長江經濟帶生態環境保護法律機制構建的學理基礎

張婷 路斐

長江經濟帶生態環境保護問題，近年來在實踐中日益得到重視，也成為理論研究中的顯學，經濟學、管理學、法學界都在嘗試提供長江經濟帶生態環境的治理模式和保護機制。觀之類似地域，珠三角流域、太湖水域、長江中下游部分省市等經驗表明，有效的生態環境保護需要明晰的法律機制，而明晰的法律機制則仰賴于科學的理論支撐。2015年，黨的十八屆五中全會系統提出“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念（以下簡稱為“五大發展理念”），作為“十三五”乃至更長時期內我國的發展新思路。在長江經濟帶生態環境保護中，所有問題幾乎都可以歸結為治理機制如何“創新”、經濟發展和環境保護如何“協調”、長江經濟帶如何“綠色”建設、流域生態保護如何“開放”合作、生態文明成果如何互利“共享”，與“五大發展理念”完全契合。科學構建長江經濟帶生態環境保護法律機制，都可以從“五大發展理念”中找到哲學、經濟學、管理學、法學等理論依據，本文嘗試從相關角度予以梳理、闡釋。

一、和諧社會理論

“五大發展理念”從不同維度構建了新時代的發展觀，觀其要旨，恰在“和諧”。社會主義和諧既包括人與人的和諧，也包括人與自然環境的和諧。

自蔡守秋教授1981年《應該提倡環境道德》一文始，國內學界就出現了環境法調整對象應拓展至“人與自然關系”的提法。經過近40年的發展，該理論逐漸成熟，環境資源法不僅調整人與人之間的關系、而且調整人與自然環境之間關系的理論也成為通說。這對于經典民法理論中法律調整對象局限于人與人之間關系的傳統認知構成了挑戰，在環境資源法的意義上也豐富、發展了傳統法學理論。這種提法并非偶然。早在古希臘羅馬時期，斯多葛學派的創始人芝諾就曾言：“人生的目的就在于與自然和諧相處。”[1]

自然環境即使尚不能成為法律世界的主體，但并不影響人類應當與自然環境和諧相處、構建人與自然共同體的判斷，國內學界對此已有共識。[2]保護生態環境、人與自然和諧發展的思想，近年來也得到了我國黨政政策的直接回應。2004年中共十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，首次提出了構建社會主義和諧社會的概念，強調“統籌人與自然和諧發展”、“大力發展循環經濟，建設節約型社會”。時任中共中央總書記胡錦濤明確指出，“人與自然和諧相處，就是生產發展，生活富裕，生態良好”。[3]

中共黨的十九大報告甚至專門針對長江經濟帶生態環境保護問題，明確提出“以共抓大保護、不搞大開發為導向推動長江經濟帶發展”，[4]明確了長江經濟帶生態環境保護的總基調。

如果說學界由于關注規則體系的建立、甚至出于探求人類終極命題的動機，而創設了人與自然環境關系理論的話，那么黨和國家在不同時期的理論方針和指導思想，則在治國理政、經世濟民的大視野下，將人與自然的和諧發展提到了一個前所未有的、務實的高度。這無疑更加強有力地夯實了“五大發展理念”下長江經濟帶生態環境保護法律機制構建的理論基礎。可見，無論在理論構建還是在現實關懷上，人與自然環境的關系問題、長江經濟帶生態環境保護問題，都成為當前我國無法回避、法學界亟待解決的命題。

二、利益與利益機制理論

長江經濟帶生態環境保護問題存在已久，之所以迄今尚無一個普適的方案、沒有形成一個科學完備的法律機制，關鍵在于復雜的利益之爭，即經濟學界所謂的“博弈”。

第一層博弈存在于企業與當地政府之間。長江經濟帶生態保護問題中的傳統博弈雙方是政府與企業。企業由于生產經營，不免要排放廢氣、廢水、固體廢品以及噪音而污染生態環境。承擔生態環境治理和污染防控職能的公權力機關（多為地方政府生態環境部門）對環境污染行為進行監管。企業排污與政府監管的博弈結果，通常是由兩個變量決定的：企業的違法利益（I=企業違法排污帶來的經濟效益-罰款等違法成本）和政府的合理監管成本（C=監管資金投入+專業技術人員的投入+多部門監管合力+法律貫徹執行力度）。理想的局面是C≤0，即政府以合理成本甚至低于合理成本實現有效監管，而企業由于I≤0選擇合法排污。但這兩個變量通常會使得結果并不那么理想。第一種情形：假如C≤0，而I>0，則在資本逐利的本性驅動下，企業依然會選擇違法排污。這時政府會加大監管力度，促使企業違法成本上升，導致第二種情形：C>0，I≤0。[5]在不考慮邊際效益的情形下，企業會停止違法排污。然而此時政府的監管成本已經超出了合理界限，要達到使企業繼續保持在I≤0，同時降低政府監管成本使得C≤0的理想狀態成立，就需要建立一種制度化的模式，“長江經濟帶生態環境保護法律機制”正是這樣一種模式。

當然在政府與企業博弈中還有一個敏感因素，即企業經濟利益往往與當地政府利益有某種程度的重合，政府在促進地方經濟發展和保護當地生態環境中難免有著衡量與取舍。如何影響、乃至規制這個不可捉摸的變量，也有賴于“長江經濟帶生態環境保護法律機制”的構建。

第二層博弈存在于政府與自己之間。這是一個看似荒謬的論點，然而這個博弈是切實存在的，比如光污染問題。我國現行的環境保護法律制度中，政府始終處于監管者角色，而作為污染制造者的被監管對象僅僅是“企事業單位等生產經營者”。如《環境保護法》第四十二條第一款規定：“排放污染物的企業事業單位和其他經營者，應當采取措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、醫療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環境的污染和危害。”這款法律規定僅僅針對企事業單位和其他生產經營單位，另外，該條例規范了包括光輻射在內的污染問題，并未直接涉及水域沿岸已成常態的城市照明等光污染問題。在城市美化工程中，照明往往是重頭戲。在包括長江經濟帶在內的國內眾多水域沿岸城市建設中，濱河、濱江路風景帶似乎已成為標配，而燈光夜景則是頗為濃墨重彩的一筆。華燈綻放、流光溢彩，甚至多地競相打造沿江不夜城。光污染的問題就此產生。沿江噴薄的各種彩光、大功率照明，亮如白晝、通宵達旦，不僅對民眾的睡眠、身體健康形成危害，而且導致大量沿岸樹種、水生物、鳥類及昆蟲的退化、變異、死亡甚至絕跡，對長江經濟帶的水土環境、生態系統造成長期性、結構性破壞。政府作為生態環境的監管者，同時又是破壞者，是否應當、如何監管自己的行為，我國當前的法律規范，并未對此作出規制。

顯然，就保護生態環境的長遠意義看，科學構建“長江經濟帶生態環境保護法律機制”也應該對諸如光污染等政府與自己的博弈問題做出回應。

在上述兩層博弈中，尚有博弈第三方：民眾。一個不可否認的事實是，民眾通常并沒有直接參與到政府與企業的博弈、政府與自己的博弈之中，然而生態環境污染的受害者、生態環境保護的受益者則往往直接是民眾。固然，我國法律在傳統意義上賦予了民眾某些救濟途徑，比如針對環境污染可以對企業提出侵權之訴、針對環境保護不力可以對政府提起行政訴訟等。然而，在前述光污染等情形之下，民眾可否、如何尋求救濟？顯然，此時法律是缺位的。一個大膽的設想是，民眾作為權利主體（可通過公益組織或者類似功能的NGO作為代表），針對政府提起某種訴訟。這種訴訟應是一種防御之訴，其動機在于念及后世的福祉、人類的未來，其落腳點在于生態環境的長效性防治。如何有效規制政府，使其在短期行為與長遠考量、現實應對和終極關懷中權衡取舍，都使得“長江經濟帶生態環境保護法律機制”的構建具有了更為深遠的意義。

三、區域公共產品理論

學界普遍認為，“環境質量是一種公共產品，一種公共服務”。[6]根據現代行政學原理，環境質量既然是公共產品，那么民眾當然就是享用者、受益者，而政府即為該種公共產品提供者。政府提供環境質量這種公共產品的方式就是對生態環境的維持、恢復和改善，以及對環境資源的分配。

《環境保護法》第六條第二款也明確規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。”可見，在我國當前法律規范中，環境質量責任主體是“地方各級人民政府”，所提供的公共產品是“本行政區域的環境質量”。

盡管環境質量作為公共產品已無異議，但是在長江經濟帶生態環境保護中，環境質量作為公共產品則無法按照“行政區域”遽然分割，其提供者也并不僅止一個“地方政府”。長江沿岸九省二市共同構成了長江經濟帶生態環境保護的責任主體，其提供的生態環境質量及于整個長江流域。換句話說，長江經濟帶沿岸任何一個地方政府都對整個長江流域的生態環境質量負責，而任何一個地方政府“行政區域”的生態環境質量都由整個流域的地方政府共同提供。這就是近年來隨著區域經濟一體化而興起的“區域公共產品理論”。

所謂區域公共產品，“就是打破我國傳統省、自治區、直轄市等行政區劃界限，提供滿足區域整體經濟與社會發展需求的”公共產品。[7]長江經濟帶覆蓋沿岸九省二市，無疑經濟帶生態環境質量就是一種區域公共產品。

區域公共產品具有兩個顯著特性：消費的非排他性和供給的外溢性。消費的非排他性是指，部分人對區域公共產品的消費，并不排斥其他人的同時消費。就長江經濟帶而言，生態環境質量的享用，在相鄰、相近乃至整個流域，都可能毫無排他性地同時出現。比如作為長江上游城市的重慶，其治理長江重慶段水土、植被、空氣所產生的生態效用，固然改善了本地的生態環境，但也并不排除該治理效果被長江中游的武漢、下游的上海乃至整個長江經濟帶沿岸城市所同時享用。而傳統上，“消費這些物品不需要付費，也無法阻止消費”。[8]與此相對應，供給的外溢性是指，某一地方政府所提供的生態環境公共產品，不可能嚴格局限于僅使本地受益，其產品往往會溢出該地政府“行政區域”而施惠于其他地區。生態環境公共產品尤其如此，比如上例中重慶所做出的生態治理，優質水體、潔凈空氣不可避免會溢出而使相鄰地方政府轄區乃至整個長江經濟帶其他地區無償受益。顯然，重慶就長江流域其“行政區域”提供的生態環境質量產品，就成為了一種區域公共產品。而觀之整個長江經濟帶，九省二市概莫能外。

由上述可知，區域公共產品的消費非排他性和供給外溢性特征，使得長江經濟帶生態環境質量的供給主體不再能夠明確區分、承擔生態環境監管義務的地方政府不再涇渭分明。而包括《環境保護法》在內的“地方政府”負責“本行政區域”生態環境質量的傳統規范模式也不足敷用，這就有必要運用“政府間關系”理論，科學構建“長江經濟帶生態環境保護法律機制”，用以調整長江經濟帶九省二市地方政府在生態環境保護中的職責和關系。

四、政府間關系理論

既然生態環境資源是一種區域公共產品，則由于其溢出性效應，生態環境資源的提供往往超出了某個單一地方政府的事權范圍，使得兩個及兩個以上的地方政府間合作成為必然，這就不可避免地涉及到政府間關系，學界稱之為“府際關系”。府際關系就是在區域公共產品的提供中地方政府間的競爭與合作關系，這也是本文第二部分未曾提及的，除政府與企業的博弈、政府自我的博弈之外的第三種博弈。就長江經濟帶生態環境保護而言，政府監管在所有策略中是首當其沖的，因此地方政府之間的利益博弈顯得更為突出。

府際關系理論，在西方國家早已受到關注。加拿大著名政治學教授戴維·卡梅倫曾言：“現代生活的性質已經使政府間關系變得越來越重要。那種管轄范圍應涇渭分明，部門之間須水潑不進的理論在19世紀或許還有些意義，如今顯見著過時了。不僅在經典聯邦國家，管轄權之間的界限逐漸在模糊，政府間討論、磋商、交流的需求在增長，就是在國家之內和國家之間，公共生活也表現出這種傾向，可喚作‘多方治理的政府間活動越來越重要了。”[9]而在國內，雖說近年來府際關系問題越來越受到重視，但府際治理模式尚未有一個制度化模型，正如學者所言：“中國目前尚未形成完整的區域政策體系，最明顯的表現是迄今為止仍沒有為實際部門所采納的問題區域區劃框架，最多只有貧困地區劃分，這對完善區域政策來說等于缺乏基本的基礎。”[10]

府際關系在傳統上主要有縱向和橫向之分。縱向關系主要存在于上下級政府之間，即“上命下從”，這屬于純粹的科層級“命令機制”。在長江經濟帶生態環境保護中，除各省級政府以下依然存在縱向關系之外，九省二市互不隸屬，而本文探討的府際關系就是要摒棄“命令機制”、主張打破行政隸屬關系的地方各級政府之競爭與合作，因此縱向關系不在本文討論之列。橫向關系則主要存在于互無行政隸屬關系的各級地方政府之間，在長江經濟帶生態環境保護中，府際關系主要是指橫向關系而言。

一般而言，橫向府際關系中的“競爭性”往往強于“合作性”。正如學者所言，“當今，地方政府利益以及它所代表的地方利益的存在都是不爭的事實”。[11]因此，在長江經濟帶生態環境保護的橫向府際關系中，便存在兩個頑結：“搭便車”現象和“囚徒困境”結果。所謂搭便車，就是指生態環境質量作為區域公共產品，一經某地政府提供，由于其供給的“溢出性”效應，會被其他地方無償享用，對享用地政府而言即為零成本提供該項公共產品。比如重慶對轄區內長江污染的治理效果，無疑會被地處中游的宜昌市享用，然而宜昌政府并未對此付費。反之亦然，宜昌對于上游帶來的污染進行治理，污染源重慶往往并不負擔成本。正如薩繆爾森所言，這種“成本或收益被強加于他人身上，而這種成本或收益并未由引起成本或接受收益的人加以償付。”[12]顯然，搭便車對于任何地方政府而言，最起碼在成本收益角度而言契合其地方利益追求，符合其最佳利益判斷，畢竟“除非集團成員數量很少，或者存在強制或其他特殊手段以促使個人按照共同利益行事，理性的追求私人利益的個體不會采取行動以實現他們共同的或集團的利益。”[13]

為了解決“搭便車”問題，地方政府間會嘗試合作。但是一方面，生態環境質量的供給是建立在各地政府的供給能力之上的，供給能力的不同往往意味著激烈的討價還價;而另一方面，各地政府都有其具體的環境利益考量和實現環境利益的手段，提供生態環境質量這種區域公共產品，其利益與成本如何衡量和分配，往往更是久爭不決。這就是著名的“囚徒困境”。各地政府都試圖以更低投入、乃至零成本，參與生態環境質量利益的共享。當各地政府都不愿承擔環境監管責任時，生態環境質量這種區域公共產品的供給便不能達到最優水平甚至導致供給失敗。[14]因此，安排合理的區域公共產品供給制度、構建科學的長江經濟帶生態環境保護法律機制，必要性就一目了然了。

那么如何構建科學的長江經濟帶生態環境保護法律機制？值得強調的是，不論如何都應當避免采取“命令式”的機制和模式，以防止在長江經濟帶生態環境保護中出現一個凌駕于九省二市地方各級政府之上的又一個“超級政府”。畢竟，如果這種疊床架屋、科層式的命令機制有效的話，也就沒有學界大規模研究府際關系的必要了。因此，長江經濟帶生態環境保護中的府際關系，只能著重于契約本義的地區協作模式，即競爭性合作機制。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“完善發展成果考評體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”。學者也指出，在生態環境質量這種區域公共產品的提供中，“未來的地方政府間關系必定以合作為基礎，輔之以必要的錯位競爭。”[15]

近年來國內區域合作已有相關實踐，一種是“協調制”，比如在長三角區域政府間1992年成立了長三角經濟協作辦主任聯席會議，后升格為市長級協調組織，并于1997年更名為“長江三角洲城市經濟協調會”，2001年又發展成為滬蘇浙省（市）長座談會制度。這些組織機構通過定期召開座談會，商談經濟合作事宜與區域發展規劃等。一種是“論壇制”，基于合作意愿，地方政府間簽訂協議、意向書等行政契約性文件，通過規制各方行為、共同遵守協議而合作。比如2004年舉行“泛珠三角論壇”、簽訂《泛珠三角區域合作框架協議》等。[16]

上述模式已被證明效果良好、具有極強的實踐意義，這也為長江經濟帶生態環境保護法律機制的科學構建提供了有益的啟發。打造這樣的“協調制”或者“論壇制”模式，長江經濟帶九省二市各地政府，可仿照國際國內均行之有效的碳排放交易制度，采取排污交易制度、輪值監管制度等具體合作措施。而各種措施要兼具激勵性和權威性，前者可以激發生態環境資源利用和保護的能動性，后者則保證了政府間對合作模式的服從性。

五、結語

令人欣慰的是，2017年環境保護部、發展改革委、水利部聯合印發了《長江經濟帶生態環境保護規劃》（環規財〔2017〕88號），對貫徹實施五大發展理念、保護長江經濟帶生態環境作出了具體安排。該規劃尤其強調完善環境法治，加大環境執法監督力度。這為長江經濟帶生態環境保護法律機制的科學構建提供了更為直接的政策導向，進一步夯實了制度建設中理論依據的實踐落點。

參考文獻：

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[4]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28.

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[15]彭忠益.中國地方政府間競爭與合作關系演進及其影響機制[J].行政論壇，2018（5）.

[16]劉祖云.政府間關系：合作博弈與府際治理[J].學海，2007（1）.

作 ?者：張 婷，重慶理工大學重慶知識產權學院

路 斐，北京市中銀（重慶）律師事務所

責任編輯：馬 健