“互聯網+”背景下地方高校財務內部控制研究

李小梅 劉章勝 呂致丹

[摘 要] 通過對42所公辦地方高校財務內部控制建設情況進行調查，結果表明地方高校的財務內部控制建設僅停留在傳統的管理制度的框架體系內，缺乏績效目標管理與信息化手段的支持，這離“全面財務內控”的要求相距甚遠。為了早日達到全面財務內部控制要求，實現財務內部控制目標，針對地方高校財務內部控制現狀和存在的問題，提出優化內控環境，提供體制、制度和人才保障;完善收支業務管理，提高資金使用效益;構建財務內控信息化體系，全面實施預算績效管理，以構建地方高校財務信息化系統模型。為行政事業單位財務內部控制信息化建設提供理論參考與實務借鑒。

[關鍵詞] 地方高校;財務內部控制;問卷調查

[中圖分類號] G647.5[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2019）08-0190-04

2015年12月財政部印發了《全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號，以下簡稱《意見》），《意見》要求，行政事業單位應于2016年底前完成內部控制的建立與實施工作。高校是行政事業單位內部控制建設工作的引領者，財務內部控制又是單位內部控制工作的重中之重。

一、調查方法與樣本說明

我們通過發放“地方高校財務內部控制建立與實施情況調查問卷”、發送電子郵件、電話采訪和面談的方式進行調查。調查對象包括各地高校的管理人員、財務和審計部門負責人和技術業務骨干，以及財務軟件開發公司的領導層和業務骨干。整個調查歷時7個月，共向50所不同的地方高校發放問卷128份，收回問卷115份，其中有效問卷106份，涵蓋42所不同的公辦地方高校[省屬公辦高校22所，地市級公辦高校（以下稱“市屬高校”）20所）]，其中高職高專院校占半數以上。每個項目采用百分制來計算分數。本次在問卷調查中明確注明僅用于學術研究，采用匿名作答的方式，受訪者沒有任何壓力，完全按照真實情況來回答，因此可信度高。

二、調查樣本結果分析

（一）內控建設基本情況調查分析

1.近三成高校未按時建設內部控制

在所調查的42所地方高校中，29%的高校未在2016年底建立內部控制，其中市屬高校高達42%，說明地方高校對內部控制的本質和目標等問題缺乏理解和把握，從而未高度重視內部控制工作，風險意識普遍不足，市屬高校表現尤甚。如圖1所示。

2.四成地方高校以外部協助方式建設內部控制

不同地方高校內部控制發展有階段差異，人員素質也參差不齊，尋求第三方專業機構進行協助有助于提高工作效率，提升落實效果。從總體來看，受調查高校中以自建方式進行內部控制建設的占比33%，采用聘請外部專家或咨詢機構協助內控建設的占比達43%以上，外部機構建立的占比17%。其中省屬高校以自建為主，市屬高校以外部協助為主，如圖2所示。這與地方高校內控建設時間以及人員素質有關。

（二）單位層面內部控制調查分析

單位層面的內部控制為業務層面內部控制提供環境基礎。調查中設置了9個觀測點，平均分88分，多數高校積極開展本單位內部控制環境建設。值得注意的是，執行關鍵崗位責任制和定期輪崗制，以及經費歸口管理效果得分較低，有較大的改進空間。如圖3所示。

（三）財務內部控制業務層面調查分析

1.預算業務控制不夠嚴格

絕大多數地方高校很重視預算管理，能按時編報會計決算報告;多數高校能建立完善預算管理機制和相關工作流程，并嚴格預算審批;但是存在的問題也較多。如圖4。

圖4 預算控制情況

（1）預算編制不嚴謹、不科學、不全面。預算編制制度不健全、預算審批程序執行不嚴格，預算編制人員缺乏經驗和預算知識，均會使得預算編制不嚴謹、不科學、不全面。隨著國家對高校教育的重視，省部級項目逐年增多，財政補助在逐年增加，相應的配套資金也要增加，這些經費均未包括在年初預算中，使得預算編制不全面。近年來，多數地方高校雖然采用零基預算法進行編制，但是由于缺乏充分的公用支出和項目支出的成本基礎資料和科學的費用標準，導致預算編制不科學。

（2）預算調整頻繁。主要原因：①預算編制不嚴謹、不科學，審批不嚴，導致頻繁調整預算;②財政補助資金年初未能正確估計，未做預算，待專項經費下達后，進行預算調整;③預算執行過程隨意，也會導致預算頻繁調整。

（3）預算執行隨意。有1/3以上的受調查高校存在項目資金之間、專項資金與公用經費之間互補使用的情況，其中省屬高校達到44.5%，說明預算執行隨意性大。在預算執行過程中，缺乏權力制衡和責任擔當，存在部門利益、本位主義，總體預算控制較弱，尤其到了年終，地方高校為避免項目結余資金被財政收回，急于趕進度，大量使用剩余資金，甚至提前預付出去。這些情況不僅容易造成有限教育資金的浪費，而且不利于高校的持續健康發展。

（4）預算績效評價嚴重不足。受調查的地方高校對預算進行事中監督和事后分析考核的僅占66.7%，其中市屬高校更低，表明地方高校的預算績效考核基本流于形式。無論是高校內審和紀檢監察部門，還是外部的財政和教育部門均缺乏對地方高校的預算績效評價，導致地方高校內部控制問題持續存在。

預算控制是高校內部控制的核心，其余業務層面的內部控制均直接受其影響。而地方高校明顯存在預算松弛和經費互補的情況，容易導致單位內部控制流于形式，控制失效。

2.收支業務控制總體較好

除“公務卡結算”和“無未上繳財務的收費”兩項指標僅80多分外，其余各項指標均在90分以上，表明地方高校收支業務管控得較好。如圖5。

這是由于近年來，政府和地方高校普遍對上述項目實施了較為嚴格的管理，即使存在舞弊行為所產生的影響也較為有限。但是，在對往來賬進行定期清查方面做得不到位，三分之一左右的地方高校未定期檢查收支金額與合同約定的配比情況，這種傳統粗放型的收支管理方式可能導致資金不能及時足額收回，而且存在較大的信用風險。部分高校還存在超預算支出和非稅收入管控不夠嚴格的現象，說明地方高校的收支管控有待加強。

3.二成左右財務報告不夠真實

20%左右的地方高校存在粉飾財務報告的現象，財務報告的公開和利用程度均存在很大的提升空間，市屬高校尤重。如圖6

（四）財務內控信息化調查分析

財務管理信息系統建設可固化財務制度和業務流程，提升工作效率，減少人力成本，也能實現業務全過程監控。我國多數高校內部控制建設尚處于建立和實施階段，財務內部控制信息化處于起步階段，除了會計核算系統和收費管理系統兩個指標在80分以上，其余4個指標均有很大提升空間。具體情況在如圖7所示。

一是會計核算信息系統較完善，收費信息系統次之。這兩個信息系統均是財政部門十年前推廣的，已經經過一段時間的不斷完善。二是多數高校已建立查詢管理信息系統，但查詢覆蓋面有待擴大。受調查的高校中，90%以上的高校能實現工資查詢，67%的高校能跟蹤查詢經費使用和報賬情況，但學生繳費和退費情況能查詢的高校僅占比60%。三是2018年10月，為適應我國個人所得稅改革，應財稅部門的要求，各高校開始上馬報稅系統。目前該系統存在申報延遲、不能線上直接打印電子發票等問題。四是現階段，高校預算管理信息系統僅能進行預算申報，亟需完善、擴展軟件功能。五是各財務信息系統之間，以及財務信息系統與單位內部其他部門之間的信息系統相互孤立，缺乏整合。

三、改進地方高校財務內部控制的對策與建議

地方高校的內部控制建設滯后于部屬高校，多數地方高校的財務內控僅停留在“合規財務內控”層面，少數地方高校已經走向“風險財務內控”，這離“全面財務內控”的要求相距甚遠。為了早日達到全面財務內部控制要求，實現財務內部控制目標，可以從以下幾個方面入手。

（一）優化內控環境，提供體制、制度和人才保障

1.改革高校治理體系，真正落實“三權分離”

無論是不重視內部控制、預算松弛、非稅收入管控不嚴、還是粉飾財務報告的問題，都與監督不到位、不夠嚴格有直接關系。我國公辦高校是校長負責制，審計部門、紀檢部門及廣大教職工均受制于校長和校黨委會，嚴重缺乏獨立性，導致學校的財務內控監督管理形同虛設。地方高校可逐步建立健全高校“分權”治理，使決策權、執行權和監督權“三權分離”。董事會治理結構包括董事會、校務會和內控委員會，它們分別是決策機構、執行機構和監督機構。這種治理結構下“三權分離”，更有利于高校財務內部控制的實施[1]。

2.健全內部控制體系，優化內外部制度環境

首先，地方高校應當對內控工作運行流程進行系統梳理，開展業務流程圖編制工作，落實責任，實現制度流程化。其次，財政財務管理部門應進一步細化和完善本地區的財務管理制度、法規和管理辦法，不可搞“一刀切”。例如“加班費”一直飽受垢病，它是一把“雙韌劍”，可以激勵員工，也可以成為腐敗的溫床。財政財務管理部門應當結合近年來高校開展的財務收支、預算工作，制定相關文件，指導和引導地方高校開展財務內控工作。再次，深化行政事業單位會計制度改革，加強成本核算，為預算編制、執行和績效評價提供可靠成本基礎數據和科學費用標準。

3.完善干部交流機制，重視財務人才培養

首先，完善干部輪崗交流機制，強化內部權力制衡。地方高校應當完善干部定期輪崗和交流機制，突出對關鍵環節、關鍵部門、關鍵崗位的制衡，通過壓縮和規范自由裁量權，強化對核心權力運行的制約和監督，以及責任擔當，有效解決權力運行關鍵環節中存在的問題。科學引入第三方中介機構對內部控制建設和評價工作的專業支持，從外部加強高校的權力制衡機制[2]。其次，引進和培養財務人才，創建高素質的人才隊伍。為了使經濟又好又快發展，我國出臺或修訂財務制度、法規和辦法的頻率越來越高，需要財務人員加強學習和培訓，不斷提高自身政治素養和業務素質。同時完善人才引進機制，引進高素質的財務人才，為地方高校財務隊伍注入新鮮血液。優秀的財務人才為預算的編制、執行和績效評價提供人力保障。

（二）完善收支業務管理，提高資金使用效益

地方高校的收支業務制度化、規范化和程序化基本實現，但是，資金收支管控規范化尚未完全實現。地方高校需借助財務內部控制信息化建設，固化制度和流程，降低財務風險，提高資金使用效益。定期和不定期的清理往來賬，及時收付資金，防御資金風險和信用風險。

（三）構建財務內控信息化體系，全面實施預算績效管理

2018年9月中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發（2018）34號），指出各單位應注重結果導向，強調成本效益，硬化責任約束，實現預算與績效管理一體化，力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系[3]。地方高校在完善預算制度的基礎上，嚴格執行預算編報流程，落實經費歸口管理，全面、嚴謹和科學地編制財政預算和學校預算，并嚴格執行預算，嚴控預算調整，全面實施預算績效評價和監督。

在“互聯網+”時代，軟件開發公司應盡快完善高校預算系統、財務核算系統和稅務系統等信息系統的功能以滿足高校的財務信息化需求，而地方高校可搭建財務云平臺，建立以預算為主線，績效為導向，資金管控為核心的財務內部控制信息系統。將財務核算系統（包括報表系統）、預算系統、報銷系統、收費系統、工資稅務系統和查詢系統等財務子系統進行整合，與校內其他部門的教務管理系統、科研管理系統、基建項目管理系統、采購管理系統、資產管理系統和外部的銀行財稅系統實行互聯互通，固化財務管理制度和流程，達到報銷、收費、發放薪資、財務記賬、信息查詢、報表分析一體化。高校財務內部控制信息系統構建模型如圖8。

預算系統是高校財務內部控制系統的核心子系統，它包括預算編制、預算執行和分析，以及預算績效考核等模塊。預算績效模塊融入了預算績效管理理念，全面設定預算績效目標，建立分領域、分層次的科學合理、細化量化、可比可測的績效指標和標準體系，把內部預算責任和績效流程化，分解和落實到各個崗位和部門。預算系統編制安排各項收支項目指標后，進入預算執行階段。核算系統能直接提取報銷系統、收費系統、工資稅務系統，以及校內其他部門或銀行財稅部門的數據，通過比對已批復的預算編制數，自動生成記賬憑證和財務報表。財務云平臺能實現預算進度查詢與跟進，幫助信息使用者決策。預算績效考核階段，云平臺能根據生成的各類預算分析報表，對各部門實施預算考核，實現預算績效管理的常態化。預算執行階段出現違法違規或超預算時，云平臺也能第一時間提示責任部門，是否存在不合理的資金安排或合同標的方的違約行為，以便及時控制風險[4]。通過查詢系統與智慧校園網相連，不僅公開財政部門預算報告和決算報告，還應公開學校的財務預算和年度、半年度財務報告，接受群眾的監督檢查和評價。財務內部控制應與巡視、內審等監督手段實現全面工作配合及信息共享，共同做實財務內部控制的相關內容，保障依法治國在地方高校中落地。

2019年全國內控工作從面上推進轉向重點突破，地方高校可通過優化財務內控環境，健全制度體系，大力提高財務內控信息化程度，推動財務內控從“立規矩”向“見成效”轉變，解決地方高校“人少活兒多任務重”的財務現狀，落實內控監督，有效防范業務與廉政風險，努力形成工作齊抓共管、制度有效管用、執行真正到位的高校財務內部控制工作新局面。

[參考文獻]

[1]李小梅.完善地方高校內部控制建設路徑選擇[J].湖南科技學院學報，2018（3）：100-102.

[2]財政部會計司，東北財經大學.2017年全國行政事業單位內部控制建設分析報告[R].財政部網站，2019-5-23.

[3]中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發[2018]34號）[Z].2018-9-1.

[4]程平，李雪燃，張昕.基于財務云平臺的預算管理內部控制優化研究——以重慶海事局為例[J].會計之友，2018（2）：142-146.

[責任編輯：王鳳娟]