十件法規(guī)守護(hù)一城碧水
——蘇州水環(huán)境保護(hù)地方立法漸成體系

2019-09-26 00:46:50陳澤亞

人民與權(quán)力 2019年9期

關(guān)鍵詞：生態(tài)

■陳澤亞

“君到姑蘇見(jiàn)，人家盡枕河。古宮閑地少，水港小橋多。”作為著名的東方水城，蘇州現(xiàn)有各級(jí)河道2萬(wàn)多條、大小湖泊394個(gè)，被列入省保護(hù)名錄的湖泊就有94個(gè)，水域面積占到全市總面積的36.6%。

1993年4月，蘇州被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為“較大的市”，擁有了地方立法權(quán)。從此以后，保護(hù)水環(huán)境就成為了蘇州歷屆人大關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。多年來(lái)，蘇州市人大及其常委會(huì)先后制定了77件地方性法規(guī)，現(xiàn)行有效59件，其中涉及水環(huán)境保護(hù)的就有10件。這10件法規(guī)緊密結(jié)合地方實(shí)際情況，從不同角度對(duì)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充，各有側(cè)重，亮點(diǎn)紛呈，逐漸形成了一個(gè)頗具蘇州特色的水環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)體系。

嚴(yán)防重點(diǎn)區(qū)域

剛獲得立法權(quán)，蘇州市人大常委會(huì)就把轄區(qū)內(nèi)大型湖泊與河道的管理和保護(hù)納入到立法計(jì)劃當(dāng)中，用法治力量保障城市“源頭活水”。

陽(yáng)澄湖是蘇州行政區(qū)域內(nèi)最大的內(nèi)湖，也是蘇州市重要的飲用水源地和戰(zhàn)略備用飲用水源地。1995年12月，市十一屆人大常委會(huì)制定了《蘇州市陽(yáng)澄湖水源水質(zhì)保護(hù)條例》。條例明確了陽(yáng)澄湖水源水質(zhì)保護(hù)堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。條例規(guī)定，蘇州市和沿湖周邊的縣級(jí)市、區(qū)都要將陽(yáng)澄湖水源水質(zhì)保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加大保護(hù)資金投入，依靠科技進(jìn)步提高水污染防治水平，切實(shí)改善陽(yáng)澄湖水環(huán)境質(zhì)量。

長(zhǎng)江是中華民族的母親河，也是蘇州重要的水源補(bǔ)給河流，保證長(zhǎng)江行洪安全涉及到全市人民的根本利益。1999年7月，市十二屆人大常委會(huì)制定了《蘇州市長(zhǎng)江防洪工程管理?xiàng)l例》。該條例為加強(qiáng)長(zhǎng)江防洪工程管理、保證工程完好、維護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，發(fā)揮了重要的作用。

2004年9月，市十三屆人大常委會(huì)制定了《蘇州市河道管理?xiàng)l例》。這個(gè)條例把蘇州行政區(qū)域內(nèi)的湖泊、蕩、漾都包括在管理范圍，對(duì)與此相關(guān)的規(guī)劃、整治、河道管理與保護(hù)作出了詳細(xì)的規(guī)定，明確了相關(guān)法律責(zé)任。

保護(hù)傳統(tǒng)風(fēng)貌

有了源頭活水，還得讓“活水”能夠“暢流”。隨著城市建設(shè)的快速推進(jìn)，蘇州也出現(xiàn)了濕地面積不斷縮小，不少河道被隨意截?cái)唷⑻盥竦葐?wèn)題，水體自凈功能遭到削弱，水鄉(xiāng)傳統(tǒng)風(fēng)貌受到影響。

2011年，市十四屆人大常委會(huì)在江蘇省內(nèi)率先制定了濕地保護(hù)地方性法規(guī)——《蘇州市濕地保護(hù)條例》。這部法規(guī)只有31條，卻在理順濕地管理體制、完善經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、明確濕地分類等重要環(huán)節(jié)作出了細(xì)致的規(guī)定。條例還結(jié)合蘇州實(shí)際，在全國(guó)范圍內(nèi)首次將永久性水稻田視為人工濕地納入保護(hù)范圍，受到了社會(huì)各界的一致好評(píng)。

2017年，市十六屆人大常委會(huì)制定了《蘇州國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》。該法規(guī)將“整體保護(hù)歷史城區(qū)內(nèi)水陸并行、河街相鄰的雙棋盤(pán)傳統(tǒng)格局和小橋流水、粉墻黛瓦、史跡名園的獨(dú)特歷史風(fēng)貌”作為重要內(nèi)容，要求保護(hù)歷史城區(qū)肌理和傳統(tǒng)街巷特色，控制傳統(tǒng)街巷、水巷空間形態(tài)與尺度。新建建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行雨污分流，污水管道按照要求接入城市污水收集系統(tǒng)。無(wú)法實(shí)行雨污分流的，雨污合流排入城市污水收集系統(tǒng)，不得排入河道。

2018年4月27日，《人民日?qǐng)?bào)》專門(mén)對(duì)蘇州市人大常委會(huì)制定歷史文化名城保護(hù)條例的情況進(jìn)行了報(bào)道。

強(qiáng)化日常管理

居民生活污水排放問(wèn)題如果管不好，會(huì)對(duì)城市水環(huán)境構(gòu)成重大威脅。同時(shí)，隨著工業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大、城市人口不斷增多，提高水資源利用效率更加迫在眉睫。

2014年10月，市十五屆人大常委會(huì)制定了《蘇州市排水管理?xiàng)l例》。這個(gè)條例把原先的《蘇州市城市排水管理?xiàng)l例》只管理城市排水，擴(kuò)展到了涵蓋蘇州所有的城市和農(nóng)村。法規(guī)要求，縣級(jí)市（區(qū)）和鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)保障村莊排水設(shè)施的建設(shè)資金，村莊生活污水處理設(shè)施的出水水質(zhì)應(yīng)當(dāng)達(dá)到城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

市十六屆人大常委會(huì)不僅在制定新法方面主動(dòng)作為，還全面梳理往屆制定的水環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)法規(guī)，確保符合上位法要求，體現(xiàn)時(shí)代精神，能夠解決實(shí)際問(wèn)題。

2018年4月，市十六屆人大常委會(huì)修改了《蘇州市節(jié)約用水條例》。修改后的條例積極順應(yīng)“綠色發(fā)展”新時(shí)代新理念新要求，進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，加大節(jié)水設(shè)施建設(shè)和管理推進(jìn)力度，強(qiáng)化落實(shí)節(jié)水新措施。《條例》特別明確規(guī)定，市區(qū)自2019年7月1日起、縣級(jí)市自2020年7月1日起，除噴霧降溫、降塵外，公共綠化澆灌、道路沖洗不得取用公共供水。這對(duì)于有效減少水資源浪費(fèi)，減少污水排放，切實(shí)改善水環(huán)境有著重要的意義。

重視風(fēng)險(xiǎn)防范

危險(xiǎn)廢物的產(chǎn)生、收集、運(yùn)輸、貯存、利用、處置和監(jiān)督管理等如果不到位，將會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境和水資源保護(hù)構(gòu)成重大威脅。

保證內(nèi)河交通安全是防治船舶污染的重要方面。2008年，市十四屆人大常委會(huì)制定了《蘇州市內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》。法規(guī)對(duì)船舶航行、停泊、作業(yè)等作出了明確的規(guī)定，并專門(mén)用一章的篇幅對(duì)“危險(xiǎn)貨物監(jiān)管與船舶污染防治”進(jìn)行了規(guī)范。《條例》明確規(guī)定，“載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的船舶應(yīng)當(dāng)在經(jīng)批準(zhǔn)的專用碼頭或者指定水域停泊、作業(yè)”“太湖、陽(yáng)澄湖等飲用水源水質(zhì)保護(hù)區(qū)域，禁止載運(yùn)危險(xiǎn)貨物的船舶進(jìn)入”。

2018年，市十六屆人大常委會(huì)修改了《蘇州市危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治條例》。《條例》規(guī)定，飲用水源保護(hù)區(qū)、居民區(qū)、科研文教區(qū)和省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，以及其他需要特別保護(hù)的區(qū)域范圍內(nèi)，禁止建設(shè)危險(xiǎn)廢物集中收集、貯存、利用和處置的設(shè)施、場(chǎng)所。運(yùn)輸危險(xiǎn)廢物，必須使用危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸專用工具，并遵守公安和交通部門(mén)的有關(guān)規(guī)定。

河道是城鄉(xiāng)的血脈，是保障水安全、體現(xiàn)水質(zhì)量的重要載體。2019年，市十六屆人大常委會(huì)將修訂《蘇州市河道管理?xiàng)l例》列為年度立法計(jì)劃正式項(xiàng)目。正在修訂的《蘇州市河道管理?xiàng)l例》準(zhǔn)備專門(mén)新增一章強(qiáng)化河長(zhǎng)制。同時(shí)，明確水域面積總量只增不減的新要求，著力細(xì)化河道管理范圍和保護(hù)范圍的劃定標(biāo)準(zhǔn)，完善涉河建設(shè)項(xiàng)目審批的全過(guò)程管理手段，從嚴(yán)規(guī)范管控河道養(yǎng)殖、游泳、船舶停泊等行為。

探索制度創(chuàng)新

《人民日?qǐng)?bào)》多次報(bào)道過(guò)蘇州在全國(guó)率先建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的做法，并直接指出：“與其他地方相比，蘇州的生態(tài)補(bǔ)償從一開(kāi)始就是由人大推動(dòng)的。”

生態(tài)補(bǔ)償立法難度非常大。當(dāng)時(shí)，理論界還沒(méi)有形成十分成熟的看法，上位法也沒(méi)有提供具體依據(jù)，社會(huì)上不同利益主體的權(quán)利主張更是大相徑庭。

比如，關(guān)于補(bǔ)償對(duì)象的問(wèn)題。大家印象中大多是應(yīng)該補(bǔ)給因生態(tài)保護(hù)損失了發(fā)展機(jī)會(huì)的地區(qū)。然而，有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方政府提出，我們搞開(kāi)發(fā)，也是國(guó)家認(rèn)可和鼓勵(lì)的，對(duì)國(guó)家作出了重大的貢獻(xiàn)，卻犧牲了很多生態(tài)空間，享受不到良好的生態(tài)環(huán)境，因此也應(yīng)該有生態(tài)補(bǔ)償。在外地實(shí)踐中，確實(shí)也有對(duì)生態(tài)受損區(qū)域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際案例。但是，這樣一來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償豈不是要變成人人有份的“大鍋飯”？此外，補(bǔ)償金額、補(bǔ)償方式、補(bǔ)資金承擔(dān)、補(bǔ)償金使用等等問(wèn)題，也都存在很多不同甚至完全相左的意見(jiàn)。

市十五屆人大常委會(huì)迎難而上，妥善平衡社會(huì)各方面關(guān)系，最大限度地保障人民群眾根本利益。最終確定，條例所稱生態(tài)補(bǔ)償是指主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，對(duì)因承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定限制的區(qū)域內(nèi)的有關(guān)組織和個(gè)人給予補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。《條例》還充分考慮政府現(xiàn)有財(cái)力的可承受程度，確定了“突出重點(diǎn)、分步推進(jìn)”的原則。

市十六屆人大常委會(huì)高度重視生態(tài)補(bǔ)償條例實(shí)施工作，經(jīng)常組織相關(guān)執(zhí)法檢查、調(diào)研等活動(dòng)，推動(dòng)法規(guī)落到實(shí)處。截至2018年底，全市累計(jì)投入生態(tài)補(bǔ)償資金77億元，每年都有103.88萬(wàn)畝水稻田、29.24萬(wàn)畝生態(tài)公益林、165個(gè)濕地村、64個(gè)水源地村、8.97萬(wàn)畝風(fēng)景名勝區(qū)得到補(bǔ)償。

《人民日?qǐng)?bào)》多次報(bào)道了蘇州市人大常委會(huì)在全國(guó)率先開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償立法的做法，中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》專題聚焦，新華社《內(nèi)參選編》還專門(mén)派出記者到蘇州蹲點(diǎn)采訪相關(guān)情況。另外，新華網(wǎng)、《光明日?qǐng)?bào)》、《中國(guó)人大》雜志、《檢察日?qǐng)?bào)》等國(guó)家級(jí)媒體也都進(jìn)行了宣傳報(bào)道，地方人大立法工作受到了前所未有的關(guān)注。

結(jié)語(yǔ)：蘇州市歷屆人大常委會(huì)立法保護(hù)水環(huán)境的生動(dòng)實(shí)踐，是地方人大設(shè)立常委會(huì)40年來(lái)，無(wú)數(shù)地方人大工作者主動(dòng)作為，推動(dòng)地方立法工作與時(shí)俱進(jìn)的一個(gè)縮影。

地方立法是國(guó)家立法的補(bǔ)充，并不以成體系作為最初追求的目標(biāo)。然而，當(dāng)無(wú)數(shù)地方人大工作者堅(jiān)持不懈地通過(guò)地方立法去解決具有地域特色的重要課題，歷經(jīng)歲月的洗禮和積淀，我們驚喜地發(fā)現(xiàn)，一些初具規(guī)模、主題鮮明，內(nèi)容互為補(bǔ)充、頗具地方特色的地方性法規(guī)體系已經(jīng)逐漸浮現(xiàn)出來(lái)。它像山花一樣迷人，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，散發(fā)出獨(dú)特的芬芳。它像繁星一樣燦爛，在推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化中，綻放出獨(dú)特的光彩。