新時代法治公安建設(shè)的障礙及對策

李留陽

隨著黨的十九大把堅持全面依法治國確定為新時代中國特色社會主義基本方略的重要內(nèi)容。公安機關(guān)作為武裝性質(zhì)的行政執(zhí)法和刑事司法力量，作為全面推進依法治國的重要踐行者、推動者和保障者，已站到了新時代法治建設(shè)的新起點上。國家安全和社會穩(wěn)定的新形勢以及人民群眾對公安工作的新期待，要求公安機關(guān)必須認(rèn)真貫徹落實法治精神，不斷提升公安工作法治化水平，全力推動和保障法治中國的建設(shè)進程。

一、法治公安的理論內(nèi)涵

習(xí)近平總書記于2013年提出“法治中國”的命題后，時任公安部部長的郭聲琨同志提出“法治公安”的概念，并初步闡釋了兩個概念的邏輯關(guān)系。全面建設(shè)法治公安，需要我們多維度、多視角、更加深入地研討法治公安的理論內(nèi)涵。

第一，法治是治國理政的基本方式，它推崇法律的權(quán)威和良法之治。按照法治理念組建的現(xiàn)代警察，其最基本的特征就是職權(quán)法定，即警察權(quán)力的種類、邊界和行權(quán)程序來源于法律，行使時要在制度的籠子內(nèi)、以看得見的方式進行。公安機關(guān)作為國家公器，必須解決好依法授權(quán)和規(guī)范用權(quán)的問題，這是理解法治公安內(nèi)涵的首要所在。

第二，法治是人類探索出來的治理國家和社會的最理想模式，公安機關(guān)作為治安行政執(zhí)法和刑事司法力量，擔(dān)負(fù)著維護社會秩序和社會穩(wěn)定、保護人民合法權(quán)益的重要職責(zé)，是國家治理的主力軍。同時，公安執(zhí)法權(quán)具有強制性，與公民的人身、財產(chǎn)及其他權(quán)利關(guān)系密切，一旦濫用就會對相對人造成不可逆的傷害。所以，推進社會治理法治化，公安機關(guān)既要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，維護好社會公共秩序，又要防止權(quán)力不當(dāng)使用給公民權(quán)利帶來侵害。

第三，由于長期以來刑事訴訟的重心在偵查階段，法檢對公安機關(guān)的“選擇性監(jiān)督、事后監(jiān)督、軟性監(jiān)督、零散監(jiān)督”[1]，以致冤假錯案難以避免，嚴(yán)重降低司法權(quán)威，損傷司法公信力。習(xí)近平總書記指出：“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗”，這將使得“司法的獨立性和權(quán)威性不斷得到凸顯和強化、偵查的重心從破案走向定案、程序正義的重要性將更加凸顯、正三角式的對抗制審判結(jié)構(gòu)將更加明顯”。[2]因此，需要把握審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)的辯證關(guān)系，進而增進對法治公安內(nèi)涵的理解。

二、新時代深化法治公安建設(shè)的重要意義

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法”，并要求“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。在新時代依法治國的道路上，法治公安建設(shè)正開啟一段全新航程。堅持以人民為中心的執(zhí)法理念，建設(shè)更高水平法治公安，已成為社會各界的廣泛心聲。

（一）有助于推動法治中國建設(shè)進程

公安機關(guān)在落實全面依法治國基本方略，建設(shè)中國特色社會主義法治體系、法治國家中擔(dān)負(fù)著重大的職責(zé)使命。其法治化水平很大程度上反映著執(zhí)法司法形象，體現(xiàn)著國家的法治化水平和社會文明程度。法治公安是法治中國的重要組成部分，這就必然要求公安機關(guān)“要站在新時代全面依法治國的高度，積極主動適應(yīng)新時代的召喚，更加深刻地認(rèn)識到公安機關(guān)肩負(fù)的歷史使命和重大責(zé)任，以深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)為載體，加快法治公安建設(shè)步伐，不斷提升公安機關(guān)依法履職能力和執(zhí)法公信力，更好地發(fā)揮公安機關(guān)在推進全面依法治國中的生力軍作用。”[3]

（二）有助于陽光化、科學(xué)化規(guī)范執(zhí)法

加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，是建設(shè)法治公安最基本的要求和實現(xiàn)形式，也是民眾對公安執(zhí)法的基本期待。當(dāng)前，執(zhí)法工作是否規(guī)范、處理是否公平正義，比以往任何時候都備受關(guān)注。建設(shè)法治公安，其著眼點正是把執(zhí)法活動真正納入法治化軌道，把維護社會公平正義作為價值追求，把嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法作為基本準(zhǔn)則，不斷強化法治意識、證據(jù)意識、程序意識、權(quán)限意識和自覺接受監(jiān)督意識，把執(zhí)法過程變成解決訴求、維護權(quán)益的過程，不斷促進執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法活動陽光化。從而讓廣大人民群眾真正從每一起案件、每一項執(zhí)法活動中都能感受到公平正義。

（三）有助于提升社會治理水平

我國正處在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，利益訴求復(fù)雜多樣、各種矛盾交織疊加、社會治理難度加大，建設(shè)法治公安使公安工作納入法治化軌道運行，有利于公安執(zhí)法隊伍自覺運用法治思維和法治方式維護穩(wěn)定、化解矛盾、處理問題，進一步增強社會治理能力，以看得見的方式滿足人民群眾對公安工作的新要求、新期待，社會治安秩序和社會的和諧穩(wěn)定也將得以保障。

（四）有助于全面深化公安改革

全面深化公安改革與建設(shè)法治公安相輔相成、不可分割，前者是后者的動力源泉，后者是前者的必然要求。通過法治公安建設(shè)，“完善執(zhí)法制度、規(guī)范執(zhí)法程序、加強執(zhí)法管理、強化執(zhí)法監(jiān)督，著力構(gòu)建完備的執(zhí)法制度體系、規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系、實戰(zhàn)的執(zhí)法培訓(xùn)體系、有力的執(zhí)法保障體系，不斷健全完善執(zhí)法權(quán)力運行機制，確保執(zhí)法權(quán)力始終在正確軌道內(nèi)運行。”[4]如此，必將推動公安改革向縱深發(fā)展。

三、新時代法治公安建設(shè)的障礙

2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，標(biāo)志著法治公安建設(shè)進入了一個新的階段。但是當(dāng)前，公安機關(guān)內(nèi)部與法治要求的不相適應(yīng)、社會理念的價值錯位、執(zhí)法環(huán)境的不容樂觀等因素，正不同程度影響和制約著法治公安建設(shè)的進程。

（一）公安機關(guān)內(nèi)部不適應(yīng)法治要求的表現(xiàn)

1.法治意識、執(zhí)法理念仍有偏差。民警的法治意識雖有一定提高，但將法治公安的理論內(nèi)涵貫徹到執(zhí)法辦案的每一個環(huán)節(jié)，并變成一種自覺行為的新常態(tài)尚未形成。部分民警證據(jù)意識不強、程序意識淡薄、法律工具主義思想嚴(yán)重，認(rèn)為法治公安建設(shè)是法制部門的事情，還存在良性違法、程序違法、取證瑕疵不是違法的誤區(qū)，在執(zhí)法過程中不嚴(yán)格、不規(guī)范現(xiàn)象仍很普遍。

2.法治思維和法治方式的應(yīng)用能力有待加強。一些民警遇到執(zhí)法問題習(xí)慣用老經(jīng)驗、老辦法或者是自己臆斷的方式，而非按照法律規(guī)定、法定程序進行處理;部分領(lǐng)導(dǎo)和民警遇事不同程度存在無動于衷的“麻痹癥”、無所畏懼的“任性癥”、無所適從的“恐懼癥”;不按照公安業(yè)務(wù)規(guī)律設(shè)定績效考核標(biāo)準(zhǔn)，意圖通過數(shù)據(jù)管理實現(xiàn)對公安工作的評判，重數(shù)量輕質(zhì)量，應(yīng)付評比爭排名，以致業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)失真，甚至出現(xiàn)冤假錯案。

3.執(zhí)法主體素質(zhì)良莠不齊。近年對規(guī)范執(zhí)法的要求不斷提高，但部分民警跟進業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的積極性并未隨之增強，只是在執(zhí)法過程中被動地整改問題，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)成果不穩(wěn)固。有的民警理論知識不深、業(yè)務(wù)不專不精，有的民警缺乏敬業(yè)精神和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，執(zhí)法方式簡單粗暴、違規(guī)使用權(quán)力，徇私枉法等現(xiàn)象依然存在。

4.辦案區(qū)的建設(shè)使用管理急需提檔升級，執(zhí)法安全隱患猶存。隨著時代的發(fā)展、科技的進步，基層辦案單位辦案區(qū)硬件、軟件已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足辦案需求，設(shè)備配置落后、老化、損壞嚴(yán)重，且在辦案區(qū)日常的使用、管理上也暴露出諸多問題，為執(zhí)法安全埋下隱患。加之部分辦案民警的執(zhí)法安全意識不強，執(zhí)法戰(zhàn)術(shù)水平不高，安全防范意識不夠重視，導(dǎo)致嫌疑人自傷自殘、脫逃等安全事故時有發(fā)生。

5.執(zhí)法監(jiān)督機制不完善。現(xiàn)有的監(jiān)督制約機制與執(zhí)法工作結(jié)合不緊密，往往在執(zhí)法環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題后才開展監(jiān)督檢查，不能做到防患于未然。在責(zé)任追究方面，仍然沿襲事后追究和責(zé)任倒查，事前、事中監(jiān)督不夠，難以做到讓執(zhí)法辦案的每個環(huán)節(jié)都在監(jiān)督的環(huán)境下進行。[5]

6.“運動式執(zhí)法”痼疾尚存。此方式在短期內(nèi)一定程度上能起到震懾違法犯罪，但對法治公安建設(shè)的副作用也非常大：降低了公安機關(guān)的威信，弱化了法律的威懾力，“運動”來了就暴風(fēng)驟雨般執(zhí)法，“運動”停了就放任懶政，容易助長執(zhí)法的隨意性;適用法律時往往畸輕畸重，損害法律的穩(wěn)定性和確定性，同時還有可能犧牲程序正義。

（二）社會理念的價值錯位

1.法律的權(quán)威尚未普遍確立。徒法不足以自行。“法治社會不僅要有一套良好的法律制度，更需要其在國家政治、社會、經(jīng)濟等生活中取得至上的地位，使法律的內(nèi)在說服力和外在強制力得到普遍的支持與服從。法治社會的法，意味著它應(yīng)成為任何組織與個人都必須遵守的不可侵犯的力量，具有高于其他規(guī)范的效力，即法律至上、法律至威、法律至信。”[6]由于我國法治文化建設(shè)還存在諸多問題，法律的權(quán)威至今仍未能在社會大眾中得到普遍確立。

2.法治意識淡薄。法律不被信仰，對法治的力量就缺乏信任和依賴。近年，公民的權(quán)利意識、法律意識有很大提高，但不能說已經(jīng)培育了濃厚的法治意識。具體表現(xiàn)就是一些人在遇到行政爭議時，往往不是訴諸法律尋求救濟，而是以“鬧”“上訪”等方式給相關(guān)部門施壓，或者是找熟人托關(guān)系幫忙解決，以期滿足自己的利益訴求。另外，濫訴、纏訴現(xiàn)象多發(fā)，反映出公安機關(guān)及司法機關(guān)未得到應(yīng)有的信任和支持。法治被表層化、邊緣化、空洞化，這對法治公安建設(shè)極為不利。

（三）執(zhí)法環(huán)境日趨復(fù)雜

當(dāng)前各種社會矛盾日益凸顯，違法犯罪活動數(shù)量也隨之增加，使得公安機關(guān)維護社會治安的壓力加大。一是暴力襲警抗法犯罪案件正逐年增多，且增幅較大;二是利用辱罵、威脅、投訴、誣告陷害等方式的擾警案事件時有發(fā)生，給民警造成了一定的心理壓力;三是一些黨政機關(guān)干預(yù)公安執(zhí)法，客觀上將民警置于與群眾對立的矛盾沖突第一線，不利于和諧警民關(guān)系的構(gòu)建;四是非警務(wù)類活動增多，妨礙了公安機關(guān)正常的警務(wù)工作;五是“社交媒體的底線意識不強，一旦濫用監(jiān)督權(quán)利，容易導(dǎo)致顛倒黑白、混淆視聽，使公安機關(guān)形象受損。”[7]

四、新時代法治公安建設(shè)的對策

法治公安建設(shè)是一項長期的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)堅持問題導(dǎo)向，從當(dāng)前形勢和主要問題出發(fā)，秉承公平正義的價值追求，有針對性地采取措施全面深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，以更高效率、更高水平實現(xiàn)法治公安建設(shè)目標(biāo)。

（一）牢固樹立法治意識，強化法治思維

引導(dǎo)廣大民警樹立社會主義法治理念和以人民為中心的執(zhí)法理念，是法治公安建設(shè)的思想基礎(chǔ)。要教育公安干警強化對法律的敬畏之心，秉持“法定職責(zé)必為、法無授權(quán)不為、法律底線不碰”的理念，將執(zhí)法權(quán)置于憲法和法律框架范圍內(nèi)，將法治信仰內(nèi)化于心、外化于行，不斷增強法治權(quán)威和嚴(yán)格執(zhí)法、依法辦事的思想自覺、行動自覺，主動運用法治思維、法治方式和手段處理問題、化解矛盾。同時積極適應(yīng)深化依法治國實踐新形勢和社會主要矛盾新變化，將人民的需求和利益擺在首位，在執(zhí)法辦案時不斷強化證據(jù)意識、程序意識，盡可能減少和避免執(zhí)法過錯，為司法公正打下基礎(chǔ)。

（二）深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提升執(zhí)法公信力、公定力

1.完善執(zhí)法制度，形成執(zhí)法工作指南。這是法治公安建設(shè)的前提基礎(chǔ)。近年來，我國公安執(zhí)法制度體系已基本形成，必須進一步深化執(zhí)法權(quán)力運行機制改革，明確界定職責(zé)和權(quán)限;進一步規(guī)范執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)，完善辦案機制、細(xì)化取證規(guī)則等，讓民警知道“什么該做、如何做、做成什么樣子”，為民警執(zhí)法提供完備、明確、操作性強的行為指南。

2.提升執(zhí)法主體素質(zhì)，不斷增強依法履職能力。抓住領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”和基層一線執(zhí)法主體，建立健全常態(tài)化執(zhí)法教育培訓(xùn)機制，實行法律要求與實戰(zhàn)應(yīng)用相結(jié)合的執(zhí)法培訓(xùn)模式，既講法治又講德治，引導(dǎo)民警養(yǎng)成自覺學(xué)習(xí)法律、主動思考法治的習(xí)慣，不斷提升運用法治思維和法治方式維護穩(wěn)定、治理社會的能力，尤其要圍繞現(xiàn)場執(zhí)法常見問題，不斷加強和改進培訓(xùn)方式，大力提升民警現(xiàn)場執(zhí)法能力。同時，嚴(yán)格依照法定權(quán)限、規(guī)則、程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，不以任何借口或形式以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法。

3.規(guī)范執(zhí)法辦案，順應(yīng)“審判中心主義”導(dǎo)向。以審判為中心強調(diào)對庭審實質(zhì)化的追求，需要公安機關(guān)完善執(zhí)法辦案機制、強化依法規(guī)范取證。堅持全面客觀及時收集證據(jù)，健全常見、多發(fā)和重大案件的證據(jù)收集、固定工作，提高民警依法收集、固定、保存、審查、運用證據(jù)的能力水平，實現(xiàn)對刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防。同時健全人權(quán)保障制度，充分發(fā)揮律師在刑事訴訟中的作用，依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利。

4.嚴(yán)格規(guī)范辦案區(qū)的建設(shè)、使用和管理。執(zhí)法辦案場所是公安機關(guān)開展執(zhí)法辦案活動的核心區(qū)域，事關(guān)執(zhí)法安全和執(zhí)法質(zhì)量。公安機關(guān)應(yīng)切實強化規(guī)范執(zhí)法理念，加強辦案區(qū)規(guī)范化建設(shè)，通過精細(xì)化的硬件設(shè)置和標(biāo)準(zhǔn)化的流程管理，將規(guī)范安全的執(zhí)法理念植根于民警內(nèi)心，轉(zhuǎn)化為日常執(zhí)法行為，形成正確的執(zhí)法模式，營造良好的執(zhí)法氛圍。堅持因地制宜原則，加強學(xué)習(xí)借鑒，深入推動辦案區(qū)規(guī)范化建設(shè)，并建立嚴(yán)格管理制度，深化科技建設(shè)應(yīng)用，加強辦案區(qū)智能化建設(shè)，切實促進執(zhí)法規(guī)范，保證執(zhí)法安全，提高辦案效率。

5.加強執(zhí)法監(jiān)督管理。一是嚴(yán)格源頭防控。依托警綜平臺執(zhí)法辦案監(jiān)督系統(tǒng)，進一步完善受立案巡查和法制員工作機制，實現(xiàn)對執(zhí)法辦案的實時監(jiān)督，建立起保障執(zhí)法公正的第一道防線。二是嚴(yán)格過程監(jiān)督。“加快推進現(xiàn)場執(zhí)法音視頻系統(tǒng)、辦案區(qū)管理系統(tǒng)和執(zhí)法辦案信息查詢系統(tǒng)建設(shè)，嚴(yán)格落實執(zhí)法全流程記錄和網(wǎng)上執(zhí)法巡查機制，”[8]同時切實推進執(zhí)法公開、強化社會監(jiān)督，形成執(zhí)法監(jiān)督的長效機制，確保權(quán)力在陽光下運行。三是嚴(yán)格責(zé)任追究。構(gòu)建有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問責(zé)、違法要追究的執(zhí)法責(zé)任體系，實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，堅決嚴(yán)肅查處民警的違紀(jì)違法行為。四是根據(jù)公安機關(guān)工作規(guī)律，制定科學(xué)合理的執(zhí)法績效考核辦法，摒棄“運動式”考核指標(biāo)，促進執(zhí)法管理規(guī)范化、科學(xué)化。

（三）營造良好的社會法治環(huán)境

1.黨委和政府要將公安機關(guān)深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)納入本地國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，抓好貫徹落實。不得指派公安民警參與法定職責(zé)之外的非警務(wù)活動，不得違規(guī)過問、干預(yù)案件辦理，為公安機關(guān)依法高效履職提供必要的保障。

2.營造敬畏、信仰、遵守法律的社會氛圍。法律必須被信仰，否則將形同虛設(shè)。在法律制度趨于科學(xué)完備、全面推進依法治國的社會主義新時代，順利推進法治公安建設(shè)，必須要在社會公眾中樹立起敬法、信法、守法、用法的濃厚氛圍，逐步培育人們的法治信念，并充分調(diào)動全民參與法治公安建設(shè)的積極性和主動性，為法治公安建設(shè)強化社會價值共識。

3.注重法治文化建設(shè)。“法治文化”即由法治精神所灌注的文化，其核心就是對每個公民權(quán)利的尊重，以及對公平、民主的追求。且只有當(dāng)法治建設(shè)與文化建設(shè)內(nèi)在相契合，法治才能真正得以推行。[9]“只有當(dāng)法律不再僅僅是作為外在的強制，而是內(nèi)化為人們的信仰并成為一種普遍的生活方式之時，法律才能獲得認(rèn)同，法律權(quán)威才能樹立。”[10]所以，必須加強法治文化建設(shè)，以促進人們法治信仰的形成。

五、結(jié)語

法治公安建設(shè)具有長期性和復(fù)雜性，公安機關(guān)要以黨的十九大精神為引領(lǐng)，恪守法治精神、堅守法治定力、嚴(yán)守法律底線，堅決徹底肅清踐踏法治的流毒危害，嚴(yán)格按照“對黨忠誠、服務(wù)人民、執(zhí)法公正、紀(jì)律嚴(yán)明”的總要求，履行好黨和人民賦予的新時代職責(zé)使命，在全面推進依法治國的過程中發(fā)揮生力軍作用，彰顯法治的權(quán)威和力量，為建設(shè)社會主義法治國家做出新的貢獻。

基金項目：重慶市公安局2019年科研項目“新時代法治公安建設(shè)面臨的障礙及對策研究”（項目編號：R2019-02）階段性研究成果。

參考文獻：

[1]樊崇義，劉辰.偵查權(quán)屬性與偵查監(jiān)督展望[J].人民檢察，2016（12-13）：44.

[2]胡進.審判中心主義導(dǎo)向下的法治公安建設(shè)—以公安偵查工作的重心調(diào)整為視角[J].天津法學(xué)，2017（4）：98.

[3]孫茂利.堅持全面依法治國提升公安工作法治化水平[N].人民公安報，2017-11-18（3）.

[4]趙克志.著力鍛造新時代黨和人民滿意的過硬公安隊伍—深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記“5·19”重要講話精神[N].人民日報，2018-05-18（1）.

[5]趙展.警務(wù)新常態(tài)下法治公安建設(shè)路徑探索[J].廣西警察學(xué)院學(xué)報，2017（4）：47.

[6]文琦.中國法治之路的障礙分析[J].江西社會科學(xué)，2002（3）：137.

[7]柳炳旭，魏克強.當(dāng)前我國公安機關(guān)的執(zhí)法環(huán)境評估及應(yīng)對策略[J].凈月學(xué)刊，2017（2）：116.

[8]中共重慶市公安局委員會.全面加強新時代法治公安建設(shè)[N].重慶日報，2018-04-04（3）.

[9]文兵.漫談法治文化[N].檢察日報，2011-12-22（3）.

[10]湯三紅.論法治公安建設(shè)的路徑選擇[J].凈月學(xué)刊，2015（3）：11.

作者單位：重慶市公安局九龍坡區(qū)分局法制支隊

責(zé)任編輯：宋英俊