上半年新型城鎮化工作成效及未來推進的四個著力點

陳偉偉 王喆

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視新型城鎮化工作。2013年召開了改革開放以來第一次中央城鎮化工作會議，2014年黨中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃》，2015年召開了中央城市工作會議，2016年國務院印發了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，對新型城鎮化工作做出了全面部署。在實際工作中，各地區不斷增強推進新型城鎮化的責任感和緊迫感，相關改革事項和政策措施正在全面有序推進，部分領域已取得積極成效。

一、2019年上半年城鎮化相關政策

2019年上半年，中共中央、國務院、國家發展改革委等部門發布了幾個促進新型城鎮化發展的重要文件，體現了國家布局新型城鎮化的戰略思路。

2019年2月，國家發展改革委發布《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，該文件提出了，到2022年，都市圈同城化取得明顯進展;到2035年，現代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈等目標。文件從推進基礎設施一體化、強化城市間產業分工協作、加快建設統一開放市場、推進公共服務共建共享、強化生態環境共保共治、率先實現城鄉融合發展、構建都市圈一體化發展機制等七個方面提出了指導意見，并制定了詳細的重點任務部門分工方案。其實，從十八大到十九大，黨中央、國務院對中國的新型城鎮化進程做出過多重戰略部署，從城市群到國家中心城市，到大中小城市的區域協同發展，到特色小城鎮，到鄉村振興。但是從區域格局出發，可以發現一直還缺一個環節，這個環節就是都市圈。這次文件的出臺，即補全了最后一塊拼圖。

2019年4月，中共中央、國務院發布《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，該文件指出，黨的十八大以來，我國在推進新型城鎮化方面取得了顯著進展，但城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出。為了達到“到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立?！薄暗?035年，城鄉融合發展體制機制更加完善。”“到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型?！边@三個主要目標。該意見從建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制、建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制、建立健全有利于城鄉基礎設施一體化發展的體制機制、建立健全有利于鄉村經濟多元化發展的體制機制、建立健全有利于農民收入持續增長的體制機制等五個方面出發制定了促進城鄉融合發展的體制機制改革路徑，并提出了四項組織保障措施。這份文件的出臺表明促進城市發展，同時要兼顧鄉村振興，實現城鄉融合發展的頂層設計思路?，F階段推進城鄉融合發展，有著重大而深遠的歷史意義，既是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手，又是現代化的重要標志，也是拓展發展空間的強大動力。

2019年6月，國家發展改革委辦公廳發布《國家發展改革委辦公廳關于推廣第二批國家新型城鎮化綜合試點等地區經驗的通知》，從加快農業轉移人口市民化、加快推動城市高質量發展、加快推進城鄉融合發展三個方面系統總結了第二批國家新型城鎮化綜合試點的經驗。

二、2019年新型城鎮化工作的重點領域

2014年經國務院批復同意，建立了推進新型城鎮化工作部際聯席會議制度，由國家發展改革委等15個部門組成，每年年初召開一次全體會議，總結上年度工作進展、研究部署本年度工作安排。2014年以來，國家發展改革委會同聯席會議成員單位逐年確定新型城鎮化年度重點任務，一以貫之地貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，持之以恒地推動新型城鎮化高質量發展不斷取得新進展。

2019年3月15日，推進新型城鎮化工作部際聯席會議召開第六次會議，總結2018年新型城鎮化建設進展情況，研究部署2019年新型城鎮化建設重點任務。會議強調，2019年是新中國成立70周年，是全面建成小康社會關鍵之年。今年的新型城鎮化工作要堅持以促進人的城鎮化為核心，加快農業轉移人口市民化;堅持以城市群為主體，完善大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局;堅持以提高競爭力為導向，建設現代化宜居宜業城市;堅持城鄉融合發展，協調推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略。全面推進2019年新型城鎮化建設的22項重點任務如期完成。

2019年4月8日，國家發展改革委發布了《2019年新型城鎮化建設重點任務》。該文件從加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化布局形態、推動城市高質量發展、加快推進城鄉融合發展四個方面明確了今年的工作重點，并明確了各項重點任務推進的責任部門。根據文件的總體要求可以概括其目標包括三個方面：一是突出抓好在城鎮就業的農業轉移人口落戶工作，推動1億非戶籍人口在城市落戶目標取得決定性進展;二是培育發展現代化都市圈，推進大城市精細化管理，支持特色小鎮有序發展，加快推動城鄉融合發展;三是實現常住人口和戶籍人口城鎮化率均提高1個百分點以上，為保持經濟持續健康發展和社會大局穩定提供有力支撐，為決勝全面建成小康社會提供有力保障。

三、2019年上半年各地新型城鎮化工作推進的經驗總結

2019年上半年，各地根據《2019年新型城鎮化建設重點任務》的部署，在加快農業轉移人口市民化、優化城鎮化布局形態、推動城市高質量發展、加快推進城鄉融合發展四個方面進行探索，取得了豐碩的成果和經驗。

（一）在加快農業轉移人口市民化方面的經驗

在加快農業轉移人口市民化方面，主要是著力抓好重點人群落戶，提高農業轉移人口市民化質量。

2019年上半年，在重點人群落戶上，天津、廣州、深圳等城市都取得了一些好的經驗，如天津拓寬農業轉移人口及其他外來務工經商人員落戶通道，提高居住年限指標在積分落戶中的權重;廣州為城市公共服務特殊艱苦崗位人員單列落戶指標，允許合同制消防員和保潔員等直接落戶;深圳將人才落戶條件降至大專、“中專+中級職稱”、緊缺工種高級工等。

在提高農業轉移人口市民化質量上，四川成都、江蘇海門、貴州玉屏組建義務教育階段名校集團，統籌協調集團內部資源，大幅增加學位供給;深圳市允許持有居住證、參加城鎮社保分別滿1年的外來人口隨遷子女入讀公辦學校;北京大興區利用農村集體建設用地建設共有產權住宅，天津中北鎮建成可容納1萬人的公寓，在外來人口集中區加強住房保障等。

另外，不同地區還在探索不同方式引導農民自愿有償退出農村合法權益。如江蘇常州武進區引導1000多農戶退出宅基地，給予每畝宅基地幾十萬元補償費，并整合利用騰退宅基地和碎片化集體建設用地。貴州湄潭探索出農戶承包權退出路徑，累計退出農村承包地近400畝，為200多農戶支付1000多萬元補償費用等。

（二）在優化城鎮化布局形態方面的經驗

在優化城鎮化布局形態方面，主要是著力抓好城市群和都市圈規劃建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

2019年上半年，中心城市的輻射帶動力不斷提高。如上海松江牽頭打造G60科創走廊，實現九城市營業執照和工業產品生產許可證一網通辦，助推科技協同創新和產業協作發展。江蘇南京與周邊城市共建制造業產業鏈及高新技術研究院，引導企業合理轉移。

在特色小鎮發展方面，2019年4月，在浙江德清地理信息小鎮召開了2019年全國特色小鎮現場會，會上介紹了典型引路工作進展情況，交流了“第一輪全國特色小鎮典型經驗”。這些經驗包括五個方面：一是在如何打造新興產業集聚發展新引擎方面，浙江德清地理信息小鎮、杭州夢想小鎮等特色小鎮的經驗。二是在如何探索傳統產業轉型升級新路徑方面，浙江諸暨襪藝小鎮、廣東深圳大浪時尚小鎮等特色小鎮的經驗。三是在如何開拓城鎮化建設新空間方面，江蘇蘇州蘇繡小鎮、云南曲靖麒麟職教小鎮等特色小鎮的經驗。四是在如何構筑城鄉融合發展新支點方面，江西大余丫山小鎮、安徽合肥三瓜公社小鎮的經驗。五是在如何搭建傳統文化傳承保護新平臺方面，天津西青楊柳青文旅小鎮的經驗。

（三）在推動城市高質量發展方面的經驗

在推動城市高質量發展方面，主要是著力提升硬實力和優化軟環境，增強城市可持續發展能力。

2019年上半年，各城市進一步提高城市精細化治理水平。如四川成都實行多中心和組團式的空間布局，強化街道的社會治理職能，提高產城融合水平和居民生活品質。貴州貴安新區實行行政審批一章審批、一網審管、一單規范，以及政務服務一號申請、一窗受理、一網通辦，提升為企業和居民服務的效率。

在提升城市軟實力方面，一方面，各城市在努力打造城市產業升級的新支點。如湖南長沙優化營商環境，將28項審批權限下放至產業園區管委會，提高為企服務效率、激發產業發展活力;河北高碑店引入企業共建工業設計創新工坊，與高校合作成立設計師聯盟，產生幾十項省著名商標和名牌。另一方面，各城市創新金融服務實體經濟方式。如江蘇常熟武進區推動已入市農村集體經營性建設用地在資本市場與城市國有建設用地同地同權，為鄉鎮企業股改上市和抵押融資提供助力。浙江臺州提供200多項個性化金融產品，緩解小微企業融資難題。

（四）在加快推進城鄉融合發展方面的經驗

在加快推進城鄉融合發展方面，主要是著力促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置，持續提升城鄉融合水平。

2019年上半年，各地在探索外來人才入鄉發展的機制。如貴州湄潭探索外來人才加入農村集體經濟組織的路徑，金花村在組建農民旅游合作社時，允許長期就業居住的外來人才與本村戶籍人口享受同等待遇。重慶推動建筑師、規劃師、工程師“三師入鄉”，為鄉村發展與建設提供技術支撐。

在農村土地制度改革方面，各地探索推動農村集體經營性建設用地入市。如廣東佛山南海區探索國有土地與集體土地混合出讓、產業用地與住宅用地混合出讓、出讓與流轉混合入市，增強村級工業園改造動力。廣西北流探索出整塊用地直接入市、零星用地整理入市、城中村騰出入市等多種方式。

在促進金融體系服務鄉村發展方面，浙江湖州擴大政策性農業保險范圍，探索出長興楊梅采摘期降雨指數保險、安吉毛竹收購價格指數保險等險種。江蘇沛縣建立農村金融風險防范處置機制，由政府專項風險基金代償金融機構不良貸款損失，并由縣級土地流轉公司對抵押物進行處置。

四、推進新型城鎮化過程中需要注意的問題及未來著力點

2019年上半年發布的幾個城鎮化文件一方面補齊了我國新型城鎮化的頂層設計版圖，另一方面也體現了促進新型城鎮化和鄉村振興的城鄉融合發展新思路。

在實際推進中，我們已經取得了很多好的經驗，但依然要正視當前推進新型城鎮化過程中面臨的地方政府和農民積極性不高、大城市病與中小城市人口減少并存、城鄉要素流動不暢與公共資源配置不合理并存、城鎮化建設資金不足和地方政府債務風險并存等問題。同時，我們還要清醒的認識到城鎮化有其自身的發展規律，一是城鎮化的目的是提升人民的生活質量;二是城鎮的規模要與其資源承載力相適應;三是城鎮化發展的經濟前提是產業發展;四是妥善處理好城鎮化與鄉村發展之間的關系。因此，在落實黨中央、國務院相關文件的時候要根據實際發展情況找準未來的著力點。

（一）城鎮化的目的是提升人民生活質量

城鎮化的發展是人類文明從農業文明向工業文明邁進的選擇，通過人口的集聚、產業的集聚、城市基礎設施的建設，可以以更高效、更低廉的成本提升人民的生活質量。過去的城鎮化是一種粗放式的城鎮化發展模式，農民工進城務工獲取低廉的勞動工資，但是無法享受城市配套的各類基本公共服務。新型城鎮化就是瞄準解決過去城鎮化發展過程中存在的粗放發展問題，轉向以人為本的城鎮化。新型城鎮化，將不再是鋼筋混凝土的簡單堆砌，而是農民市民化的轉型;不再是城鄉二元結構的割裂，而是城市生活方式向農村的推進;不再是工業化被動牽引下的人口候鳥式遷移，而是通過移民化人口遷移集聚來推動工業產業布局。

因此，新型城鎮化一定要“不忘初心”，牢記城鎮化的最初目的是為了提升人民生活質量。

（二）城鎮的規模要與其資源承載力相適應

城鎮發展是一個自然歷史過程，有其自身規律，需要保證人口和用地相匹配、城鎮規模同資源環境承載能力相適應。改革開放四十年，我國城鎮化取得了長足的發展，但是很多地方的城鎮化也出現了各種各樣的問題。如為了盲目追求城市規模，很多城市通過“攤大餅”的方式進行擴張，加劇了土地資源的粗放利用和“城市病”等問題，空氣污染、交通堵塞等“城市病”時有發生。

因此，新型城鎮化的推進一定要遵循城鎮化發展的自然規律，根據當地資源稟賦和自然資源承載力制定城市發展規劃，在城市建設過程中，也要注重各種“看不見”的基礎設施建設，如“先地下，再地上”等，緩解城鎮化過程中可能遇到的各種“城市病”問題。

（三）城鎮化發展的經濟前提是產業發展

城鎮化的一個重要特點是人口的城鎮化，城市吸引農村勞動力進入城鎮，而農村人口進入城鎮以及人口城鎮化都需要當地產業發展的支撐。只有產業發展前提得到滿足，勞動力進城才會有就業，才能有收入，人口城鎮化才會是穩定的。否則，產業發展跟不上城市擴張，城鎮化將變成農民工往返于城市和鄉村之間的潮汐式的城鎮化。所以，城鎮化建設要加快農業轉移人口市民化，但是同時抓好產業發展，實現居民就業和保障社會穩定的重要前提和基礎。否則，將城鎮化簡單地理解為造城運動，城鎮化最終可能會伴隨產業空心化，進而演變成為“鬼城”。

因此，新型城鎮化的著力點是以人為本促進城鎮化發展。未來城鎮化發展的著力點之一是如何更好的使各類在城鎮穩定就業生活的外地人群更好地融入城鎮當地生活。

（四）妥善處理好城鎮化與鄉村發展之間的關系

與城鎮化相對的是鄉村發展問題，城鎮化發展必然伴隨著鄉村人口、資金等資源要素向城鎮集聚。在這種情況下，如何處理好城鎮化和鄉村振興之間的關系。根據當前的政策思路，城鎮化一方面要促進城市群發展，從十八大以后，我國的未來城市化進程就有了比較明確的說法，即“以‘19+2城市群為國家新型城鎮化推進的主體形態”;另一方面要促進中小城市發展，鄉村作為城鎮化的重要支撐，將城鎮化和鄉村振興結合起來，促進城市和鄉村的協調發展。

因此，我國的新型城鎮化將是城鄉融合發展的城鎮化，而不是以鄉村凋敝為代價的城鎮化。新型城鎮化的著力點之一將是如何實現資源要素在城市和鄉村之間的自由流動，以及在城市和鄉村之間的優化配置，做到城市和鄉村共享發展成果，融合發展。

（陳偉偉，中國宏觀經濟研究院體管所助理研究員、博士。王喆，中國宏觀經濟研究院體管所副研究員）