可持續脫貧視角下農村低保退出機制的探討

□ 高圓圓 李雨秋

伴隨我國脫貧攻堅戰略實施的不斷深入，低保制度作為“五個一批”中兜底保障的措施之一已經逐漸顯示出其重要性。而低保戶應退不退的問題會成為合理有效配置扶貧資源的一大障礙。如何建設一個能夠促使低保戶及時退出并形成穩定脫貧狀態的低保退出機制值得探討和研究。

消除應退不退有利于合理配置扶貧資源

農村低保退出機制主要是指通過引導低保人員自立自給，通過掌握低保家庭經濟收入狀況實現超出低保標準的低保人員和“非常進入”者及時退出。其目的是保證農村低保受助者在達到低保退出標準時退出，從而使低保資金用于目標人群。調查表明，影響低保戶應退不退的影響因素與其致貧的長期性和復雜性有關。被保障農戶的致貧因素通常是無工作、重病、殘障以及文化水平低，其中身心存在殘障的占到半數以上，其次是患有嚴重疾病的農戶，受教育程度偏低、因失業致貧也占到一定的比例。隨著脫貧攻堅工作積極推進，致貧因素不斷被消除，殘障人士的勞動能力逐步提高，更多的就業機會擺在農戶面前，使得一部分低保戶正在退出低保，但是依然有一部分低保戶不能積極參與脫貧，也就未能及時退出低保。長此以往，不僅會影響低保救助資金支出的公平與效率，還會影響到扶貧資源的有效配置。伴隨著階段性貧困人口的貧困現狀的改善，低保退出不及時所產生的后遺癥將更加突出。因此，農村低保退出機制的優化迫在眉睫。

低保退出機制建設存在的主要問題

低保戶收入核定困難依然存在。對已評定的低保戶家庭收入核定難，會降低扶貧資源投擲準確性。核定難主要是核定手段單一與低保戶多渠道收入之間的矛盾，以及部分低保戶故意隱瞞隱性收入。農村家庭收入分為農村家庭經營收入、家庭外出務工收入、財產性和轉移性收入以及其他隱形收入。農民從事農業經營的收入易受物價、氣候等外界因素影響，對于家庭成員外出務工的收入，由于難以知曉在外務工時長、人數、務工工資額度，也增加了核算難度。許多務工農民未簽訂勞動合同，收入由老板現金支付，無賬戶、不繳納社會保險，導致務工收入信息碎片化。對于這些隱形收入，相關部門無法判定是否瞞報漏報。

低保戶脫貧狀況的動態管理不足，必然導致在核查過程中人力物力的浪費，也導致無法及時準確掌握貧困人員信息。鄉鎮地區雖然設有工作人員對低保戶進行動態監管，一般來說，一個管理區域至少不低于兩名。但實地走訪發現，他們也并非專門負責核實工作，多是從鄉鎮部門抽調的臨時人員，而且核查時間間隔比較久，在實際工作中多數是一年一次。這無疑阻礙了及時了解掌握低保戶收入的動態變化狀況，更無法了解已退出的低保戶是否再次返貧。

低保退出機制中的激勵不足，導致主動退保較少。因低保身份而產生的附帶福利遠比低保金更多，可能引發農戶福利依賴思想。例如，家中有處于教育階段子女的低保家庭，低保身份是獲取教育救助金等先決條件，再如殘障農戶的低保身份與其領取生活困難補貼有連帶關系等。調查中還發現，低保戶存在“機會主義”的心理傾向，“只要沒有人告發我，即使已經脫離最低生活保障線的標準，還是可以繼續吃低保”。在未被他人發現的情況下，無人會主動放棄低保收入。

低保戶退保后，再次返貧的現象屢見不鮮。農村低保家庭的經濟基礎薄弱，暫時性出現經濟困難的低保家庭被清退后，難以確保不再陷入經濟困境。受外界因素和人為因素的影響，農村低保戶在退出低保后，收入水平可能再次降到低保線以下。調查發現，有些農戶面臨脫保后再次返貧問題，常常在“重新向政府申請低保”還是陷入持續貧困境地中而不知所措。

優化農村低保退出機制的對策建議

積極拓寬核查渠道和建立獎懲機制。民政部門需加強與金融機構的合作，利用大數據信息共享功能，準確核定低保戶的隱性開支和隱性收入。各銀行準確排查低保戶銀行存款金額和大額支出。各彩票、證券機構徹底排查低保戶購買股票、彩票等行為，準確核定其購買頻率和規模。之后由金融機構將排查信息反饋給低保監管部門。如果發現違規領取低保救助資金或不符合收入條件，應堅決勸其退出低保，并視情況加以懲罰。對主動退保的家庭應予以增加延退期、發放一次性退保補貼、就業創業補貼、附帶福利保留和后續優先入保等激勵措施。

建立就業資源與低保退出機制有效鏈接。根據Chris Hamnett（2013）、Jonathan Morell、Moses N Kiggundu（2010）指出限制福利開支、增加就業及產業扶持的拉力，給予就業促進扶持，以解決農戶生計困難等研究成果，我國相關政府部門可提供具有吸引力就業崗位，建立暢通產業信息渠道（喬世東，2009），輔之就業技能培訓等渠道優化低保退出機制。在就業部門與民政部門之間建立就業鏈接渠道，比如建立扶貧就業信息網并開發配套App，讓低保戶多渠道錄入就業信息，利用大數據快速巨量信息處理技術第一時間獲取匹配信息。還可幫助低保對象調整產業結構，發展多種經營，引導其科技致富。在保障手段上，應該將低保的實物保障、就業培訓服務、創業扶助等方式結合起來。對于因勞動能力不足、就業不充分引起的低收入人群，將產業扶貧項目、殘疾人創業項目和再就業援助項目相結合，及時解決再就業和創業中的難題，形成退保家庭的就業保護網。

建立有效的低保退出監督機制。長期以來，低保的監督工作尚處于模糊環節，行政分工欠明確，給“人情保”留下空間。此外，低保退出運行缺乏村內監督也比較普遍。普通的低保受眾與政府之間存在委托—代理關系，代理人利益與委托人的利益未必一致，就會產生逆向選擇和道德風險等問題，并造成監督漏洞。根據公共管理理論，為保證政府人員及組織能夠按照低保戶意愿行事，必須建立政府官員責任與激勵機制，加強對政府機構的監督機制。通過網絡對各界提供開放的平臺，對低保監察人員瀆職、濫用職權等問題進行監督，徹底杜絕“人情保”“關系保”。發揮各種社會組織在低保退出懲戒制度、低保退出舉報制度中的作用。要利用社會力量對退保后的人群進行救助，幫助退保人群生活逐步實現穩定，最終達到持續脫貧。

依托文化扶貧機制，增強脫貧內生動力。政府應當利用優秀資源信息，對低保對象進行積極脫貧意識的滲透教育。向潛在退出的低保戶傳輸“四新”文化資源，包括新知識、新技能、新文化和新價值觀。從根本上提高貧困群體的奮斗意識、脫貧創業能力、積極素質，達到文化扶貧的目的。民政部門要把轉變低保對象的價值觀念作為優化低保退出的重要路徑。駐村干部要樹立“以人為本”的工作作風，本著“扶貧先扶人，扶貧再扶志”的理念，培育低保對象文化自覺的意識，徹底轉變低保人員的思想觀念（谷彥芳，2012）。將“被動共享”經濟社會文化的成果，轉變為“積極分享”經濟社會進步的果實。樹立起從內心渴望步入新的就業平臺和渠道的觀念。切實把文化扶貧作為一種農村精神文明建設工程的突破口，推進鄉風文明和社會主義核心價值觀的快速發展。