民航強國建設新時期下民航發展基金管理建議探析

張藝

【摘要】隨著經濟和時代的飛速發展和進步，民航業開始進入民航強國建設的新時期，新時期要求也隨之不同。對于民航業來說，要想跟上經濟和時代發展趨勢，就必須從民航發展基金管理工作入手，做好民航基金管理這一重要工作，使得民航發展基金管理更加科學、合理以及基金使用更加規范、有序，為民航業的發展奠定堅實的經濟基礎，為其發展注入源源不斷的內生動力，在新時期更加勃發。

【關鍵詞】民航強國建設新時期;民航發展基金管理;建議

一、民航發展基金的歷史沿革

民航業是我國經濟社會發展重要的戰略產業，為支持民航業建設，國務院自1992年先后批準對旅客征收機場建設費和對航空公司征收民航基礎設施建設基金，2012年財政部制定《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》，將該“一金一費”合并為民航發展基金，納入政府性基金進行管理，收入上繳中央國庫專款專用。2016年財政部制定下發《關于民航發展基金預算管理有關問題的通知》，規范了對基金的預算管理和轉移支付管理程序以及使用原則，并擴大了基金使用范圍，使資金更有效地支持民航行業發展。

二、民航發展基金使用現狀分析

根據《關于民航發展基金預算管理有關問題的通知》，民航發展基金資金安排以符合國家和行業規劃、重點保障民航安全運行、向中西部和老少邊窮地區傾斜等為原則，使用范圍包括民航基礎設施建設、貨運及支線航空、中小機場補貼、通用航空發展、民航安全及科教事業發展、征管經費等其他支出。

長期以來我國民航機場建設資金主要通過政府出資和銀行貸款解決，資金來源渠道較單一，財政和企業資金壓力較大。據《2016年民航行業統計公報》中的數據統計，2016年全民航基本建設和技術改造投資總額達782.4億元，而當年的民航發展基金支出共計304億元，為民航發展建設的提供了主要的資金來源。此外，民航發展基金通過其統籌管理和轉移支付功能，推動了老、少、邊、窮地區的航空基礎設施建設，為我國西部、藏區等經濟不發達地區的綜合交通運輸體系建設發揮了重要的作用。在基金支出結構上，機場建設和空管系統建設兩項基金支出占較高，其次為中小機場及航線補貼。以2018年資金預算支出為例，民航基礎設施建設、空管系統建設、中小機場及航線補貼三項支出約占基金支出的87%：通用航空、民航科教等剩余支出總額合計約為2%：其他支出約占11%。

三、新時期民航強國建設對民航發展基金的要求

黨的十九大明確提出要建設交通強國的目標。民航業作為國家重要戰略產業，為我國建設交通強國提供了有力的支撐。為實現民航強國的奮斗目標，民航總局出臺了《新時代民航強國建設行動綱要》，制定了建設布局功能合理的國際航空樞紐及國內機場網絡、構筑功能完善的通用航空體系等建設新時代民航強國的八大主要任務目標。綱要中還明確規定要深化民航部門預算管理改革，完善民航發展基金政策，為民航強國建設提供有力的經濟基礎和財務保障。

四、新時期下民航發展基金管理建議

民航發展基金的使用遵循“以收定支、統籌安排、分項核定、專款專用、注重效益”的原則，對照產業發展戰略目標，筆者結合當前基金的“征收、分配、使用”環節中的分配、使用管理情況，提出以下三方面建議：

（一）強化基金動態管理，適時調整通航產業支持政策，積極發揮局方政策引導作用

2017年我國通航生產飛行小時83.75萬小時，截至2017年末通航機隊規模2297架。根據我國十三五通航發展規劃，2020年我國通航目標飛行小時為200萬小時，年末機隊規模達5000架以上。當前我國通航行業整體還處于起步摸索階段，通用機場數量偏少，公共基礎保障設施不足，未能形成規模網絡，此三年內產業運營規模翻番以上的目標僅靠行業內生潛力難以達成。建議基金管理部門對照產業發展目標任務，及時強化基金項目動態管理，增加對通航產業的資金支持，發揮局方政策引導和行業引領的作用，推動通航產業高質量發展。

目前民航發展基金主要通過以下三種專項資金補貼支持通航發展：一是通航企業運營補貼，主要是對符合條件的通航企業作業飛行和飛行員執照培訓給與補貼：二是通用航空短途運輸補貼，對符合標準的通航航線提供補貼：三是通用機場運營補貼，將保障短途公共運輸的通用機場進行。2016-2018年民航發展基金為通航發展的補貼金額已逐年提高，分別為2.7億元、3.26億元、3.81億元（2018年為預算支出數），但總體補貼規模較小，僅占基金支出總額的1%，且在資金支持方式上主要以飛行員執照補貼、航線補貼等運營補貼為主，而對通航發展所需的基礎設施建設、低空飛行保障服務體系建設、管理信息平臺建設等需重大資本性投入的基礎設施建設補助較少。建議借鑒民航發展基金對民航基建設施的重點投向原則，加強對通航基礎設施建設的財務保障，并逐步提高民航發展基金對通航產業的資金支持力度，吸引地方財政跟進投入，進一步發揮局方產業資金對促進通航產業的支持和引導作用。

（二）深化民航資金預算管理，加強政府審計監督，提高資金使用效益

民航發展基金納入政府基金范圍，在財政部和民航局的雙重監管體制下，實行收支兩條線，納入財政專戶進行預算管理和審計管理，民航發展基金的資金分配、使用環節逐步規范化、透明化。新時期下為進一步加強基金的行業引導作用，提高專項資金使用效率和效益，建議加強對民航發展基金的預算執行和績效考核，強化公眾審計監督。具體包括：

一是加強對基金的支出預算執行考核監督。據統計，2016-2017年民航發展基金支出決算數為預算數的比例分別為81.1%、67.9%，均未完成年度預算支出目標，未能充分發揮專項資金的使用效率。建議加強政府審計對對基金的預算執行考核監督，提高基金使用合規性，嚴禁挪用，避免專項資金流失，同時積極推進信息公開化，加強公眾監督，充分發揮專項基金對民航產業經濟的促進作用。二是對重大項目引入第三方評估，由獨立性較強的第三方專業機構對項目的申報程序、資金使用和核算規范性、實施績效進行全面評估，并聚焦項目的實施效果，如對機場新建、改擴建項目等，對比可研報告分析及實際運營效果，評估投資建設規模與實際產出能力、經營管理能力的匹配性，計算投入與產出效益比，促進項目的科學規劃統籌，提高提高行業投資效率。

（三）及時調整民航發展基金的會計核算政策，積極發揮基金助推產業發展的作用

民航機場管理建設費財政財務管理暫行辦法》（財建（2008）l號）將民航發展基金按資金性質分為投資補助資金、貼息補助資金、費用性補貼資金。對經營性建設項目的投資補助，作為資本公積（國有獨享）管理，在項目單位同意增資擴股的情況下，可以作為國家資本金管理。對費用性補貼和對竣工項目的貼息補助資金，則做當期收益處理。2015年民航局《關于印發民航基礎設施項目投資補助管理暫行辦法的通知》（民航發[2016]15號）規定，民航發展基金作為國家資本金的，應嚴格按照國家有關規定進行資產入賬，防止國有資產流失。上述政策表明，對機場基建項目等的投資補助是政府以投資者身份向企業投入的資本，屬于政府的資本性投入，應計入實收資本或資本公積科目。但在實務中各機場的會計核算也不盡相同。2018年6月財政部下發《關于取消民航發展基金用于首都機場等三家上市機場返還作企業收入處理政策的通知》，此后各機場將逐步統一該項業務的處理，將其作為資本公積核算，并在項目單位同意增資擴股的情況下，可將此轉增國家資本金。但若項目單位不同意增資擴股的情況，則此部分資金沉積于資本公積，投入運營后物化創造的利潤實際是被所有股東享用，無法實現其國有獨享性質的權益。

為貫徹落實《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》和《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，2016年出臺了《民航局關于鼓勵社會資本投資建設運營民用機場的意見》，希望通過加強行業政策引導，積極吸引社會資本參與民用機場建設和運營，提升機場服務質量和運營效率，意見中明確提出社會資本參與的新建、改擴建機場項目與政府投資機場項目享受同等政策待遇，可按相關政策享受民航發展基金補助和運營補貼。可以預見的是，隨著民航投資主體逐步多元化，越來越多的混合所有制企業將獲得民航發展基金補助，現有投資補助資金的管理和會計處理方式將無法適用，必須及時對有關政策進一步明確、細化，必要時進行調整，以更好地發揮基金的引導作用。