末代港督的“特殊使命”

強世功

一

1992年7月9日，末代港督彭定康攜帶家人抵達香港的皇后碼頭。

這是港英政府專為殖民地官員建造的碼頭，經歷了歷任港督的上任和離任，也目睹了1975年伊麗莎白女王的到訪和1997年7月1日查爾斯王子的黯然離去。

和過往港督上任一樣，香港的達官顯貴和普通市民自然要到皇后碼頭列隊歡迎自己的“主人”。

然而，讓港人驚訝的是，這位末代港督一改殖民地傳統，沒有佩戴飾有羽毛的帽子、肩章、佩劍這些象征帝國榮耀威嚴的符號，只是身著便服、一臉微笑輕松地與市民們招手。

正當香港人對港督的出場方式議論紛紛時，上任第二天的彭定康就以民選政客慣用的親民姿態，坐地鐵，擠人群，搭火車，走山路，逛“女人街”，在街頭小店喝茶，接近市民。

整個香港轟動了。香港一百多年歷史上，第一次有港督像普通人一樣走進市民中間。

經過選舉訓練的彭定康，不僅善于用幽默的語言吸引市民，還善于使用身體語言，使自己無論舉手投足，都成為媒體捕捉的對象。

彭定康很清楚，民意是由傳媒塑造的。于是，他的就職典禮變成在總督府后花園會見記者，通過傳媒傳播施政理念。

這不過是美國總統在白宮玫瑰園會見記者的現代政治小技巧，但對香港新聞界來說，卻是破天荒頭一回。

傳媒以及民眾被彭定康的舉動完全吸引住了，如崇拜演藝明星一樣關注其表演，仿佛沉浸在童話世界中。

彭定康在媒體和民眾面前隨和的一面，無疑與在港府專斷嚴厲的一面形成明顯對照。

不過兩手皆有好處。前者為他贏得了民意支持，后者則使他迅速完成政治力量重組。

此后，彭定康利用對立法局和行政局議員的任命權，毫不猶豫地拋棄了以前的戰略盟友——進入港英體制的工商精英。

彭定康將他們從兩局中趕出去，并把新的政治盟友吸納到政治體制中。這就是1980年代末凝聚起來的“民主派”人士。

經過一年多民意鋪墊和政治權力格局精心安排后，彭定康終于在1992年拋出了他的殺手锏——“政改方案”。

二

從1979年中英開啟香港談判，直至1997年香港回歸，這近二十年時間里，大英帝國在香港問題上一直采用兩種策略來實現香港獨立或完全自治的政治目標。

策略一是訴諸外交。通過與中國政府開展外交談判，給香港自治或獨立爭取最有利的外部條件。

策略二是訴諸內政。利用英國對香港的最后統治推動香港的政治民主化，把香港政權盡可能地交給親英的港人，促成事實上的香港獨立。

這是大英帝國慣常的撤退戰略，也是撒切爾夫人為中英談判設定的目標規劃：

“我們的談判目的，是以香港島的主權，換取整個香港的長期管治權……我們建議如果談判沒有進展，就應在香港發展民主架構。我們的目標，是在短時間內讓香港獨立或自治，仿如我們以前在新加坡的做法。

1984年7月18日，港英政府趕在9月26日中英草簽《聯合聲明》之前，就發表了《代議政制綠皮書》。

這份文件宣布要“逐步建立一種體制，使其權力穩固地扎根于香港，充分權威代表香港人的意見，同時更能較直接向港人負責”，并“使各行政部門向立法機構更為負責”。

這什么意思？說到底，港英政府試圖通過循序漸進的辦法，將香港的政治體制從行政主導改為立法主導、行政機關向立法機關負責，立法機關向香港市民負責的代議體制。

這樣的體制避免了未來的特區政府向中央負責的傾向，確保香港維持半獨立的政治局面。而實現這一政治目的的手段，就是引入政治選舉。

由此，港英政府一改立法局議員由港督任命的傳統，引入了功能界別選舉。

這一制度有利于鞏固港英政府與香港工商專業精英階層的政治同盟。但它并不是直接選舉，這樣便能防止中國政府支持的香港左派，通過選舉進入港英政府。

這并非筆者臆測。《綠皮書》早已直言不諱地指出：

“直接選舉并不是放諸四海而皆準的辦法……有些時候，人民的政治意識對直接選舉未有充分的準備;有些時候，由于社會風俗習慣不同，這種選舉方式未能深為人民所接受……推行直接選舉，可能使本港迅速陷入一個反對派系參政的局面，以致在這個關鍵時候，加上一種不穩定的因素。”

由此可見，港英政府的政治目的很明確：要在1997年之前的13年時間內進行代議制改革，徹底改變香港的政治體制，使其在1997年之后得以延續。

這就是港英政府推動政治體制改革“十三年大變，五十年不變”的基本思路。

三

在港英政府對香港政體大刀闊斧“改革”時，世界其他角落正在發生什么？

蘇聯在新思維下進行民主改革，中國的經濟、政治體制改革也在加速推進。此時，中美也處于政治蜜月期。

在此背景下，中英堅持相互合作與平穩過渡。

港英政府在1987年發表的《代議制改革綠皮書》中提出：“避免出現對抗政治，而以務實的方針去處理問題。”

1988年2月發表的《白皮書》則進一步明確：

“為了保持穩定，香港代議政制的發展應該繼續循序漸進而不是突變……這些演變也必須有助于1997年政權的順利交接……1997年之前立法局內加入若干名由直接選舉產生的議員，將會是香港代議政制發展進程中的一個合理和可取的步驟……至于實行直接選舉的時間，政府的結論是：鑒于社會人士在這個問題上有十分明顯的分歧，在1988年實行這樣重大的憲制改革將不會是正確的做法。”

不過，在1989年之后，英國政府改變了策略。要求增加直選議席，將原定的1991年的10席增加到20席，到1995年則增加到24席。

由于當時中英兩國缺乏互訪，兩國外長只得以通信方式討價還價，最終達成了一致意見。

雙方同意，1991年的直選議席增加到18人，1997年的第一屆立法會直選議席增加到20人，第二屆立法會增加到24人，第三屆則增加到30人。

根據上述“銜接”原則，全國人大在1990年4月4日通過了香港《基本法》。

然而，隨著東歐劇變、蘇聯解體，冷戰似乎以西方世界勝利告終。

在此背景下，英美改變了對華戰略，中國成了整個西方世界實現和平演變戰略的最后目標——香港成為首當其沖的主戰場。

四

1992年6月19日，彭定康出任港督前20天，英國上議院摩斯會議廳舉辦了一場題為“香港之未來”的研討會。

英國議會外交委員會主席侯威爾在題為“英國與香港：外交政策目標”的主旨演講中提出，整個世界的情勢在1989年發生了根本改變，因此英國統治下香港的局勢也應隨之發生變化：

“我認為我們需要將1984年所有的措辭加以修正……香港覺得自己是一個國家，一個與周圍其他地區人民有十分密切文化關系的國家。它有自己的見識和聲音并有權利表達，也有權利讓自己的命運不任人擺布。彭定康履新香港時，不僅須認清與贊許一切審慎的民主運動，還要帶頭推動這些沖勁。他必須以明智而不具挑釁性的方式重新討論香港立法局選舉的民主時間表。”

這段演講再清晰不過地預示著，“冷戰”后彭定康主政下的香港在國際政治格局和世界歷史上具有特殊意義。

這意義就是把香港理解為“國家”，通過民主化政制改革，將香港變成獨立或半獨立的政治實體，或在中國內部培植出反對和分裂勢力。

正是在這種背景下，彭定康推出了他的“政改方案”：通過民主普選把香港基本法中確立的行政主導體制改變為立法主導。

英國人很清楚，港督不是選舉產生的，香港回歸之后的行政長官自然沒有直選的基礎，而且中央政府也不會很快放手讓行政長官直選。

但港英政府可以推動立法局直選，讓他們所扶持的代理人名正言順地通過選舉進入立法局。

若香港回歸后的政治體制變成立法主導，他們的代理人也就自然獲得了特區政府的管治權。

這其實是大英帝國一貫的撤退戰略，只不過由于1989年東歐劇變、蘇聯解體等政治風波，上天才終于賜予英國人最后一展身手的機會。

此時，香港已不再是英國的殖民地，而是被英美西方世界選作與中國進行意識形態和地緣政治較量的試驗場，是對中國進行“和平演變”的基地。

一旦明白了英美的政治目的，我們就能明白，為什么彭定康把動員和塑造香港民意的支持看作是頭等重要的政治大事。

因為，彭定康本人及其政改方案的民意支持度越高，他與中國進行政治賭博的籌碼就越大，由此造成香港內部的社會分化越大，香港與內地的離心程度也就越大。

五

1992年10月7日，上任不到三個月的彭定康在做足了民意鋪墊之后，一改港英政府發表《綠皮書》和《白皮書》進行公眾咨詢的慣例，在其“施政報告”中直接提出了政改方案。內容包括四方面：

其一，改革立法與行政關系。徹底取消港英政治體制中強化行政主導的“雙重委任”（即立法局議員擔任行政局議員），行政與立法徹底分家，其目的是強化立法局主導的“代議政制”，以發揮政黨的作用。

其二，改革選舉制度。將選民年齡從21歲降到18歲;采取有利于“民主派”的“單議席單票制”;改革功能組別，除了取消原有功能界別的團體票，在新設立的九個功能界別中，實現所有從業人員每人一票，從而將功能界別的選民基礎由原來的近20萬人擴大到270多萬人，新設立的九個功能議席基本上相當于直選。

其三，改革地區組織。將區議會從地區咨詢組織改為負有一定管理職能的組織，擴大其職權，同時區議會取消委任議員，全部區議員由直選產生。

其四，改革選舉委員會，將全部或大部分直選區議員納入選舉委員會。

政改方案的根本方向是推動代議政制，擴大立法會議員的直選成分。

立法局選舉盡管在表面上與基本法的規定相“銜接”，可實際上已經完全無法“銜接”了。

增加立法局的代議制基礎僅僅是彭定康改革的第一步，與其相配套的改革是將港英時期的行政主導體制改變為立法主導體制。

1993年2月，彭定康又在立法局內成立了與政府各部門相對應的委員會，對政府政策進行監督，增加立法局對政府的制衡作用。

同時，英國政府還修改了《英皇制誥》和《皇室訓令》的有關條款，取消了總督任立法局主席的做法，由立法局議員互選產生立法局正副主席。

這一系列改革的目的是將立法會由隸屬行政的民意咨詢機構，變成獨立的代議機構。

與此同時，彭定康還對政府的運作架構進行改革，推行政府部門的公司化、獨立化，使其脫離政府的架構。

比如成立了房屋委員會、廣播事務管理局和醫院管理局，使相關工作部門以公司化的方式運作，擺脫政府的直接管制。

后來又陸續成立金融管理局承擔起央行的職能，將臨時機場管理委員會改組為機場管理局，完全脫離政府架構運作。

總之，彭定康對港英政府體制的改革就是按照既定的撤退戰略部署，盡可能地擴大立法局的權力和社會的權力，削弱并限制行政的權力。

而在這些改革中，最富想象力的無疑是推行變相直選的政改方案。彭定康在公布政改方案當天晚上，通過港府表示，政改方案僅僅是一種“建議”，有商討的余地。

這意味著彭定康把這個公開的政改方案作為與中國政府“磋商”的籌碼。然而，彭定康很清楚，北京不會接受這個方案。

其實，英國政府的目的從一開始就不在乎北京是否接受，而在于香港人是否接受。只要香港人能夠接受，那么這個方案就能夠成為既定的事實。

只要這個方案播種在香港人的心靈中，一旦北京利用“銜接”最終推翻這個方案，那么，香港人心目中理想的政改方案與97后特區政府按照基本法實施的政改方案之間就會形成一個巨大的心理落差。

這樣一來便會造成一個不信任、不接受中央統治的香港，培養出一個不信任、不接受中央主權，甚至挑戰中央主權的香港精英階層，從而在中國的內部加入不和諧的音符，甚至播下分裂的種子。

這就是彭定康和英國政府撤離最后殖民地的最后使命，也是丘吉爾發表“鐵幕”演說以來西方世界發起和平演變的政治使命。

這其實也是大英帝國在殖民地撤退中慣用的伎倆，中東問題、印巴問題和新馬問題，都是大英帝國“光榮撤退”的杰作。

六

對于彭定康而言，他的全部政治努力就是刺激香港人的民主化期望，從而把香港人捆綁在自己的政改方案上，作為與北京進行政治較量的賭注。

彭定康清楚地知道，香港人的民主期望越高，最后對中央的不信任就越深，中國人（當然包括香港人）輸得就越慘，而英國人在這場賭博中就賺得越多。

為此，彭定康在發表施政報告的第二天，就馬不停蹄地向香港市民推銷政改方案的工作。

從早上7點半一直到晚上11點20分，共安排了四場活動。早上是出席電臺節目，回答市民的提問，下午是立法會問答大會，晚上是與市民的對話，晚上9點多則在電視節目上與專業界人士對話。

彭定康的推銷無疑是成功的。他趁熱打鐵，接著在沙田大會堂接受市民的問答，再次展現一個政客操控問答的技巧和能力。

如此一連三天的密集推銷，彭定康利用個人魅力，將政改方案的民主理念深深地植入香港市民的心中。

此時的彭定康已不再是一個英國政府委任的港督，而是香港市民的代言人，成了香港市民的精神領袖。

彭定康在1993年10月發表的第二份“施政報告”中強調：

英國政府的目的不是建立機制、制度和達成協議，而是要把“自由的思想”植根于港人心間，使港人“堅持正確的路向”、“緊抱信念”。

由此，英國與中國的政治較量，就被彭定康成功地轉化為香港市民與中央政府的較量。

當英國人最終滿載榮耀撤退的時候，給香港人留下的除了精神上的挫敗感，更多的是短時期內難以消弭的分歧、不信任以及由此產生的冷漠、敵視、對抗甚至仇恨。

香港最后輸掉了民主的理念和希望，回歸后不僅按照《基本法》規定修改了功能界別選舉，而且立法會普選要到20年以后才可以進行。

而中央則輸掉了好不容易才在香港建立起來的權威、信譽和信任。由此，香港人的國家認同一直進展緩慢。

香港回歸之后，政治體制發展的每一步都是在這種港人的悲情、香港與內地相互猜疑和不信任的政治氣氛中緩慢曲折地前行。

不少香港精英人士因為彭定康的政改方案而對中央產生的悲情，至今都沒有完全消除。

同樣經歷過大英帝國撤退安排的新加坡建國之父李光耀，曾明白無誤地告誡香港人：

“英國政府預備把英國在香港及中國的利益作賭注。香港只是棋盤上的一只棋子，英國在香港搞民主立法，實際上是國際上大國的陰謀。他們目睹中國經濟改革開放后的進步，認為中國這樣發展下去，對他們是危險的，所以香港問題出現了。中英就香港的爭拗，完全由于英國政策改變所致，而英國的轉變是為追隨美國對付中國的戰線。英美聯手企圖促使中國改變制度，當中所帶來的政治意義，遠遠超過為香港帶來一點點民主。”