地方人大立法聽證初探

■于慶華

聽證是科學立法、民主立法，確保立法質量的重要舉措：一是立法聽證經過利害關系各方及專家的陳述、辯論和舉證，便于立法機關掌握新情況，發現新事實，獲得新資料，從而有效解決需要立法的問題；二是有利于充分反映民意，立法聽證邀請利害關系人、利益群體的代表和有關專家參加，從而使矛盾得到比較充分的表達，減少立法的盲目性，使所立之法更加切實可行；三是立法聽證能夠使法案得到充分的審查和討論，在辯論中使不同意見逐步減少，有利于化解矛盾，使法案更能為大多數人接受，為法案的通過和施行打下良好基礎；四是通常情況下，聽證要公開舉行，參與者參加立法聽證的同時，也受到深刻的法治教育，有利于形成全社會的守法氛圍。

從國外情況看，立法聽證已成為發達國家立法機關了解民意、解決規制爭議的有效途徑。我國對立法聽證的研究起步較晚，目前權威論述還不多。下面本人結合立法聽證實踐和思考，對立法聽證的相關問題談些粗淺認識，以拋磚引玉。

一、立法聽證范圍

立法聽證范圍，是指哪些立法項目或者立法項目中的哪些問題需要舉行聽證會。

法治化、民主化程度較高的國家，法案通過前一般都會舉行聽證。在美國聯邦議會，非國會換屆等特殊原因，法案不經過聽證是不能成為法律的；加拿大法案經過議會全會二讀后，須由專業委員會舉行聽證。哪些法案應當聽證?不同國家有不同規定，大多數國家的立法聽證范圍是由國會議事規則規定的。概括起來有兩種情況：一是法定聽證，即提出聽證人數達到法定人數要求時或者法律對某些議案有明確聽證要求的，議會有關委員會必須舉行聽證；二是決定聽證，即議會有關委員會對某些法案有權通過議決方式決定是否舉行聽證。

在我國，什么法案應當聽證？2000年施行的《立法法》只是作出了可以采用聽證會等形式聽取有關方面對法律案、行政法規草案意見的規定。2015年《立法法》修改，不僅提出了需要聽證的情形，還規定了應當聽取哪些方面的意見，以及對聽證意見的處理。該法第三十六條第三款規定：法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人大代表等方面的意見，聽證情況應當向常務委員會報告。

從《立法法》第三十六條第三款規定看，我國實行的仍是決定聽證而非法定聽證。當法律案有關問題存在重大意見分歧和涉及利益關系重大調整情形時，并非必然舉行聽證會，是否聽證則取決于“需要”。何為“需要”？《立法法》未予明確，只能由立法機關視具體情況議決。徐州人大審議《養犬管理條例（草案）》過程中，有關方面對限養犬類與禁養犬類、限養犬只區域范圍、流浪犬及死亡犬處理等問題存在較大分歧，市人大常委會決定召開立法聽證會，聽取了包括國際養犬組織在內的各方不同意見，使通過的養犬管理法規較符合徐州實際。為使我省立法聽證工作有章可循、規范進行，建議省人大或其常委會在修訂《江蘇省制定和批準地方性法規條例》或者《江蘇省地方立法技術規范》時，明確法定聽證和決定聽證的具體事項。

二、立法聽證時機

立法聽證時機，是指在立法的哪個階段舉行聽證會。

從各地做法看，法案起草前、起草中、審議中三個環節均有立法聽證實踐。起草前舉行的立法聽證，針對的主要是對立法必要性存在較大爭議而舉行的，這屬于立法規劃和立法計劃環節解決的問題。是否有必要立法，當然可以舉行聽證會，但本人認為，這一階段立法將要涉及的內容和爭論的焦點尚不清晰具體，通過立法論證會、座談會等其他方式解決立法必要性問題，比舉行立法聽證會形式解決的效果更好。

地方立法應選擇什么樣的時機舉行立法聽證會呢?本人認為，應當按照《立法法》第三十六條規定精神，在審議環節進行。同時又要根據不同立法主體、不同法律規范立法程序具體而定。從立法實踐看，絕大多數的設區的市制定地方性法規采取兩審審議制，對特別重要的法規案的審議有的采取三審或隔次審議辦法。本人認為，設區的市的地方性法規立法聽證宜在人大常委會第一次審議后最后一次審議前舉行，如果在法規案起草階段舉行立法聽證會，則會延遲政府提請人大審議時間，不利于地方性法規及時審議和貫徹實施，當然由人大常委會自行起草的法規案除外。起草部門如能在法案起草環節、人大常委會如在一審環節就對有爭議的法案內容舉行立法聽證，本人持贊賞態度，但這并不排斥人大負責二審的機構舉行的立法聽證會。

三、立法聽證機構

立法聽證機構，就是組織召開立法聽證會的機構。

關于立法聽證機構，各地做法不盡相同。立法機關舉行的立法聽證會，有的是人大專門委員會組織的，有的是人大常委會組織的，還有的是人大常委會主任會議組織的，也有人大常委會工作機構組織的。

上述做法均有可借鑒之處。法案提出主體不同、立法程序不同，決定立法聽證機構應有所不同：法規案如是人大相關專門委員會提出的，應由人大相關專門委員會組織聽證；法規案是政府提出的，可在人大常委會初次審議后，由負責統一審議的人大法制委員會組織聽證。立法是一項技術性較強的工作，由人大法制委組織，更有利于提高立法質量。

四、立法聽證參加人

目前，對聽證參加人的界定有不同認識。有人認為僅指聽證陳述人，有人認為包括聽證人和聽證陳述人。本人認為，聽證會參加人包括聽證人、陳述人和旁聽人員。

聽證人。從當前各地人大聽證規則看，聽證人有五種情形：一是聽證機構的所有組成人員都是聽證人，其他機構的組成人員或負責人可以作為聽證人出席聽證會。二是人大常委會舉行的聽證會，聽證人在人大常委會組成人員中確定；人大專門委員會舉行的聽證會，其組成人員均為聽證人；人大常委會工作委員會舉行的聽證會，其負責人為聽證人。三是提出舉行聽證要求的人大常委會組成人員、聽證機構的負責人為聽證人，其他人大常委會組成人員可以作為聽證人。四是人大常委會組成人員、人大代表及人大相關專門委員會、人大常委會工作機構負責人可以作為聽證人，由聽證機構具體確定。五是設立聽證委員會，聽證委員會委員即聽證人由聽證機構確定。聽證人是聽證期間的一次性臨時職務，不是一種待遇，只有出席聽證會履行職責才有意義。本人認為，聽證人應該是出席聽證會、聽取意見的聽證機構的組成人員或相關人員。人大舉行的立法聽證會的聽證人員是人大法制委員會的委員或者人大相關專門委員會的委員。聽證會由聽證主持人來主持。從各地的做法看，聽證主持人有三種情況：一是由聽證機構主要負責人或其委托(指定)的人擔任。二是由人大常委會主任會議確定。三是在聽證人員中推選產生。本人認為：聽證主持人必須是聽證機構成員，產生的方式上述三種都可以，為簡化程序，在實際工作中應以第一種情況為主。聽證主持人的主要職責是保證與立法事項有利害關系的各方都能發表自己的意見，如果與聽證事項有利害關系或者有其他可能影響聽證會公正性的，應當回避。聽證主持人在聽證過程中的具體職責是：介紹聽證人、陳述人；說明聽證內容及有關情況；宣布聽證會規則；告知陳述人的權利和義務的責任；安排和掌握聽證會上的發言順序和時間；接受聽證陳述人提出的證據；執行聽證會紀律；提交聽證報告。

聽證陳述人。聽證陳述人包括下列人員：法案涉及到的法律關系當事人；與立法事項有利害關系的其他公民、法人或組織的代表；有關方面的專家、學者。與法案內容有關的政府部門的負責人或代表也可以作為聽證陳述人參加聽證。聽證陳述人的權利和義務有：按時出席聽證會，無法出席聽證會的，應當提前通知聽證機構；享有平等的發言機會；有權對他人的陳述提出質疑，進行辯論；回答聽證人的詢問；經聽證機構同意，陳述人可以委托他人出席聽證會或者提供書面陳述材料（聽證機構認為必要的，也可以要求陳述人提供書面材料）；遵守聽證會規則和紀律。

聽證旁聽人。不少地方規定，聽證會允許旁聽，這是聽證公開原則的重要體現。立法聽證會的旁聽人是否有發言權，一直存在爭議。舉行立法聽證會的目的是給法案持有不同意見者提供表達意見的平臺和機會，多數旁聽人員是出于對自身利益的關心參加立法聽證會的，一般來說，都有表達自己意見的愿望。本人主張，經聽證主持人同意可以發言，也可以提供材料。

五、立法聽證準備

為提高立法聽證質量，保證立法聽證會順利進行，應當做好兩項準備工作：一是發布舉行立法聽證會的公告；二是確定聽證會陳述人。

決定舉行立法聽證會后，由聽證機構向社會發布公告，這是立法聽證公開原則的又一要求，有利于保障聽證參加人的權利。公告內容包括：舉行聽證會的時間、地點；聽證法案的基本情況和聽證事項、內容；聽證陳述人和聽證旁聽人的人數；報名聽證的條件、時間和辦法等。關于公告發布時間和形式，建議在聽證會舉行前15日，通過本地主要新聞媒體和有影響的網站發布聽證公告。

選好聽證陳述人是立法聽證工作的關鍵。聽證陳述人的確定要體現公正、公平、合理的原則，以實現聽證的目的。選擇聽證陳述人應按照利害相關人或者不同觀點的各方人數基本相等以及報名申請的先后順序加以確定。確定聽證陳述人后應及時提早通知其，以便聽證陳述人做好陳述準備。

六、立法聽證程序

立法聽證的程序各地不盡相同，主要的程序有：

1、工作人員核對已通知的陳述人是否到會。

2、主持人宣布聽證會規則和會場紀律，介紹聽證人、聽證陳述人，宣布聽證事項。

3、對法案的主要內容或聽證的主要內容作簡要說明。一般由提案人代表對法案主要內容進行說明，主持人對聽證內容進行說明。

4、陳述人對聽證內容發表意見。

發言順序：首先是與聽證事項有利害關系的陳述人陳述；然后是了解聽證事項的陳述人陳述；最后是專家陳述人陳述。具體到各類陳述人的發言順序，由主持人本著“公平、合理”原則確定。聽證陳述人發表意見時，先由提案人及其支持方的陳述人發言，然后由反方或者持有其他意見的陳述人依次發言。

發言時間。應當視聽證內容而定，一般控制在10分鐘內，但聽證主持人可以根據具體陳述情況決定適當延長或縮短發言時間。

發言內容。陳述人應當圍繞聽證內容陳述自己的觀點和意見。主持人對陳述人偏離聽證內容的發言應予制止，對提出的無關證據可以拒收。

5、辯論。立法聽證應采取辯論制度。聽證陳述人在聽證主持人的主持下，就有關內容相互進行質證和辯論，一方陳述人，可以再次發言反駁對方陳述人的觀點，各方陳述人之間可以互相提問，被提問的一方經聽證主持人同意可以就所提問題作出回答。

6、聽證人詢問陳述人。聽證人可以就陳述人的陳述或辯論內容詢問(提問)陳述人，有關陳述人應當予以回答，陳述人對聽證人提出的與聽證事項無關的問題，可以不予回答。聽證人和陳述人之間應相互尊重，都不得對對方進行人身攻擊。

7、做好聽證記錄。聽證記錄是立法聽證會內容的書面證明，聽證記錄應準確、完整地反映聽證的真實情況，聽證記錄由主持人、記錄人員和陳述人簽名。

七、立法聽證報告

立法聽證會結束后，在主持人的主持下，根據聽證記錄，經聽證人合議，制作聽證報告。聽證主持人在聽證報告上簽名，聽證報告印發聽證人、陳述人。人大舉行聽證的，還應印送人大常委會委員。聽證報告要客觀、真實，其主要內容為：聽證會的基本情況；陳述人的基本觀點、論據及爭論的主要問題；聽證人的意見和建議。

立法聽證報告應作為審議、修改法案的依據。沒有采納的重要意見，人大法制委員會或者相關專門委員會應在人大常委會審議法案時作出說明。