面向基本現代化創新社會建設的總體思路與建議

李璐

未來一段時期是我國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的重要時期，是我國兩個百年奮斗目標交匯遞進的歷史節點。面對人民群眾對美好生活的新期待，需要建立面向基本現代化的社會建設新思路，推進公共服務高質量發展。作為我國最具競爭力的國際化大都市，上海市在公共服務和社會治理領域具有較強的探索性、引領性和創新性。探索上海市面向基本現代化建設的創新性做法，對構建全國社會建設總體發展思路具有極強的啟示。

一、未來一段時期我國社會建設的新形勢和新要求

（一）公共服務新理念：強調專業化、高質量理念

習近平總書記強調，要在經濟發展基礎上持續保障和改善民生，釋放居民消費潛力、拉動內需，催生新的經濟增長點，為經濟發展和轉型升級提供強大內生動力。近兩年，從《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》（中辦發〔2018〕55號）提出“以標準化推進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化”，到《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量 促進形成強大國內市場的行動方案》中提出“兜牢基本民生保障網底，不斷滿足多樣化民生需求”的目標，說明國家對公共服務的要求不斷兼顧均等化、標準化和普惠化、多樣化目標，在滿足人民需求與推動經濟發展中不斷演進。

在此形勢下，上海市提出了公共服務發展社會化、專業化、組織化、市場化的理念，這是在兼顧國家要求和本市需求的前提下，對公共服務發展的創新理念。此外，上海開展對標國際大都市社會建設的比較分析，從人類發展、公共服務、社會保障等方面與紐約、倫敦、東京等國際大都市指標進行橫向比較，率先對公共服務高質量發展進行探索。

（二）社會治理新理念：全民動員、法治保障日益重要

2014年3月5日，習近平在《推進中國上海自由貿易試驗區建設加強和創新特大城市社會治理》一文中提出“系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。黨的十九大報告強調中國特色社會治理體制的基本模式是黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障，并再次明確指出“加強和創新社會治理”“打造共建共治共享的社會治理格局”。可見，社會治理更加突出向基層下沉、多主體參與、法治化保障的治理理念。未來一段時期社會治理的“基層設計”更重于“頂層設計”，通過法治環境保障多主體參與越來越被提上日程。

在此形勢下，上海提出了加強城市精細化管理、讓城市更有序安全干凈的目標任務，強調城市管理“中心下移、資源下沉、權力下放”，強調全民參與，包括低保人員也要通過公益性崗位參與社區治理，體現對勞動參與的尊重和權利，通過細化機制推進了基層治理的完整性。

（三）社會政策新理念：堅持需求導向、精準發力

黨的十九大明確了堅持新發展理念和以人民為中心的發展思想。按照高質量發展要求，在發展中保障和改善民生，要求提升公共服務質量和水平，要求政府堅持問題導向和需求導向，準確把握人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，多謀民生之利、多解民生之憂，增進民生福祉。努力在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面不斷取得新進展。

在此形勢下，上海提出了需求導向、精準發力的政策訴求。在政策設計上，提出不能大水漫灌，而是要對每個群體的獲得感進行充分評估，根據重點需求提供公共服務。在公共資源有限的前提下，要精準發力，將普惠性政策目標和精準性政策定位相結合，做好政策之間的平衡工作，體現了更現代更高效的社會政策理念。

二、當前上海市的創新性舉措和經驗

（一）公共服務供給與需求高度對接

1、通過搭建指標和實施評估推進社會建設有序進行

近年來，上海市市委工作要點之一是建立社會建設指標體系，包括就業收入、社會保障、醫療健康、教育文化科技、社會安全穩定、公共設施與服務、社區建設、人居環境、社會組織、財政投入等10大類46個客觀指標，依次衡量社會建設發展情況。2017年社會建設綜合指數達到90.56，比2016年提高了5.9%。此外，聚焦市民對政府實事項目的關注度和期盼度，開展上海民生民意暨上海市政府實事項目市民期盼度調查，判斷市民需求由物質性需求向服務性需求轉變。聚焦生活水平、民生環境、公共服務和社會治理四大民生領域，開展民生滿意度調查，2018年滿意度得分77.61分，比2017年提高3.62分。通過搭建指標體系和實施各類評估，找準服務對象的需求和實施服務的重心，這是社會建設有序推進的根本路徑。

2、針對人口老齡化，實施以需求評估為基準的政策體系

上海市公共服務政策將應對人口老齡化納入重點關注。《關于盡快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見》提出，至2020年，全面建成涵蓋養老服務供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系、行業監管體系的五位一體的政策體系。政策體系以高齡老人的專業化照料為焦點，推進社區嵌入式養老服務和長者照料之家的結合。所有入住老人都要接受由衛計、民政、醫保等政府部門和第三方機構參與的需求評估，評估結果是機構護理等級和長護保險支付比例的關鍵依據。截止2017年底，全市已有超過6.5萬名老年人接受了評估。此外，上海還引領式地啟動認知癥照護床位建設，探索專業化、人性化的認知癥照護服務，將改建1000張失智老人照護床位納入市政府實事項目推進。

（二）社會治理突出依法自治、綜合監管

1、對社會組織實行入口和出口管理，中間實行依法自治

上海市完善對社會組織內部治理能力建設，探索了社會組織法人約談制度，加強對組織的動態關注;鼓勵社會組織建立新聞發言人制度，主動回應社會關切等。同時，探索社會組織的綜合監管體系，即體制內實現各部門的“小”綜合監管，在社會范圍內實現社會各界的“大”綜合監管，使社會組織直接在社會土壤中發育壯大并受到社會監督，實現社會的自管自治。

2、以基層公共文化服務推進基層文化治理

習近平總書記反復強調“基層就是社會的細胞，是構建和諧社會的基礎”。通過需求調研，上海市民對服務的需求度已經超過了產品需求，尤其對基層文化服務的需求日益提高。上海市創新提出了市、區、街鎮、居村“四級”文化配送的服務內容，貼近群眾需求，實現自主創新。通過公共文化服務，既提高了市民文化藝術素養，更能推動基層以服務促治理的目標。

（三）將科技創新變量納入政策發展體系

1、探索現代化科技化的社會救助管理系統

在社會救助管理方面，全面使用全國救助管理信息系統，實現受助人員登記率100%。首推指紋數據庫，流浪乞討受助人員圖像甄別與指紋比對系統投入使用。建立“互聯網+救助”和尋親系統，引入了NDA比對工作機制，極大地提高了救助管理的效率。

2、引入智慧醫療和智慧養老系統，提高服務效能

在社區基礎診療方面，探索通過人工智能緩解家庭醫生不足問題。人工智能醫療機器人可以自動識別17大類疾病，家庭醫生輔助診斷并出具診斷報告，能夠極大提高診療效率。在養老服務方面，建立養老機構日常管理服務系統、統一需求評估系統、居家養老服務系統等，上海市綜合為老服務平臺成為涵蓋服務需求、項目、隊伍、設施和養老政策的綜合為老服務數據庫。安康通、友康、愛照護等一大批智慧養老的企業和社會組織涌現，將物聯網、云計算等信息技術運用于養老服務。

（四）對新情況新問題給予足夠的重視和研究

1、對公共服務領域出現的新情況新問題給予足夠的關注

一是公共服務逐步向所有常住人口開放，開始面臨公共服務和公共福利的邊界問題。如，公租房作為保障性住房已經面向廣大青年職工、引進人才開放，目前申請者中80%是常住人口，只有20%是戶籍人口。據此，具有產權屬性的共有產權房是否可以對非戶籍的常住人口開放以及可持續問題，是下一步研究的問題。二是殘疾與高齡失能的邊界問題。70歲以上的老年人中有70%都可以申領殘疾證，所以失能老年人與殘疾人的界定標準、精準保障問題需要進一步研究，針對不同人群的普惠服務和特惠服務需要明確的區別。三是公共服務領域中資本與服務機構的對接問題。目前在市場和政策的共同激勵下，大型資本進入公共服務領域的熱情高漲，公共服務領域引入市場主體要有嚴格的規范約束，需要細化政策和規范。

2、公共服務改革和發展帶來的困難和問題需要正視

主要體現在教改、高校專業設置等問題上，如，教改后新高考政策導致的初中教師資源閑置問題，以及新高考制度與高校專業設置的對接問題;由于高校康復醫師專業缺乏導致各級康復醫院、家庭康復醫師人才匱乏，等等。

三、啟示和建議

上海市是我國創新發展和創新社會建設的引領城市。上海市在公共服務和社會治理領域的思路理念、經驗舉措甚至面臨的問題也都走在全國前列，成為我國制定中長期社會政策體系的方向指引。

（一）面向現代化，完善與高質量發展相適應的社會建設政策體系

總體而言，在公共服務和社會治理領域，必須始終將人民利益擺在至高無上的地位，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民，才能不斷滿足人民需求，朝著實現全體人民共同富裕、推進我國社會主義現代化建設的目標不斷邁進。所以在公共服務領域推進以需求為導向的專業化建設，在社會治理領域推進以社會自治為目標的法制化建設，推動社會政策向精準化、體系化發展，是推動社會建設與高質量發展相適應的重要方向。

（二）應對老齡化，搭建各種社會公共資源的智能化共享平臺

人口老齡化將深刻影響我國國民經濟和社會發展的方方面面。在應對老齡化方面，探索民生領域社會政策和公共資源的智慧互聯、跨界融合。共享內容包括技術、網絡資源、場地、設備等，平臺必然是在互聯網、物聯網、智能技術的基礎上構建的。通過政策引導市場和企業，加大對健康、養老服務業領域人工智能的研發力度，重點引導“互聯網下半場”解決老齡社會帶來的服務人員匱乏、勞動力供給不足等問題。在人均壽命不斷增長、人們對場地、設備、服務等方面需求不斷提高的前提下，用技術手段來“對沖”人口老齡化。同時，充分發揮老齡人力資本在穩定性、持續性、經驗性工作崗位上的優勢作用，為經濟發展注入持續穩定的助推器。

（三）調整動態化，建立社會政策與社會需求之間的反饋機制

未來一段時期，我國所處的國際環境、自身的經濟發展和社會結構都在發生巨大的變化，社會政策體系應當是精準識別需求、準確反饋效果的。在某種程度上，國家對公共服務和社會治理的整體要求是底線要求。各地需要根據當地的情況，動態把握社會結構、社會需求變化，建立社會政策的總體思路、制度設計和具體舉措的更新機制，面對新情況新問題和新挑戰，更新思路、制度和相關機制，同時通過建立指標體系和實施社會評估，加強社會政策和社會需求之間的反饋和調整，在動態中保障和改善人民群眾的公共服務需求。

（作者單位：國家發展改革委社會所）