社區(qū)配套教育設(shè)施規(guī)劃管理問題淺析

劉峻

【摘要】為配合城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園相關(guān)治理工作，結(jié)合廣州市白云區(qū)開展的社區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)研工作，在摸清全區(qū)教育設(shè)施“家底”的基礎(chǔ)上，分析社區(qū)配套教育設(shè)施規(guī)劃管理上存在教育設(shè)施缺口大、規(guī)劃配置標準低、設(shè)計質(zhì)量欠佳、未驗收即投入使用、配套教育設(shè)施應建違建、移交管理問題突出等諸多問題，為教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)提出合理化建議。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)配套;教育設(shè)施;規(guī)劃管理

1、研究目的

2019年初，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，聚焦小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園等環(huán)節(jié)存在的突出問題開展治理。白云區(qū)位于廣州市城區(qū)北部，總面積795.79平方千米，2017年末全區(qū)常住人口257.24萬人，行政管轄有18個街道、4個鎮(zhèn)，是廣州市中心城區(qū)中面積最大、常住人口最多的一個區(qū)。為配合教育部門開展相關(guān)治理工作，結(jié)合白云區(qū)正在開展的社區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)研工作，在摸清全區(qū)教育設(shè)施“家底”的基礎(chǔ)上，分析社區(qū)配套教育設(shè)施規(guī)劃管理工作中存在的問題，為教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)提出合理化建議。

2、研究方法

調(diào)研工作包括基礎(chǔ)資料整理、調(diào)查底板制作、現(xiàn)場調(diào)查，制作調(diào)查成果圖冊等四個環(huán)節(jié)。從白云區(qū)近30年間居住地塊配套公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃審批臺賬入手，在技術(shù)部門完成基礎(chǔ)資料整理、調(diào)查底板制作的基礎(chǔ)上，約150位居委、村委工作人員協(xié)助參與現(xiàn)場調(diào)查（包括拍攝現(xiàn)場照片、填寫調(diào)查底板），現(xiàn)場調(diào)查成果經(jīng)街道匯總后提交給技術(shù)部門，技術(shù)部門經(jīng)分析、整理后完成成果圖冊的制作。為使調(diào)研成果客觀、真實地反映社區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀，規(guī)劃和自然資源部門將調(diào)研初步成果圖冊征求教育、住建等部門和鎮(zhèn)街意見。從反饋情況來看，部分現(xiàn)狀設(shè)施有遺漏，技術(shù)部門及時查詢城建檔案資料予以補充、并對成果圖冊予以完善。

3、社區(qū)配套教育設(shè)施的分類

不同時期社區(qū)配套教育設(shè)施的內(nèi)涵不盡相同。根據(jù)《廣州市居住小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)的暫行規(guī)定》（穗府[1988] 13號），居住小區(qū)級教育設(shè)施包含中學、小學、幼兒園、托兒所等4項。2002年12月起施行的《廣州市城市規(guī)劃管理技術(shù)標準與準則-修建性詳細規(guī)劃篇》所附《廣州市居住小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標準》中，居住小區(qū)級教育設(shè)施包含九年一貫制學校、小學、幼兒園等3項，較前取消了“托兒”所，將其歸入社區(qū)服務(wù)及行政管理設(shè)施中，并以“九年一貫制學校”替代了之前的“中學”。根據(jù)2016年1月施行的《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》（2015年廣州市政府令第133號）所附的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標準，從人口規(guī)模進度，之前的居住小區(qū)級對應于現(xiàn)行的街道級、居委級之間，教育設(shè)施包含高中、初中、完全中學、九年一貫制學校、小學、幼兒園等6項，比上一版設(shè)置標準增加了高中、初中、完全中學，其中九年一貫制學校為宜設(shè)置項目，新建地區(qū)可考慮小學、初中合并設(shè)置，有利于場室的資源共享，有利于中小學的銜接，有利于義務(wù)教育的均衡發(fā)展[1];托兒所仍不在教育設(shè)施之列，被歸入福利設(shè)施。

按現(xiàn)行的公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標準，本次研究僅限于白云區(qū)居住地塊配套公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃審批臺賬中出現(xiàn)的中學、小學、幼兒園等3項設(shè)施，托兒所不在本次研究之列[2]。

4、白云區(qū)社區(qū)配套教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)總體情況

白云區(qū)社區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施有1378處，配套教育設(shè)施占公共服務(wù)設(shè)施總數(shù)的12%。就教育設(shè)施的數(shù)量而言，各鎮(zhèn)街差異明顯（見圖1），數(shù)量相對多的是永平街、金沙街，石門街、嘉禾街的數(shù)量為零。上述情況的出現(xiàn)與各鎮(zhèn)街成立的時間先后、轄區(qū)內(nèi)居住用地規(guī)模不同等因素有關(guān)。據(jù)不完全統(tǒng)計，1989年以來全區(qū)居住地塊（含商品房、政府保障房）153個，規(guī)劃配置教育設(shè)施的占62%，38%未配置教育設(shè)施。值得一提的是，金沙街18個居住地塊中僅有4個地塊配建教育設(shè)施外，其余教育設(shè)施均由政府統(tǒng)一建設(shè)，含7所幼兒園、5所小學和4所中學，這種統(tǒng)建模式確保教育設(shè)施與住宅同步建設(shè)，保質(zhì)保量，金沙街走在白云區(qū)前列（見圖2）。

5、社區(qū)配套教育設(shè)施規(guī)劃建設(shè)存在問題

5.1教育設(shè)施缺口大，制約基礎(chǔ)教育發(fā)展

白云區(qū)原隸屬于廣州市郊區(qū)，由農(nóng)村型社區(qū)轉(zhuǎn)型而來，教育基礎(chǔ)設(shè)施歷來較薄弱。截止2018年，白云區(qū)共開辦幼兒園323所、小學190所、初中68所、高中14所，其中社區(qū)配套幼兒園僅占全區(qū)幼兒園總數(shù)的19%。全區(qū)153個居住地塊中，規(guī)劃配置幼兒園的占54%，規(guī)劃配置小學的占29%，規(guī)劃配置中學的僅占8%[3]。近年來，白云區(qū)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭強勁，相比之下教育設(shè)施缺口愈加明顯，一定程度地制約白云區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展，建設(shè)教育強區(qū)之路任重而道遠。

5.2規(guī)劃配置標準低、導致“麻雀學校”的出現(xiàn)

全區(qū)社區(qū)配套幼兒園95個中有13個為非獨立用地，占總數(shù)的14%。小區(qū)配套幼兒園設(shè)于住宅樓的底層，沒有獨立的用地，活動游戲場地缺失，幼兒室外活動受限，開放式園區(qū)使得幼兒安全得不到保障，功能混雜增加管理難度。早期居住地塊，無論地塊規(guī)模大小，均按千人指標配置教育設(shè)施，面積較小地塊配置小學的用地面積、建筑面積較小，設(shè)施小而全、遍地開花、各自為政，導致“麻雀學校”的出現(xiàn)，與現(xiàn)階段區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、教育集團式發(fā)展理念格格不入，同時也增加了教育部門管理的難度。

5.3設(shè)計質(zhì)量欠佳，與住宅的精品化形成巨大反差

教育設(shè)施規(guī)劃布局不合理，為后續(xù)建設(shè)埋下隱患。不少居住小區(qū)存在著教育設(shè)施規(guī)劃布局不合理的問題。開發(fā)商長期以來，規(guī)劃部門在審定居住地塊修建性詳細規(guī)劃時，往往只關(guān)注教育設(shè)施規(guī)模是否符合規(guī)劃條件要求，卻忽視教育設(shè)施的選址、布局是否合理可行，有的甚至將配套小學、幼兒園置于住宅環(huán)抱之中，影響住宅的私密性，屢遭業(yè)主反對而至今未建。

建筑設(shè)計不符合規(guī)范要求，建設(shè)標準低。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少中小學建設(shè)規(guī)模縮水，教室面積、平面尺寸不符合規(guī)范要求，首排課桌與講臺之間的走道被擠占，局促的室內(nèi)空間不利于學生視力保健，學生密度大帶來衛(wèi)生防疫方面的問題，一定程度地損害師生的身心健康。究其原因，開發(fā)商受利益驅(qū)動“重住宅、輕配套”，忽視配套設(shè)施的規(guī)劃布局，設(shè)計人員受開發(fā)商意愿所左右、不按規(guī)范要求設(shè)計，建設(shè)前期專業(yè)主管部門或接收單位參與、重視程度不足，忽視對方案的審查，審批階段如方案指標符合規(guī)劃的話，規(guī)劃部門在對建設(shè)方案的干預作用十分有限。