審計，防止腐敗現象的出現，對于在審查過程中涉及到的違規(guī)違紀現象絕不姑息，一定要一查到底，嚴肅處理，并將處理結果及時對外進行信息公開。通過以上措施進一步加強學校內部控制的評價和監(jiān)督，使之能夠獲得長久的發(fā)展。

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