一體推進“三不腐”體制機制的現(xiàn)實意蘊與實踐面向

鄒東升 陳昶

一、問題背景：“三不腐”體制機制的緣起

腐敗是黨面臨的最大威脅。要確保黨永葆清正廉潔的政治本色，就必須繼續(xù)推進全面從嚴治黨，推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。實踐中，制度反腐融入了鮮明的時代法治特色并形成新的社會關注焦點，譬如，當前對“打虎”“拍蠅”“獵狐”的整治，尚需警惕腐敗亞文化促使微腐行為被人情世故正名化[1]等現(xiàn)象。在全面從嚴治黨背景下，無論新的腐敗現(xiàn)象以何種樣態(tài)呈現(xiàn)，反腐的工作脈絡依舊聚焦于黨風廉政建設這一主題，是以力戒腐敗，凸顯黨員的純潔性、廉潔性、先進性、時代性，從而提升黨的執(zhí)政能力和水平。黨的十八大以來，中國共產黨“堅持頂層設計與靶向治理一體推進、條文破立與體系完善有機耦合、自上而下與自下而上配套聯(lián)動、‘關鍵少數(shù)與‘絕大多數(shù)齊抓共管、紀法分開與紀法銜接協(xié)調施展、反面警示與正面倡導辯證共治”[2]。十九大以來反腐力度毫不手軟，繼續(xù)深化標本兼治，夯實治本基礎，一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”，助益于黨內政治生活良好氣象的營造、黨員行為規(guī)范的指引和干群關系的修復。

體制是一種整體性的結構框架，機制則強調運作過程，前者側重靜態(tài)，后者側重動態(tài)。一項良性的體制機制強調問題導向基礎上賦予其理性元素，是以驅動個人層面的理性行為。作為黨風廉政建設和反腐斗爭的一項科學、系統(tǒng)和規(guī)范的整體框架和運作機制，“三不腐”體制機制的形成并非一蹴而就。2013年，習近平總書記指出，要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。2019年，習近平總書記強調，不敢腐、不能腐、不想腐是一個有機整體，要深化標本兼治，用好治標利器，夯實治本基礎，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐。一體推進“三不腐”體制機制已成為我黨反腐倡廉的重要舉措，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要任務。

自此，“三不腐”體制機制經(jīng)過系列發(fā)展，形成了一套科學系統(tǒng)、邏輯嚴密的反腐倡廉體系，動中肯綮地回應了當前黨在反腐倡廉建設中的工作重點，從體制機制層面對引導黨員行為、夯實黨的執(zhí)政基礎發(fā)揮著強大功能。為了理清“三不腐”之間的內在關聯(lián)性，有必要對“三不腐”內涵逐一解讀：首先，“不敢腐”強調對腐敗的懲治力度與方式，尤其是當前“高壓反腐”態(tài)勢對腐敗的遏制，使得腐敗的機會成本遞增;其次，“不能腐”彰顯反腐制度建設，以對權力予以監(jiān)督和制約，從實踐中真正實現(xiàn)將權力關進制度籠子的目的;最后，“不想腐”是從人的思想層面進行宣傳、教育、引導，堅定理想信念、增強黨性修養(yǎng)，從思想源頭上杜絕腐敗滋生。反腐經(jīng)由“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”，邏輯本質上是一個不斷遞進和趨于完善的過程，是廉政治理主客觀協(xié)同配合的過程，體現(xiàn)了國家廉政建設從“治標”邁向“治本”的邏輯演進。[3]

二、一體推進“三不腐”體制機制的現(xiàn)實意蘊

“公權力姓公，也必須為公”。然而，受市場經(jīng)濟下自利動機的驅使和誘惑，抱持錯誤的權力觀，對權力的認知偏誤，加之越軌濫用，以權謀私的腐敗行為由此產生。同時，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已從進行時邁向完成時，亟待體制機制設計層面進一步審視其中的治理范疇與意義。據(jù)此，一體推進“三不腐”體制機制，既能實現(xiàn)以“制度理性”對“權力任性”的有效遏制，將權力運行重新歸位于制度化和法治化軌道，又能從根本上鞏固反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢，驅動“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的整體實施和發(fā)展。

（一）實現(xiàn)了以“制度理性”對“權力任性”的有效遏制

制度理性的本意是通過體制機制的合理設計，在注入科學理性的元素（原則、流程、程序等）之后，能夠對人的行為產生符合治理目標的正向引導作用，由此對最終目標形成回應。基于內在耦合和現(xiàn)實必然的關聯(lián)，“三不腐”體制機制的制度理性恰如其分地證成了這一體制機制安排對黨風廉政建設和反腐斗爭的有效性：第一，通過對人員不當行為的反貪懲惡、正風嚴紀，使其心生畏懼而“不敢腐”，并對違紀貪腐人員的懲治從而達到警示作用;第二，對監(jiān)督、巡視等精細入微的機制進行設計，可以筑牢對個人不當行為的“把關口”，“倒逼”其“不能腐”，譬如，重慶市南川區(qū)以實地調查，向群眾收集存在其周圍的“微腐敗”線索、江西省龍南縣在微信公眾號開通“扶貧一鍵舉報”功能等;第三，通過“不忘初心，牢記使命”“兩學一做”等系列主題教育，以及黨紀黨規(guī)的宣傳引導，能從思想層面加強個人的黨性修養(yǎng)，使其從主觀層面樹立“不想腐”的理性認知。

貪腐之所以存在，根源是個人對公權力行使的肆意妄為、任性而為，是一種非理性的瘋狂逐利機制的外在表現(xiàn)，是對黨執(zhí)政根基的侵蝕。一體推進“不敢腐、不能腐、不想腐”體制機制，其內在邏輯是：通過理性的體制機制建構，賦予其反腐懲戒、制度重構和思想教育多維一體、多管齊下的反腐倡廉功能意涵，并將這一體制機制直接適用于具體的個人層面，由此產生點對點的直接引導、教育、規(guī)訓和懲戒作用。黨的十八大以來，在黨中央的堅強領導下，“不敢腐”的目標初步實現(xiàn)，“不能腐”的制度籬笆日益扎緊，“不想腐”的思想防線逐步鞏固，黨內政治生活展現(xiàn)出一片新氣象。據(jù)中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2018年全國紀檢監(jiān)察機關處分62.1萬人，其中省部級及以上干部51人。之所以取得如此質效，與“三不腐”體制機制的一體推進和做細做深做實密不可分，“權力任性”確已得到“三不腐”“制度理性”的有效遏制，公權力行使受到良性約束。

（二）從根本上筑牢了反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢

習近平總書記在十九屆中央紀委三次全會上發(fā)表重要講話時強調，取得全面從嚴治黨更大戰(zhàn)略性成果，鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利。反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢不僅是一個客觀現(xiàn)況的體現(xiàn)，也是一種社會心理認同的折射。反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢及其程度究竟如何，除了官方的權威闡釋和論述，也離不開對民眾基本判斷的合理評價。為了了解社會對相關情況的認知度，2017年，人民論壇課題組圍繞“三不腐”體制機制實現(xiàn)程度及公眾的看法為主題，進行了相關調研。結果顯示，有68.80%的受訪者表示，綜觀十八大以來的反腐工作，讓人“不敢腐”的目標初步實現(xiàn)了，70.98%的受訪者認為通過嚴肅黨內政治生活，構筑理想信念堤壩，“不能腐”“不想腐”的目標也將逐步實現(xiàn)。[4]由此可見，這種客觀態(tài)勢不僅是官方層面的權威論述，也是社會公眾的普遍認同。

那么，一體推進“三不腐”體制機制如何從根本上筑牢反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢？首先，“三不腐”體制機制本身就是對腐敗的利劍出鞘，圍繞“反腐”“倡廉”等要素，“三不腐”體制機制與反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢所圍繞的黨風廉政建設和反腐斗爭這一重要目的殊途同歸、不謀而合。其次，一體推進“三不腐”體制機制，不是對某一“不腐”有所偏重或傾斜。這樣的目的是促進三者生成理想的內在耦合性，并且緊密聯(lián)系、互有融通，共同發(fā)揮作用，生成制度合力，以此從根本上夯實反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢。最后，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢并非靜態(tài)存在，而是動態(tài)發(fā)展。壓倒性態(tài)勢是基于對腐敗“零容忍”態(tài)度基礎上對覆蓋范疇廣、打擊力度深的現(xiàn)實反映，這一態(tài)勢的穩(wěn)中有進、穩(wěn)中有增、穩(wěn)中求質，仍有賴于細節(jié)式機制的推動。從這一層面來講，一體推進“三不腐”體制機制，既是對反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢的回應，亦是鞏固反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢的支撐。

三、一體推進“三不腐”體制機制的實踐面向

“三不腐”體制機制的實踐面向，重在凸顯各環(huán)節(jié)機制有效發(fā)揮功能的同時，如何實現(xiàn)“一體推進”。實踐表明，在一體推進“三不腐”體制機制中，“一體”是方法，“進”是方向，通過協(xié)調配合、統(tǒng)籌兼顧、相互銜接、互為融通，將各環(huán)節(jié)的優(yōu)勢進行系統(tǒng)性、整體性和科學性把控，實現(xiàn)“1+1+1>3”的客觀實效。因而有必要在堅持“滲入式”“漸進式”的原則基礎上，對夯實“不敢腐”的反腐懲戒力度、制度建構層面扎緊“不能腐”的制度籬笆、開展“不想腐”的思想教育工作進行細節(jié)性創(chuàng)新，并將三者的實踐面向進行統(tǒng)籌兼顧、相互融入。

（一）提升“三不腐”體制機制的一體性

第一，堅持“滲入式”“漸進式”的工作原則。首先，“滲入式”強調范疇、領域和深度，意指“三不腐”體制機制的實施應該逐步滲入到社會領域的點點滴滴、方方面面，形成反腐倡廉的“無禁區(qū)”“全覆蓋”“零容忍”。其次，這種滲入也講求方式方法，應當由點及面，逐步展開，講求層層遞進。就“漸進式”而言，主要是指“三不腐”體制機制的實施與踐行應循序漸進、穩(wěn)妥有序。反腐需要從民間逐步凝聚共識和行動，并逐漸減少個體“不當?shù)美毙袨榈陌l(fā)生，形成不侵害資源正常運行秩序的共識和行動。[5]總體而言，這既是一個實踐過程，也需要一個時間過程。而根據(jù)林德布洛姆的觀點，漸進方式較為穩(wěn)妥，偏誤也容易識別和控制。實踐中若依“漸進式”思路，則易于跟蹤“三不腐”體制機制的實施狀況和發(fā)現(xiàn)實施難點，并盡快調整具體實施計劃。

第二，“三不腐”體制機制應多管齊下、綜合而行。首先，“三不腐”體制機制是一個整體性體系，其中的每個環(huán)節(jié)并非獨立存在，而是銜接配套、互為唇齒的協(xié)同反腐架構。協(xié)同的意涵表現(xiàn)為三者通過內涵式耦合，生成反腐合力，有助于從整體上提高反腐質效。從整體來看，“三不腐”體制機制本身就涉及到協(xié)同治理、跨部門治理。其次，“三不腐”體制機制的建構是一個層面，實施是另一個層面，二者雖是概念上的區(qū)別，但也存在動態(tài)的一致性，即建構中需襯托出實施，而實施則需優(yōu)化建構。因此，“三不腐”體制機制應彰顯動態(tài)性，即邊實施、邊完善;邊總結、邊調整。最后，“三不腐”機制的實施需契合具體的客觀環(huán)境，且需綜合配套實施。也就是說，既要正風肅紀、嚴明紀律、嚴懲貪腐、形成震懾，還需完善制度、優(yōu)化機制、強化監(jiān)管、增強效果。

（二）推進“三不腐”體制機制的工作創(chuàng)新

黨的十九大以來，全國紀檢監(jiān)察機關充分發(fā)揮新體制的治理效能，鐵腕治腐的震懾效應愈發(fā)充分顯現(xiàn)，標本兼治綜合效應也更加凸顯。

第一，著力夯實“不敢腐”的反腐懲戒力度。實踐中，各類黨內法規(guī)已經(jīng)筑成了系統(tǒng)嚴密、監(jiān)督有效、問責有力的“制度鐵籠”。因此，首先應將提升日常監(jiān)督質效作為常態(tài)化權力監(jiān)督的重點，深化運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，對違反黨紀黨規(guī)的行為予以問責。一方面，借助強有力的問責，能夠喚醒黨員干部的責任意識和擔當精神;另一方面，有效問責勢必對其他人員的不當行為產生警示、勸勉和教育作用，以儆效尤能從思想源頭上阻斷其“不敢腐”的意圖。其次，盯緊公權力運行各個環(huán)節(jié)，完善及時發(fā)現(xiàn)問題的防范機制、精準糾正偏差的矯正機制。再次，夯實各級紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督力度。要充分發(fā)揮紀檢監(jiān)察的制度優(yōu)勢，嚴懲各類型的腐敗犯罪，進而生成嚴把“不敢腐”關口的示范效應。最后，各級黨委和政府可以通過建立健全決策意見備忘錄制度和決策腐敗責任終身問責及責任倒查制度，用以解決決策腐敗的責任主體的認定難題和流動難題。[6]

第二，從制度建構層面扎緊“不能腐”的制度籬笆。“不能腐”的制度建構主要包括黨內法規(guī)體系的建設與實施、巡視巡查巡回制度的功能激發(fā)與制度完善、重大決策風險防控，以及相關平臺設施、硬件設備的開發(fā)與優(yōu)化。首先，要真正把權力關進制度的籠子里，就需要進一步完善黨內法規(guī)建設，對黨員實現(xiàn)多層面的鼓勵、約束和監(jiān)督，并通過主客觀指標體系建構，對《中國共產黨問責條例》《中國共產黨巡視工作條例》等黨內法規(guī)的落實情況進行評估，了解落實情況，及時調整實施策略。其次，由于黨內巡視制度在反腐倡廉過程中起著標本兼治的重要作用，面對時代發(fā)展的客觀需要，巡視制度應在推動問題徹底整改、健全長效工作機制等方面有待進一步加強[7]。此外，隨著2019年《重大行政決策程序暫行條例》的公布，重大決策過程中可能產生的腐敗問題更應引起社會重視。因此需要完善對決策實施前、決策實施中以及決策實施后的監(jiān)督與評估，形成動態(tài)的風險管理鏈。再者，為了深入了解個體的習慣、規(guī)律、愛好、興趣，從抽象現(xiàn)況中提煉并掌握其動態(tài)情況，可開發(fā)反腐大數(shù)據(jù)信息平臺，讓“數(shù)據(jù)鐵籠”發(fā)揮“利用數(shù)據(jù)編織制約權力的‘籠子，加強重大決策、行政審批、行政執(zhí)法和黨風廉政風險的預警控制”[8]的作用，對個體行為實時監(jiān)測。此外，可學習一些地方的治理經(jīng)驗，圍繞查找廉政風險、評定風險等級等內容開展廉政風險防控工作，并將電子監(jiān)察和廉政風險自動預警系統(tǒng)引入反腐工作。最后，鑒于黨風廉政室在反腐倡廉工作中起到的重要作用，因而有必要提升各地黨風廉政室對責任分解、檢查考核、廉政調研等維度的實際功能。