關于基層社會救助工作的問題和建議

曹瑋

社會救助是保障社會困難群體基本生活的政府兜底性舉措。精準落實好社會救助政策措施，直接體現以人民為中心的發展思想，事關社會和諧穩定，是打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的重要內涵。本文結合社會救助工作在大渡口區九宮廟街道的具體實踐，對基層社會救助工作面臨的一些問題及對策建議加以探討。

一、基層社會救助面臨的主要問題

當前基層社會救助主要政策包括城鄉低保、特困（五保三無）人員供養、醫療救助、臨時困難救助以及住房、教育等其他救助政策。在開展社會救助的實踐中，街道認真落實各項救助政策，努力確保應保盡保、應幫盡幫、應救盡救，同時也感到該項工作在一些方面、領域還面臨一定的困難和問題：

（一）法規政策依據不充分，社會信用體系不健全，動態精準識別

就低保工作而言，目前基本形成了由重慶市大渡口區民政局牽頭，工商、稅務、車管、不動產登記等部門配合的聯動信息查詢機制，能夠較為有效地核實申請人的收入、房產（區內）、車輛等信息。但由于現有政策法規依據不足，銀行、證券公司等金融機構普遍擔心存在法律風險，對于申請人金融資產查詢形成較大障礙。同時，近年來舊城改造加快，老社區“人戶分離”較為普遍，低保工作實行戶籍地管理，難以有效核實情況;社會信用體系不健全，享受政策“進易出難”，符合條件主動提出退保的極少;家庭收入存在多樣性和隱蔽性，靈活就業收入和扶、撫、贍養費等，都難以通過常規手段準確核查。加之，低保附加幫扶政策較多，“含金量”越來越高，致使部分“邊緣”群眾心理不平衡，矛盾爭議時有發生。基層實踐中，如何動態精準識別救助對象，存在諸多實際困難。

（二）因病因災（事故）支出型貧困問題凸顯，現有政策保障難以有效托底

現有社會救助政策體系中，對因病因災（事故）等造成的大量支出形成的貧困家庭救助力度較低。一方面，臨時困難救助主要覆蓋民政建檔貧困戶（一般收入為低保2倍以內），其他困難群眾向社區街道提出醫療救助、臨時救助等，往往因家庭收入門檻無法享受;另一方面，現有救助保障水平整體較低，特別是進口、高規格藥具的使用導致自費金額大，在進行救助核算時，該部分的處理標準尚無明確規定，“一人重病，全家返貧”問題突出，嚴重影響群眾的幸福感和獲得感。

（三）特殊人群救助矛盾突出

目前，鎮街和社區基層實際承擔著刑滿釋放人員、吸毒人員等特殊人群的穩控幫教和救助幫扶職責，這部分人員普遍存在就業意愿低、難度大的實際問題，又對社會救助政策理解存在偏差，以特殊“身份”要求享受城鄉低保、臨時救助等“待遇”，甚至出現對工作人員人身攻擊或恐嚇的現象，基層往往出于安全穩定等考慮而“變通”操作，破壞了政策執行的一致性和嚴肅性，也不可避免地形成“大鬧大解決”的錯誤導向，從另一個角度又加劇了安全穩定壓力。

（四）城市困難家庭“造血”幫扶存短板

城市社會救助與邊遠地區扶貧攻堅存在較大區別，邊遠地區貧困戶主要是受客觀條件或生產關系制約，導致收入低下，可以通過“造血”幫扶，完善生產資料、調整生產關系（如融入特色經濟產業鏈等）的方式促進其增收，實現脫貧目標。但大多數城市困難家庭情況則明顯不同，主要是文化素質偏低、年齡偏高、重病殘疾、身份特殊等條件局限，導致其生活困難，以九宮廟街道為例，主要社會救助對象（含城鄉低保和民政建檔困難家庭）50歲以上年齡段所占比39.11%，高中及以下學歷占比97.04%。沒有任何專業技能的人占比92.62%，此類群體一般就業意愿和能力都較低，創業幫扶成效也不明顯，大多數難以自身脫困，只能長期“兜底”保障。

二、基層社會救助的對策建議

（一）完善頂層設計，提升社會救助精準甄別能力

1.打通社會救助申請對象金融信息查詢渠道。強化政策研究，可以考慮通過地方立法或行政規章的形式，授權民政部門具備低保申請人金融信息調查權，也可以統一制定格式化的協助查詢授權書（即申請人提出低保等社會救助申請時，應授權民政部門查詢其金融信息），并與金融監管部門共商認可該授權的有效性，以便有效查實申請人信息，確保社會救助資金真正提供給困難的群眾。

2.健全救助申請承諾和失信懲戒機制。十九大以來，國家和市級層面站在“法治”與“德治”并舉的高度，大力推進社會誠信體系建設。在此背景下，可以考慮探索社會救助申請誠信承諾模式，即申請人在提出低保申請時，同時簽訂誠信承諾書，承諾所填信息真實，無虛假隱瞞內容，若經核實或事后發現，存在少報、瞞報家庭收入等違反承諾行為的，應承擔相應退賠責任并將其失信情況記入社會征信系統;同時，民政部門對其信息進行建檔，作為今后工作中的重點核查對象并加強日常動態管理。此外，針對“人戶分離”日益增多的問題，可以考慮探索低保戶流動告知制度（一般外出務工者不應屬于低保范圍），要求其在離開社區一周以上的提前向申領低保金的低保工作機構進行告知，確保工作人員準確掌握其動態情況。

3.就特殊人群幫教、穩控、救助等問題進行系統安排。由于種種原因，刑釋人員、信訪老戶以及艾滋病人（含攜帶者）等特殊群體往往生活存在較多困難，有社會救助需求，并且動輒以危害社會安全穩定相“要挾”，導致基層不得不將低保等社會救助作為維穩手段。針對該問題，建議市級層面從綜治角度，對特殊人群的穩控和基本生活保障作專門安排，例如對刑滿釋放人員明確規定一個階段的生活保障過渡期，對艾滋病人提供醫療及基本生活救助等等，使特殊人群的專項救助與一般社會救助嚴格分開，既保證政策的嚴肅性，又有利于防止基層執行中把握標準不一引發矛盾。

（二）強化幫困政策研究，集中力量解決民生痛點難點問題

1.健全以需求為導向的分類救助機制。針對不同困難家庭的實際需求，實行分類幫困措施，在摸清情況、建立臺賬的基礎上，將困難家庭分為增收需求（具備健全勞動力，但就業創業能力嚴重不足，需要就業培訓或提供公益崗位）、臨時需求（因事故、災害、可治愈疾病等原因暫時陷入困境，需要一次性救助幫助其解決燃眉之急）、長期保障（存在重疾、殘疾、年老等原因，需要長期的政策托底保障）三個類別，在創業就業、教育醫療、臨時救助以及殘疾人、優撫對象政策等各類整合資源、綜合施策，打好“組合拳”，使每一類救助效果都可量化、可評估，進一步提高救助實效。

2.加大對重病重災（事故）等支出型貧困戶的救助力度。完善臨時困難救助和支出型貧困家庭救助政策，加大對罹患重大疾病、遭遇重大事故等特殊原因造成長期剛性支出過大而陷入貧困家庭的綜合救助力度。一方面，加大臨時困難救助的投入力度，并完善相應的政策標準，防止執行層面自由裁量權過大，加劇基層政策爭議矛盾或出現權力濫用問題;另一方面，還要加強相關救助政策研究，在財政民生投入能夠支持的情況下，探索對癌癥、兒童白血病等嚴重的重大疾病，參照重疾保險模式，給予一定金額的“首診救助”（區別于現有醫療救助的報銷模式），在一定程度上緩解廣大群眾的健康安全感壓力。

（三）立足基層開展分類實踐探索，提高精準幫困水平

1.推動“陽光救助”模式標準化。“五算三結合”模式推廣以來，城鄉低保工作透明度大大提高，贏得了廣大群眾的認可和支持。相對而言，其他社會救助的公示內容、方式、范圍等，基層實際執行中往往各有側重。建議結合精準幫困攻堅戰總體安排，收集整理基層已有的經驗做法，組織基層經驗交流，相互借鑒、甄別推廣，進一步提高各項救助幫困政策的知曉度、透明度和標準化，做到公平、公正、公開。

2.多渠道開發公益性崗位。鼓勵在條件成熟的街道和社區，通過政府購買公共服務等方式，在社區保安、衛生保潔、托老托幼服務、停車場及農貿市場管理等對從業人員的年齡、文化和職業技能的要求相對較低的領域，開發更多的公益性崗位，并結合短期專項培訓，安置有勞動力的低保人員就業。若政策允許，可以探索為低保人員參與社區志愿服務提供“補助”的形式（即享受低保待遇的同時，為社區提供類似于公益崗位的志愿服務，社區為其額外發放補貼且不計入低保收入計算），幫助其在社區志愿服務中增強勞動意愿、積累就業經驗，在一定程度上解決低保救助“養懶人”的問題。

作 ?者：重慶市大渡口區九宮廟街道黨工委書記

責任編輯：胡 越