新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險發(fā)展研究

高興民　郭芹

〔摘要〕 深圳、廈門、珠海、汕頭、海南等經(jīng)濟(jì)特區(qū)地處改革開放前沿，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，公民權(quán)利意識較強(qiáng)，社會矛盾較為突出，對社保工作提出了更高要求。目前經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險發(fā)展的基本狀況是：覆蓋面不斷擴(kuò)大，基金收支增幅較大，經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性普遍不強(qiáng)，待遇標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高。新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)特區(qū)面臨著農(nóng)民工社會保險問題凸顯、社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益嚴(yán)重、社保基金支付壓力不斷增大、社會保險的法治化程度不高等現(xiàn)實困境。推進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險發(fā)展，要著力于以下幾個方面：完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)民工社會保險制度，提高農(nóng)民工社會保障水平;建立多支柱的養(yǎng)老保險制度，推動經(jīng)濟(jì)特區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展;加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)社?；鸬倪\營管理，保障社?；鸢踩行н\營;完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)社保政策法規(guī)體系，提升社會保險的法治化程度。

〔關(guān)鍵詞〕 新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)，社會保險

〔中圖分類號〕F249.27 ?? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2019）05-0098-09

改革開放后不久成立的深圳、廈門、珠海、汕頭、海南五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)①（簡稱五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)）地處我國東南沿海地區(qū)，是我國市場經(jīng)濟(jì)的先行地區(qū)。市場經(jīng)濟(jì)的特點及固有缺陷要求加快對包括社會保險在內(nèi)的市場經(jīng)濟(jì)配套制度的改革，因此經(jīng)濟(jì)特區(qū)在社會保險制度改革方面也一直先行先試。隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)全面深化改革的推進(jìn)，社會保險事業(yè)取得了較快發(fā)展，但新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)特區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速、財政收支、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境發(fā)生了較大變化，農(nóng)民工社保問題逐漸凸顯、社?；饓毫Τ掷m(xù)增加、社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益嚴(yán)重、社會保險的法制化程度不高等問題制約了特區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為此，需要進(jìn)一步完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社會保險制度，以適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求，從而更好地為經(jīng)濟(jì)特區(qū)提供穩(wěn)定的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境和轉(zhuǎn)型發(fā)展的動力。

一、新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

（一）新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)濟(jì)增速趨緩，社會保險發(fā)展存在較大上升空間

經(jīng)濟(jì)特區(qū)地處我國改革開放前沿，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)增速較快，為特區(qū)社會保險發(fā)展提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。2013-2018年，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值（簡稱GDP）年均增長率分別為8.93%、8.17%、9.42%、7.20%、7.75%，均高于同期全國GDP年均增長率7.03%。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，特區(qū)經(jīng)濟(jì)增速趨緩，2013-2018年，各個特區(qū)的GDP增長率整體上呈下降趨勢。按常住人口計算，2018年五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人均GDP分別為18.96萬元、11.80萬元、15.94萬元、4.46萬元、5.20萬元，其中深圳、廈門和珠海的人均GDP均超過1萬美元（約合人民幣6.6萬元），高于全國人均GDP6.46萬元。根據(jù)國際經(jīng)驗，地區(qū)人均GDP達(dá)到1萬美元標(biāo)志著地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公共產(chǎn)品供給、居民社會保障等方面水平較高，但相比于中等發(fā)達(dá)國家，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社保水平還有一定差距，存在較大上升空間。

從特區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值與社會保險發(fā)展情況看，地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值較高的特區(qū)，其社會保險發(fā)展水平也較高，如深圳、廈門、珠海。地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值不占優(yōu)勢的汕頭和海南，其參保規(guī)模、基金結(jié)余、保障層次等方面與深圳、廈門、珠海存在一定差距。新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展動力以及經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境都在發(fā)生顯著變化，并對社保發(fā)展提出了新要求。經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險的發(fā)展要與其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，為特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供穩(wěn)定環(huán)境以及轉(zhuǎn)型動力。

（二）經(jīng)濟(jì)特區(qū)財政收支增幅較大，社會保障與就業(yè)支出占比不高

經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方財政收入水平整體較高，財政收支增長較快，為特區(qū)社會保險的發(fā)展提供了資金支持。2018年，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)人均財政收入分別為2.72萬元、3.12萬元、1.75萬元、0.70萬元、1.47萬元，其中，除汕頭外，其他特區(qū)的人均財政收入均高于全國人均財政收入1.31萬元。新常態(tài)下特區(qū)經(jīng)濟(jì)增速趨緩以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推進(jìn)，財政收支困境逐漸凸顯。2012-2018年，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的財政收入年均增長率分別為23.12%、12.26%、17.31%、6.09%、13.04%，除汕頭外，其他特區(qū)均高于全國增長率9.41%;財政支出年均增長率分別為28.92%、10.51%、28.31%、14.94%、13.91%，除廈門外，其他特區(qū)均高于全國增長率12.62%。深圳、珠海、汕頭特區(qū)的財政支出年均增幅明顯大于財政收入年均增幅。海南社保基金對財政補(bǔ)貼的依賴度不斷增強(qiáng)，2013-2017年地方財政對社?；鸬难a(bǔ)助年均增長15.72%。

近年來經(jīng)濟(jì)特區(qū)社保和就業(yè)支出增幅和占比不高。2013-2017年，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社保和就業(yè)支出年均增長率分別為51.34%、15.36%、54.77%、19.18%、14.50%，其中，廈門和海南的增長率均低于全國增長率17.46%。2017年，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社保和就業(yè)支出占比分別為5.22%、6.90%、11.66%、13.66%、12.70%，其中，深圳、廈門、珠海的占比均低于全國占比12.10%，占比大小依次為汕頭、海南、珠海、廈門、深圳。特區(qū)社保和就業(yè)支出占比排序與特區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值排序不一致，深圳作為五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)之首，其社保和就業(yè)支出占比卻在五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)中最低。

（三）經(jīng)濟(jì)特區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)為主，就業(yè)人員工資標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高

新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)特區(qū)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)了信息物流、金融保險、旅游商貿(mào)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，2018年全國和五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)所占比重分別為52.2%、58.8%、58.2%、49.1%、44.8%和56.6%。2012-2018年，深圳、廈門、海南的第三產(chǎn)業(yè)比重均高于全國水平，且三產(chǎn)比重高于二產(chǎn)比重。珠海和汕頭的第三產(chǎn)業(yè)比重逐年增加，但二產(chǎn)比重高于三產(chǎn)比重。經(jīng)濟(jì)特區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級帶動了特區(qū)就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，2012-2018年，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重分別增加了3.1%、7.9%、4.6%、2.1%、9.7%。在特區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級背景下，低端勞動力產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)業(yè)的淘汰將部分企業(yè)擠出市場，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難導(dǎo)致社保繳費能力下降，影響了社保繳費的穩(wěn)定性 〔1 〕。

城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資和最低工資標(biāo)準(zhǔn)是影響社會保險繳費標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平的主要因素。近年來，特區(qū)城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工平均工資和最低工資標(biāo)準(zhǔn)呈上升趨勢，2017年五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)在崗職工年平均工資分別為100173元、75452元、81014元、61868元、69062元，其中深圳、珠海的年平均工資高于全國水平76121元。2017年五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)分別為2130元、1700元、1650元、1350元、1270元，其中深圳最低工資標(biāo)準(zhǔn)居于全國最低工資排名前列，廈門和珠海處于中等水平，汕頭和海南排名靠后。

（四）經(jīng)濟(jì)特區(qū)人口發(fā)展呈現(xiàn)多樣化狀態(tài)

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)特區(qū)仍然處于勞動力供給充足、人口社會負(fù)擔(dān)較輕的人口紅利期，人口流動性強(qiáng)和城鎮(zhèn)化水平高的狀態(tài)并存。在深圳全市常住人口中，78.03%②的人員戶口登記地與現(xiàn)居住地不一致且離開戶口登記地半年以上，廈門全市有51.3%的常住人口戶口登記地為其他地市③，2017年珠海人口總遷移率46.34%，海南候鳥人口130.98萬，其中流動型候鳥人口占比60.75%。人口流動性強(qiáng)使得特區(qū)的社?；鸫罅砍恋砝鄯e，同時流動人口的社保問題也較為突出。特區(qū)人口城鎮(zhèn)化水平較高，2017年五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的常住人口城鎮(zhèn)化率分別為100%、89.1%、89.4%、70.4%、58.0%，均高于本省和全國水平。人口城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)有利于增加社保融資渠道，同時有利于社保覆蓋面的擴(kuò)大以及統(tǒng)籌層次的提高。隨著戶籍制度改革的深入推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先推行居住證制度和積分落戶制度，戶籍人口比重提高。2017年，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的戶籍人口占比分別為34.70%、57.61%、67.33%、100.82%、98.30%。在戶籍與福利掛鉤的二元制度下，特區(qū)戶籍人口比重的提高將帶來社會保險負(fù)擔(dān)增加。

另一方面，特區(qū)人口年輕化狀態(tài)和老齡化趨勢并存。深圳作為全國人口最年輕的城市，常住人口平均年齡大約為33歲，其養(yǎng)老替代率和養(yǎng)老支付率較低，養(yǎng)老保險基金積累具有優(yōu)勢。除汕頭外，其他特區(qū)都具備較強(qiáng)的人口年齡結(jié)構(gòu)競爭力④。近年來特區(qū)人口老齡化加快，2018年海南65歲及以上人口占比8.14%，2017年深圳、廈門60歲以上的戶籍老年人口占比分別為6.6%和14.7%，深圳預(yù)計在2023年進(jìn)入老齡化社會。2016年珠海、汕頭60歲以上戶籍人口老齡化率分別為13%和13.57%。特區(qū)人口老齡化趨勢下老年撫養(yǎng)比逐年提高，2014-2018年廈門年均常住人口老年撫養(yǎng)比為7.78%，2013-2017年海南年均老年負(fù)擔(dān)系數(shù)為11.23%。逐年提高的人口撫養(yǎng)比體現(xiàn)了特區(qū)勞動力供給逐漸減少、老齡化進(jìn)程逐漸加快的趨勢。目前特區(qū)以年輕人口為主體的人口結(jié)構(gòu)使得社保繳費群體大于社保基金支出群體，人口社會負(fù)擔(dān)較輕，但是人口結(jié)構(gòu)日益老化必將帶來社?；鹗罩Ш獾娘L(fēng)險。同時，特區(qū)人口老齡化的加快將導(dǎo)致社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)加重、勞動力市場結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟(jì)增長速度放緩等相關(guān)問題，從而對特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

二、新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險發(fā)展的基本狀況

（一）經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險覆蓋面不斷擴(kuò)大

經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險的參保人數(shù)、參保率以及參保人數(shù)增長率反映了特區(qū)社會保險的參保狀況。2017年五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社會保險參保人數(shù)分別為5881.17萬人、1278.33萬人、584.61萬人、385.48萬人、1094.61萬人，2017年深圳、廈門和珠海的社會保險參保率整體上高于全國社會保險參保率，汕頭和海南社會保險參保率低于全國水平⑤ （見表1）。

2012-2017年，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)各類保險的參保人數(shù)持續(xù)增加。其中，深圳社會保險參保規(guī)模較大，參保人數(shù)增長較快，特別是失業(yè)保險和生育保險的增幅較高。廈門重視醫(yī)療保險建設(shè)，其醫(yī)療保險參保人數(shù)年均增長率較高。汕頭由于近年來社保的財政支出占比及增長率較高，各類保險參保人數(shù)增長較快。與全國情況相比，在社會保險方面，除深圳外，其他特區(qū)均低于全國增長率;在養(yǎng)老保險方面，深圳和廈門高于全國增長率，其他特區(qū)低于全國增長率;在醫(yī)療保險方面，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)均低于全國增長率;在工傷保險方面，除廈門和汕頭外，其他特區(qū)低于全國增長率;在失業(yè)保險方面，深圳和廈門高于全國增長率;在生育保險方面，深圳、廈門和珠海高于全國增長率（見表2）。

與此同時，經(jīng)濟(jì)特區(qū)外來務(wù)工人員參保規(guī)模較大，參保人數(shù)持續(xù)增加。2011-2016年深圳外來務(wù)工人員參加工傷保險所占比重年均為87.33%，年均增長率為2.1%;珠海外來務(wù)工人員參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險所占比重年均為52.55%，年均增長率為2.2%;廈門外來務(wù)工人員參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育保險所占比重年均分別為48.23%、34.52%、64.83%、62.53%、66.64%，年均分別增長7.9%、8.8%、7.2%、7.9%、8.4%。

（二）經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險基金收支增幅較大

經(jīng)濟(jì)特區(qū)社保基金收支和結(jié)余情況反映了特區(qū)社?；鸬倪\營管理狀況。2014-2017年，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社?；鹗杖胫鹉暝鲩L，社?；鹗杖肽昃謩e增長24.73%、9.07%、16.13%、11.09%、18.75%，其中深圳高于全國增長率22.87%;同時，社?；鹬С鰧崿F(xiàn)了較大幅度增長，社保基金支出年均分別增長28.45%、20.33%、31.59%、16.90%、12.10%，其中深圳和珠海高于全國增長率24.38%。深圳、廈門、珠海、汕頭的基金支出增幅高于基金收入增幅，分別高出3.72、11.26、15.46、5.81個百分點，社?；鹬Ц秹毫χ饾u增大。

養(yǎng)老保險基金是社?；鸬闹匾M成部分，2014-2017年，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的養(yǎng)老保險基金收入年均增長率分別為19.22%、11.82%、17.92%、9.15%、20.73%，支出年均增長率分別為27.37%、22.72%、37.17%、13.73%、12.95%，其中，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的養(yǎng)老保險基金收入年均增長率均低于全國增長率22.92%，深圳、珠海的養(yǎng)老保險基金支出年均增長率高于全國增長率24.43%，且除海南外，其他四個特區(qū)的養(yǎng)老保險基金支出增幅分別高出基金收入增幅8.15、10.9、19.25、4.58個百分點，養(yǎng)老保險基金收支平衡壓力漸增。

由于制度內(nèi)人口紅利的貢獻(xiàn)以及社保覆蓋面的不斷擴(kuò)大，特區(qū)社?；鸾Y(jié)余較多，社?；鸬膫涓赌芰^強(qiáng)。2017年五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社?；鸾Y(jié)余比分別為2.81、1.50、1.33、1.12、1.22，除汕頭外，其他特區(qū)均高于全國結(jié)余比1.18;養(yǎng)老保險基金結(jié)余比分別為3.90、1.80、1.48、1.08、1.17，除汕頭外，其他特區(qū)均高于全國結(jié)余比1.15。

（三）經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性普遍不強(qiáng)

社會保險的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性是指社會保險發(fā)展水平相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)程度。產(chǎn)出適應(yīng)性指標(biāo)和財政適應(yīng)性指標(biāo)是衡量社會保險經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性的兩個重要指標(biāo)。其中，產(chǎn)出適應(yīng)性指標(biāo)用以考察社保對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的適應(yīng)程度，根據(jù)社保支出與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值進(jìn)行衡量;財政適應(yīng)性指標(biāo)用以考察社保對財政的適應(yīng)程度，根據(jù)社保支出與財政支出的比值進(jìn)行衡量 〔2 〕128。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算得知，2018年，除海南外，其他四大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的產(chǎn)出適應(yīng)性指標(biāo)水平均低于全國水平0.055。除汕頭外，其他特區(qū)的財政適應(yīng)性指標(biāo)水平均低于全國水平（見表3）。五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)中，深圳的產(chǎn)出適應(yīng)性和財政適應(yīng)性都不高，汕頭的財政適應(yīng)性較高，海南的產(chǎn)出適應(yīng)性較高。與全國情況相比，特區(qū)社會保險發(fā)展水平相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的適應(yīng)程度不高，社保的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性普遍不強(qiáng)，反映出社保發(fā)展相對其經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然不足，特區(qū)財政支出在社會保險方面重視不夠，社保統(tǒng)籌層次不高或是統(tǒng)籌不合理。因此，如何構(gòu)建與特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社保制度是當(dāng)前特區(qū)社會保險發(fā)展的重要課題。

（四）經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險待遇標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高

社會保險與經(jīng)濟(jì)增長的協(xié)調(diào)發(fā)展需要建立社會保險待遇水平的正常調(diào)整機(jī)制，以發(fā)揮社會保險對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”功能。近年來隨著經(jīng)濟(jì)特區(qū)在崗職工平均工資和最低工資標(biāo)準(zhǔn)的不斷上調(diào)，特區(qū)社會保險待遇標(biāo)準(zhǔn)逐漸提高（見表4）。一是城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)。2010年特區(qū)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的居民養(yǎng)老保險，在本省和全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險全覆蓋。目前特區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超過了省級和國家標(biāo)準(zhǔn)，其中深圳、廈門、珠海的標(biāo)準(zhǔn)位居全國前列。二是企業(yè)退休人員的養(yǎng)老待遇提高。2017年深圳、廈門、珠海、海南企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金待遇均高于全國待遇水平2362元。三是醫(yī)療保險財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)。2017年全國城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險人均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為450元，廈門和珠海高于全國標(biāo)準(zhǔn)，其他特區(qū)與全國標(biāo)準(zhǔn)持平。四是失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)提高。隨著特區(qū)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的逐漸提高，失業(yè)保險金不斷上漲?？傮w上看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社保待遇水平較高，其中深圳、廈門、珠海的社保待遇標(biāo)準(zhǔn)高于全國水平，而汕頭和海南的社保待遇水平相對較低。

三、新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

（一）戶籍制度改革背景下經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)民工社會保險問題凸顯

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》規(guī)定，“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，社會保障服務(wù)的供給逐步以居住證制度為依據(jù)，不斷縮小戶籍與非戶籍人口社保服務(wù)的差距”。農(nóng)民工群體是城市非戶籍人口的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)特區(qū)擁有較大的外來農(nóng)民工規(guī)模，隨著特區(qū)社保政策法規(guī)的完善，參加社會保險的農(nóng)民工比重不斷增加，但特區(qū)的社會保障和就業(yè)支出相對較低，農(nóng)民工社會保險問題仍未受到足夠重視，相關(guān)部門對農(nóng)民工參加各項社會保險的統(tǒng)計分析不足。目前的社會保險制度主要是按照城鎮(zhèn)人員的正規(guī)就業(yè)設(shè)定和實施的，不符合農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定、流動性強(qiáng)的特點。參照城鎮(zhèn)職工的標(biāo)準(zhǔn)繳納社會保險費，基于收入水平偏低的現(xiàn)狀，農(nóng)民工難以負(fù)擔(dān)。由于社會保險成本的上升，一些農(nóng)民工就業(yè)的小企業(yè)、個體經(jīng)營企業(yè)，往往不按照相關(guān)規(guī)定繳納社會保險費，導(dǎo)致農(nóng)民工參保率不高 〔3 〕。與城鎮(zhèn)職工相比，農(nóng)民工參加的社保項目較少，主要是工傷保險和醫(yī)療保險，參加養(yǎng)老、失業(yè)和生育保險的比重不高，且統(tǒng)籌層次和保障水平較低，難以享受和城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。

同時，農(nóng)民工社會保險的繳納基數(shù)偏低，主要是按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)繳納。其中，深圳特區(qū)養(yǎng)老保險繳費下限經(jīng)歷多次調(diào)整，從本市上年度城鎮(zhèn)職工月均工資的40%，上調(diào)至本市上年度城鎮(zhèn)職工月均工資的60%，再下調(diào)至本市最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并維持至今。根據(jù)2014年深圳市螢火蟲工友服務(wù)中心對非深圳戶籍勞動者養(yǎng)老保險狀況的抽樣調(diào)查結(jié)果，77.5%的工廠按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險，按照法定標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險的工廠只占4.8%。此外，由于特區(qū)間經(jīng)濟(jì)實力的差異，各個特區(qū)農(nóng)民工的社會保障政策和規(guī)定缺乏統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性，對社保項目在繳費主體、繳費標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平等方面的規(guī)定存在較大差別。因此，如何保障農(nóng)民工享有和城鎮(zhèn)職工相同的社保待遇，同時解決在特區(qū)繳納了社會保險費用后流出的農(nóng)民工的社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，以及戶籍制度改革下農(nóng)民工轉(zhuǎn)換成為城鎮(zhèn)戶籍人口后的社會保險銜接，成為特區(qū)社會保險發(fā)展亟待解決的難題。

（二）人口老齡化趨勢下經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益嚴(yán)重

自20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立以來，成批的年輕外來人口涌入特區(qū)參與特區(qū)建設(shè)發(fā)展，特區(qū)人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的年輕化特征。經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，改革開放之初來到特區(qū)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的年輕人開始集中進(jìn)入老齡階段，加上當(dāng)前投靠子女的隨遷老人數(shù)量不斷增加，特區(qū)的養(yǎng)老隊伍日益擴(kuò)大，養(yǎng)老保險基金和醫(yī)療保險基金逐漸出現(xiàn)支付困境。2013-2017年廈門、海南的基本養(yǎng)老保險基金支出年均分別增長了26.53%和15.33%，基本醫(yī)療保險基金支出年均分別增長了22.83%和11.12%。在當(dāng)前養(yǎng)老保險制度的三支柱模式下，養(yǎng)老保險第二、第三支柱未充分發(fā)揮其功能作用是特區(qū)基本養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)加重的重要原因?，F(xiàn)階段作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險承擔(dān)了保障退休人員基本生活的主要責(zé)任，而作為第二、第三支柱的企業(yè)年金和商業(yè)保險至今仍處于發(fā)展的初級階段 〔4 〕。自2004年我國推出企業(yè)年金制度以來，經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立企業(yè)年金制度的企業(yè)占比較低，目前主要是機(jī)關(guān)事業(yè)單位、大型國有企業(yè)以及部分經(jīng)濟(jì)效應(yīng)較好的中小企業(yè)，企業(yè)年金參保人數(shù)總量小，收益不穩(wěn)定。同時，商業(yè)養(yǎng)老保險實施范圍比較狹窄，其發(fā)展的深度和密度有待提高。

人口老齡化的迅速發(fā)展擴(kuò)大了特區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求，目前特區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展比較滯后，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)供給仍然緊缺。其中，社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在專業(yè)人才短缺、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、機(jī)構(gòu)運營困難等問題，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨內(nèi)部改善缺乏動力、基礎(chǔ)設(shè)施滯后等困境 〔5 〕。以每千名老年人擁有的養(yǎng)老床位數(shù)為例，2014年深圳、珠海、汕頭的養(yǎng)老床位數(shù)分別為39.2張、25.9張、20.9張，其中只有深圳達(dá)到了全國平均水平27.2張，以及廣東省定目標(biāo)數(shù)30張。根據(jù)國家規(guī)定的2020年養(yǎng)老床位數(shù)35～40張的標(biāo)準(zhǔn)，除深圳特區(qū)外，目前其他特區(qū)提供的養(yǎng)老床位數(shù)與此標(biāo)準(zhǔn)存在較大差距，養(yǎng)老床位數(shù)仍然存在較大的供需缺口。同時，低水平、同質(zhì)化的養(yǎng)老服務(wù)供給難以滿足醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的需求。目前經(jīng)濟(jì)特區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的主要是飲食、安居等生活照料服務(wù)，缺少心理慰藉、生活保健、康復(fù)護(hù)理等高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。而且，專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)人員短缺，存在專業(yè)服務(wù)水平不高而費用不低的問題。

（三）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)特區(qū)社保基金支付壓力不斷增大

制度內(nèi)人口紅利的貢獻(xiàn)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)社?；鸾Y(jié)余較大的主要原因之一，隨著特區(qū)外來農(nóng)民工增速逐漸下降以及人口老齡化加快，由轉(zhuǎn)移勞動力帶來的人口紅利將逐漸消失，社?；鸾y(tǒng)籌賬戶的籌資將出現(xiàn)繳費人口銳減的新問題。新常態(tài)下特區(qū)經(jīng)濟(jì)增速放緩，社保的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性減弱，加上受社保費率降低和社保待遇標(biāo)準(zhǔn)提高等因素制約，社?；鹗罩胶鈮毫u增。同時，在特區(qū)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的背景下，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)困難，為減輕人工成本，發(fā)生逃避繳納社會保險費行為。部分勞動者由于用人單位逃避繳納社保責(zé)任而被迫自動放棄投保。此外，部分勞動者主要包括農(nóng)民工群體、靈活就業(yè)人員、個體工商戶等，對社保受益認(rèn)識不足，擔(dān)心異地轉(zhuǎn)移接續(xù)困難而在老家購買保險，所以主動放棄投保以獲取更多的直接收入。勞動者棄保會加劇社保實際繳費人數(shù)占參保人數(shù)比例的下滑態(tài)勢，將為未來養(yǎng)老保險以及財政安全埋下嚴(yán)重隱患 〔6 〕。從2014年開始，海南全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險處于收支失衡的臨界點，社保基金安全運行的風(fēng)險逐漸增大。2015年汕頭出現(xiàn)較大的保險基金收支相抵赤字，其中養(yǎng)老保險基金赤字高達(dá)43938萬元，職工醫(yī)療保險基金赤字達(dá)1079萬元。

在現(xiàn)行社保政策法規(guī)框架下，我國社?；鹗艿捷^為嚴(yán)格的管制，經(jīng)濟(jì)特區(qū)社保基金投資渠道較為單一，以銀行存款、債券投資和委托管理為主要投資方式，社?；鸬谋Ｖ翟鲋的芰Σ粡?qiáng)。其中銀行存款占地方社保基金總額的90%以上，債券投資占比很小，基金的投資收益率低，保值增值能力弱。2017年珠海用于銀行存款投資的社?；鸨壤秊?1.78%，債券投資0萬元，用于委托管理的基金占比8.00%;汕頭用于社會保險基金投資銀行存款的社保基金占比98.78%，用于債券投資22萬元，委托運營0萬元。實際上，社保基金存量在社?；鸫婵罾?、國庫券利率與通貨膨脹率存在逆差的情況下已經(jīng)處于貶值困境，且社?；鸾Y(jié)余與其貶值風(fēng)險成正向關(guān)系 〔7 〕。此外，特區(qū)社保基金違法違規(guī)現(xiàn)象仍然存在，2018年深圳、珠海各查處并整改3宗涉案金額較大的社?；疬`法違規(guī)案件。雖然當(dāng)前特區(qū)已經(jīng)制定了社會保險基金運營管理的制度規(guī)定，但社?；疬\營管理的信息披露不足，特別是對社保基金資產(chǎn)配置的信息披露欠缺，社?；饍?nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督的約束作用較弱，監(jiān)督管理的效果不夠明顯。

（四）法治中國建設(shè)進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險的法治化程度不高

社會保險法治建設(shè)是法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容。現(xiàn)階段，我國尚未形成統(tǒng)一完整的社會保險基本法律體系，社會保險的法治化程度不高，規(guī)范性文件的可操作性不強(qiáng)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社保政策法規(guī)仍然滯后。一方面，五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)沒有充分發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，深圳、廈門、珠海、汕頭利用特區(qū)立法權(quán)制定的法律法規(guī)平均占比為68%，海南特區(qū)立法權(quán)的使用力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。截至2016年3月，海南41件現(xiàn)行有效的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)約占省級現(xiàn)行有效法規(guī)總數(shù)的20% 〔8 〕。經(jīng)濟(jì)特區(qū)依據(jù)全國和本省制定的社保法規(guī)和政策文件，結(jié)合本區(qū)情況制定了一系列地方性社保政策法規(guī)。整體上看，深圳、廈門、珠海特區(qū)比較重視社會保險法制建設(shè)，其制定和修訂的社保政策法規(guī)較多，其中，廈門和海南重視對養(yǎng)老保險政策法規(guī)的完善，珠海注重制定與修訂醫(yī)療保險政策法規(guī)，汕頭制定的社保政策法規(guī)數(shù)量不及其他特區(qū)，主要是轉(zhuǎn)發(fā)并實施廣東省的社保政策法規(guī)和相關(guān)文件。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的社保政策法規(guī)以政策文件為主，這些文件大多停留在政策層面，未形成規(guī)范性和強(qiáng)制性的法律規(guī)范，缺乏執(zhí)行力和強(qiáng)制力 〔9 〕96。

另一方面，隨著特區(qū)社保覆蓋面的擴(kuò)大以及社保新矛盾的凸顯，社保領(lǐng)域的立法還存在很多空白地帶。目前特區(qū)農(nóng)民工社保政策法規(guī)不夠健全，農(nóng)民工異地養(yǎng)老、大病醫(yī)療、失業(yè)、生育等方面的規(guī)范性文件需要補(bǔ)充與完善。同時，農(nóng)民工社保政策法規(guī)的執(zhí)行力度不夠，由于用人單位違法成本較低，對企業(yè)拖欠或拒繳社保基金行為的強(qiáng)制措施不足，農(nóng)民工勞動合同簽訂率不高、工資被拖欠、工傷賠償難等現(xiàn)象時有發(fā)生。2010年我國社會保險法的出臺使全國性社保基金管理走向法治化。目前特區(qū)社?；鸸芾碇饕菂⒄毡臼〕雠_的社?；鸨O(jiān)督條例，特區(qū)社保基金投資運營、監(jiān)督管理等方面的制度規(guī)范有待進(jìn)一步完善。此外，社保反欺詐相關(guān)法規(guī)存在不足。以珠海為例，《珠海市社會保險反欺詐辦法》規(guī)定的主體范圍屬于狹義概念，反欺詐主體被限定為“勞動保障、稅務(wù)等相關(guān)政府職能部門”，不利于抑制社保欺詐行為。同時，對于社保欺詐行為舉報人的保護(hù)權(quán)只是作為社保反欺詐人員的工作紀(jì)律予以要求，對舉報人實施打擊報復(fù)的行為設(shè)定為“依法承擔(dān)賠償責(zé)任”，對舉報人的保護(hù)力度不夠 〔10 〕。

四、新常態(tài)下推進(jìn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會保險發(fā)展的基本路徑

（一）完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)民工社會保險制度，提高農(nóng)民工社會保障水平

經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為外來務(wù)工人員較為集中的地區(qū)，其農(nóng)民工問題關(guān)系到特區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、社會管理形勢穩(wěn)定以及深度城市化等問題。戶籍制度改革的深入要求建立與其相適應(yīng)的社會保險制度，經(jīng)濟(jì)特區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)民工社會保險的補(bǔ)貼力度，完善居住證制度下農(nóng)民工的社會保險服務(wù)，實施靈活有彈性的社會保險制度，為農(nóng)民工參保提供穩(wěn)定的政策預(yù)期與心理預(yù)期 〔11 〕129。一方面，完善農(nóng)民工社會保險財政投入機(jī)制。經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方財政收入水平整體較高，應(yīng)加大對農(nóng)民工社會保險的財政投入，設(shè)立農(nóng)民工專項社保基金，提高農(nóng)民工社保統(tǒng)籌層次和參保率。通過加強(qiáng)宣傳教育，提高農(nóng)民工對社會保險制度和勞動合同法的認(rèn)識，增強(qiáng)農(nóng)民工的參保意愿及與用人單位簽訂勞動合同的行為。同時，嚴(yán)格界定和規(guī)范用工單位需要承擔(dān)的社保繳納責(zé)任，禁止以協(xié)商方式不為農(nóng)民工參加社會保險繳費，對偷逃社會保險費的用工單位進(jìn)行追繳，并追究其法律責(zé)任 〔12 〕。

另一方面，構(gòu)建滿足農(nóng)民工需求的社會保險制度。首先，根據(jù)農(nóng)民工收入情況和繳費能力，并參照城鎮(zhèn)職工或城鎮(zhèn)居民參加養(yǎng)老保險的規(guī)定，確定靈活的養(yǎng)老保險繳費標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制要求用人單位必須為農(nóng)民工繳納相應(yīng)檔次的養(yǎng)老保險費。其次，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險體系，加大對基本醫(yī)療和門診醫(yī)療的保障力度，完善大病統(tǒng)籌醫(yī)療保險制度，逐步提高醫(yī)療報銷限額和比例，解決農(nóng)民工群體“小病拖大病扛”問題。再次，制定有利于農(nóng)民工的工傷鑒定程序，完善工傷賠償處理機(jī)制，使農(nóng)民工在遭受工傷事故和患職業(yè)病后，合法權(quán)益得到有效保障。最后，用人單位應(yīng)明確繳納失業(yè)保險費用的責(zé)任，建立農(nóng)民工失業(yè)保險基金，使失業(yè)農(nóng)民工獲得失業(yè)金或一次性生活補(bǔ)償，為失業(yè)農(nóng)民工提供再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)會 〔13 〕。同時，將女性農(nóng)民工納入生育保險制度范圍，使農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同等的生育社保待遇。此外，特區(qū)社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)和銜接任務(wù)艱巨，2018年深圳、廈門、珠海辦理企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)分別為188994人次、49727人次、27321人次。為此，應(yīng)構(gòu)建農(nóng)民工信息共享平臺，實現(xiàn)農(nóng)民工參保、就業(yè)、轉(zhuǎn)戶等信息共享，加強(qiáng)社保轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的可持續(xù)性和異地繳付政策的可操作性，從根本上解決農(nóng)民工流動性強(qiáng)而造成的社保關(guān)系銜接難的問題，從而提高農(nóng)民工的參保意愿。

（二）建立多支柱的養(yǎng)老保險制度，推動經(jīng)濟(jì)特區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展

在人口老齡化背景下，建立多支柱、多層次的養(yǎng)老保險制度是經(jīng)濟(jì)特區(qū)養(yǎng)老保險發(fā)展的應(yīng)有目標(biāo)和方向，通過養(yǎng)老保障制度“三支柱”的合理架構(gòu)，減輕特區(qū)基本養(yǎng)老保險的運行壓力。其一，強(qiáng)化基本養(yǎng)老保險制度第一支柱的功能作用。在確?；攫B(yǎng)老保險擴(kuò)面提升的基礎(chǔ)上，通過安全有效的投資政策，實現(xiàn)社保基金的價值保值，使養(yǎng)老基金的支付壓力得到緩解。其二，鼓勵發(fā)展企業(yè)年金，完善養(yǎng)老保險制度的第二支柱。根據(jù)2018年實行的《企業(yè)年金辦法》，特區(qū)應(yīng)逐步擴(kuò)大企業(yè)年金覆蓋范圍，加快構(gòu)建中小企業(yè)的自動納入機(jī)制，允許更多具備資格的金融機(jī)構(gòu)參與企業(yè)年金管理，并提高企業(yè)年金管理機(jī)構(gòu)的管理水平。其三，引導(dǎo)個人儲蓄養(yǎng)老保險和商業(yè)保險的發(fā)展，完善養(yǎng)老保險制度的第三支柱。建立以個人商業(yè)養(yǎng)老資金賬戶為基礎(chǔ)、個人所得稅優(yōu)惠政策為激勵、個人和家庭自主選擇參加的個人養(yǎng)老金制度，評估個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點情況，有序擴(kuò)大參與的金融機(jī)構(gòu)和產(chǎn)品范圍 〔14 〕。

應(yīng)對特區(qū)老年人口迅速增長的問題，關(guān)鍵在于加快特區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展。特區(qū)應(yīng)逐步放開養(yǎng)老服務(wù)市場，引導(dǎo)社會資本通過補(bǔ)助投資、發(fā)行債券、購買服務(wù)等方式投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，推動養(yǎng)老模式從傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向機(jī)構(gòu)養(yǎng)老過渡。一方面，要優(yōu)化配置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源，將社會資本引入公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運營管理中，推動養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公建民營社會化改革。改革后的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在履行基本的政府保障職責(zé)的同時，能夠享有與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同等的政策優(yōu)惠。同時，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，完善養(yǎng)老服務(wù)等級評定的地方標(biāo)準(zhǔn)，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量水平。在市場機(jī)制作用下，開發(fā)不同類型的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，使多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求得到滿足。另一方面，要推動特區(qū)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的探索。具體來說，要建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作機(jī)制，創(chuàng)建醫(yī)療養(yǎng)老結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu);將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)納入醫(yī)保定點機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大護(hù)理保險基金支付范圍，涵蓋需要長期護(hù)理的參保老人的醫(yī)療費用和護(hù)理費用;建立養(yǎng)老床位功能的基本劃分標(biāo)準(zhǔn)，在原有千名老人擁有養(yǎng)老床位指標(biāo)的基礎(chǔ)上，增加護(hù)理型床位擁有率的指標(biāo) 〔15 〕。同時，加強(qiáng)培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才，對從業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)資格認(rèn)證和技能等級管理，擴(kuò)大在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)的醫(yī)護(hù)人員規(guī)模。

（三）加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)社?；鸬倪\營管理，保障社?；鸢踩行н\營

為緩解經(jīng)濟(jì)特區(qū)社保基金貶值風(fēng)險，應(yīng)對人口老齡化帶來的基金壓力，首先應(yīng)完善特區(qū)社會保險財政投入機(jī)制，提高財政預(yù)算中社保支出的比例，使社會保障支出逐漸成為公共財政投資的重要方向。其次應(yīng)將自由職業(yè)者群體逐步納入社會保險的覆蓋范圍。隨著信息時代的到來以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，靈活就業(yè)中的自由職業(yè)者群體規(guī)模不斷擴(kuò)大，幾乎覆蓋了各個服務(wù)領(lǐng)域。根據(jù)《2014年O2O自由職業(yè)者分析報告》，這一群體具有較高的收入，但社保意識不高，參保繳費比例較低，具有極大的擴(kuò)張潛力。再次，應(yīng)加強(qiáng)社保基金的市場化和專業(yè)化運作管理，提高社保基金的保值增值能力，促使基金的主要來源由財政性轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)投資運營收益。為此，特區(qū)在確保社?；鸺皶r支付的情況下，由社?；鸸芾聿块T對社?；疬M(jìn)行直接投資，同時主動委托具備資格的基金運營機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接投資，通過簽訂投資收益率和風(fēng)險防范協(xié)議，監(jiān)督并考核基金運營機(jī)構(gòu)的經(jīng)營業(yè)績和投資安全性，確保其投資組合滿足社?；痫L(fēng)險控制要求。最后，在保證基金投資安全性的同時，發(fā)揮市場在社?；鹜顿Y運營中的作用，盡可能提高社?；鸬耐顿Y回報率。一方面，要逐步優(yōu)化社保基金的投資結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加對權(quán)益類資產(chǎn)的投資比重，相應(yīng)減少對銀行存款、國債等固定收益類資產(chǎn)的投資比重，提高社?；鹜顿Y收益率。在現(xiàn)有政策范圍內(nèi)拓展實業(yè)投資渠道，探索將社會保險基金的投資范圍擴(kuò)展到央企、優(yōu)秀民營企業(yè)，將部分社?；鹜顿Y國家基礎(chǔ)設(shè)施、重點項目等投資回報較為安全高效的領(lǐng)域，形成通過社?；鹩行н\營分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的內(nèi)在機(jī)制 〔16 〕。另一方面，要強(qiáng)化對社?；疬\營的監(jiān)督管理，規(guī)范基金的征繳、支付、投資等行為，保證社?；鸢踩行н\營。其中，要重點加強(qiáng)對定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)、參保人就醫(yī)行為進(jìn)行監(jiān)督管理，控制不合理醫(yī)療費用支出;加強(qiáng)對社?；疬\營管理的社會監(jiān)督，完善社?；鹦畔⑴吨贫龋行渡绫；鸬氖褂们闆r;實行外部審計制度，借鑒國外公共養(yǎng)老基金投資管理經(jīng)驗，通過外部審計機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對社會保險基金的外部審計，加大對企業(yè)少報參保人數(shù)、工資總額和拖欠社會保險費等現(xiàn)象的管治。據(jù)統(tǒng)計，2018年深圳特區(qū)清理社會保險欠費企業(yè)51380家，清理社會保險欠費44652.99萬元，汕頭特區(qū)清理社會保險欠費5615萬元。

（四）完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)社保政策法規(guī)體系，提升社會保險的法治化程度

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“特”主要體現(xiàn)為在中央授權(quán)下，為實現(xiàn)對外開放、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展而率先實行的特殊優(yōu)惠政策與特殊經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)特區(qū)良好的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境為特區(qū)社保政策法規(guī)體系的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。目前深圳特區(qū)制定的370多項法律法規(guī)、法規(guī)性文件中有將近1/3是在國家相關(guān)法律法規(guī)出臺前先行先試的。現(xiàn)階段應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)的優(yōu)勢，加快各項社會保險專項法規(guī)建設(shè)，逐步擴(kuò)大各類保險的實施范圍，構(gòu)建與特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的社保政策法規(guī)體系，使特區(qū)社保政策優(yōu)勢走向法治化。其一，在深化戶籍制度改革背景下，完善農(nóng)民工各項社會保險的政策法規(guī)，強(qiáng)化農(nóng)民工社保權(quán)利的法律依據(jù)，明確農(nóng)民工的各項社會保險以及政府、用工單位和農(nóng)民工三方主體繳納社會保險費的法律責(zé)任與義務(wù)，逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保險體系范圍 〔17 〕。同時，加大對違反農(nóng)民工社保政策法規(guī)行為的打擊力度，對危害農(nóng)民工社保權(quán)益的行為采取強(qiáng)制性措施。其二，在貫徹落實全國性《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》基礎(chǔ)上，制訂地方性社會保險基金投資運營管理的法規(guī)和規(guī)范性文件，形成社?；鸸芾淼姆煽蚣堋Ｍㄟ^法律法規(guī)明確社?；疬\營管理主體的權(quán)利與責(zé)任，形成社?；鹜顿Y的市場準(zhǔn)入規(guī)則和現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，建立健全社?；疬\營的監(jiān)督機(jī)制、考核與獎懲機(jī)制、風(fēng)險披露機(jī)制等，規(guī)范社?；鸬恼骼U、運營、支付等各項行為。其三，適時修訂完善經(jīng)濟(jì)特區(qū)已有的社保反欺詐辦法和舉報社保欺詐的獎勵制度，包括《海南省社會保險基金監(jiān)督行政執(zhí)法規(guī)程（試行）》《海南省舉報騙取社會保險基金行為獎勵辦法（試行）》《廣東省珠海市社會保險反欺詐辦法》等。此外，強(qiáng)化社會保險相關(guān)政策法規(guī)的執(zhí)行力，保障特區(qū)社會保險政策法規(guī)的有效實施，同時特區(qū)之間應(yīng)加強(qiáng)社會保險立法的經(jīng)驗交流，提高社保立法的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性，在授權(quán)立法實踐中增創(chuàng)特區(qū)體制優(yōu)勢。

注 釋：

①目前我國共有七大經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深圳、廈門、珠海、汕頭、海南是20世紀(jì)80年代成立的，喀什經(jīng)濟(jì)特區(qū)、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)特區(qū)分別成立于2010年和2014年。后兩個經(jīng)濟(jì)特區(qū)由于成立較晚，本文主要研究前五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

②根據(jù)深圳市2017年全國1%人口抽樣調(diào)查結(jié)果分析。

③根據(jù)2018年廈門市常住人口情況分析。

④根據(jù)《2015年全國50大重點城市人口年齡結(jié)構(gòu)比較》，深圳、廈門、珠海、海口排名分別為第1、13、5、21位。

⑤由于數(shù)據(jù)不足，海南省2016年失業(yè)保險采用2015年數(shù)據(jù)。社會保險參保率=社會保險參保人數(shù)÷總就業(yè)人數(shù)。

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