土地制度迎來重大變革

文丨■ 整理報道

新通過的土地管理法修正案，堅持土地公有制不動搖，堅持農(nóng)民利益不受損，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，把黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點的成功經(jīng)驗上升為法律，在農(nóng)村三塊地改革方面作出了多項創(chuàng)新性的規(guī)定。

我國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，土地問題事關(guān)廣大農(nóng)民群眾切身利益和國家長治久安。8月26日，全國人大常委會辦公廳在人民大會堂臺灣廳舉行發(fā)布會，公布土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，資源稅法草案審議結(jié)果。

全國人大常委會辦公廳新聞局局長何紹仁介紹，26日上午，十三屆全國人大常委會第十二次會議舉行了閉幕會，常委會組成人員167人出席，出席人數(shù)符合法定人數(shù)。會議以163票贊成、1票反對、3票棄權(quán)，表決通過了關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定。

15年后，土地管理法再次修正

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民眾權(quán)益。作為土地領(lǐng)域的基本大法，土地管理法的“與時俱進(jìn)”也尤為重要。

現(xiàn)行土地管理法自1986年公布以來，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第二次修正。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，如何通過修改法律法規(guī)，推進(jìn)土地管理制度改革受到社會各界廣泛關(guān)注。

“土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，在革命、建設(shè)，特別是改革開放實踐中形成的中國特色的土地制度為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了歷史性貢獻(xiàn)，但是隨著改革不斷深化，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的問題凸顯，必須通過深化改革來破解。”自然資源部法規(guī)司司長魏莉華表示，農(nóng)村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。

魏莉華介紹，2014年底，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地改革試點工作意見》，在全國部署農(nóng)村土地制度改革試點工作。由于試點突破了土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法有關(guān)規(guī)定，所以2015年2月全國人大常委會通過授權(quán)決定，授權(quán)國務(wù)院在33個試點縣行政區(qū)域內(nèi)暫停實施土地管理法的5個條款、城市房地產(chǎn)管理法的1個條款。自2015年以來，33個試點地區(qū)在黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下大膽探索，勇于實踐，農(nóng)村土地制度改革取得了明顯成效，也為土地管理法修改奠定了堅實的基礎(chǔ)。

此前，土地管理法已經(jīng)做了兩輪審議。2018年12月23日，土地管理法提請全國人大常委會進(jìn)行第一次審議，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

2019年6月25日進(jìn)行的第二次審議中，修改的主要內(nèi)容包括土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度和其他修改四個方面。相對于一審稿，二審稿的修改重心放在了進(jìn)一步完善征地情形及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而在市場更為關(guān)注的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革方面，呼聲頗高的“吸納宅基地‘三權(quán)分置’經(jīng)驗”的改動并未出現(xiàn)。

而此次三審修改最終通過，有記者注意到，修正案進(jìn)一步收緊為公共利益需要征地的條件和程序、進(jìn)一步完善征地程序增加對補(bǔ)償方案組織聽證，同時，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和宅基地用地，提出為促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)村居住條件，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和宅基地用地，并充分利用閑置宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

這次修改主要涉及哪些內(nèi)容？

魏莉華介紹，剛剛通過的土地管理法修正案，堅持土地公有制不動搖，堅持農(nóng)民利益不受損，堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，把黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策和試點的成功經(jīng)驗上升為法律，在農(nóng)村三塊地改革方面作出了多項創(chuàng)新性的規(guī)定。

——首先，在土地征收方面做了三方面完善。

其一，首次對土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定。憲法和土地管理法都規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益？長期以來沒有明確的法律規(guī)定，特別是土地管理法又規(guī)定，任何單位和個人使用土地必須使用國有土地，導(dǎo)致了征收成為獲得土地的唯一途徑。此次，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采用列舉的方式，對于哪些是公共利益可以動用國家征收權(quán)做出了明確的界定：因軍事外交，政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程，以及成片開發(fā)建設(shè)等六種情況確需要征地的可以依法實施征收。

其二，土地管理法首次明確了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。這改變了過去以土地征收的原用途來確定土地補(bǔ)償，以年產(chǎn)值倍數(shù)法來確定土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的做法，成為以區(qū)片綜合地價取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法。另外在原來的土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、（青苗和）地上附著物三項補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會保障費等兩項補(bǔ)償，這樣就從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了一個更加完善的保障體系。

其三，完善了土地征收程序，原來的批后公告改為了批前公告，主要是使被征地農(nóng)民在整個過程中有更多參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)。

——在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，新修改的土地管理法破除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場的法律障礙。

新修改的土地管理法刪除了原土地管理法第43條，任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規(guī)定。增加規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農(nóng)村集體建設(shè)用地之后還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓。

“這是土地管理法一個重大制度創(chuàng)新，取消了多年來集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是這次土地管理法修改的最大的亮點。” 魏莉華表示。——在宅基地方面，在原來一戶一宅的基礎(chǔ)上增加了戶有所居的規(guī)定，因為有一部分農(nóng)村村民已經(jīng)進(jìn)城落戶，對他們原來在農(nóng)村的宅基地是否允許退出，這次修改允許已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地。

全國人大常委會法工委經(jīng)濟(jì)法室副主任楊合慶表示，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，首先入市的土地要符合規(guī)劃，規(guī)劃必須是工業(yè)或者商業(yè)等經(jīng)營性用途。第二個，入市必須要經(jīng)過依法登記。第三個，它在每年的土地利用年度計劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)之后的土地權(quán)利人也要按原來規(guī)劃的用途來使用土地。因此從這幾個方面來講，它不會對我們的土地市場造成沖擊。

“因為農(nóng)民變成市民真正實現(xiàn)城市化是一個漫長的過程，在整個過程中我們要有足夠的耐心。如果農(nóng)民不愿意退出宅基地，地方政府不能強(qiáng)迫其退出宅基地，必須是在自愿有償?shù)幕A(chǔ)上。” 魏莉華表示，總體來看，這次新修改的土地管理法把農(nóng)村三塊地改革的成功經(jīng)驗全部吸收到土地管理法，在農(nóng)村土地管理方面做出了多項創(chuàng)新性的規(guī)定。