錫林郭勒盟生態文明體制改革情況調研報告

羅虎在

黨的十八大以來，我國生態文明建設決心之大、力度之大、成效之大，根本在于習近平生態文明思想的科學指導。認真貫徹落實習近平總書記對內蒙古重要講話重要指示精神，必須深化生態文明體制改革，大力推動生態優先、綠色發展，堅定不移走高質量發展的新路子。通過對全盟生態文明體制改革情況的調研，對于我們不斷總結經驗、發現問題、理清思路，推動習近平生態文明思想和習近平總書記重要講話重要指示精神落地生根、開花結果，具有十分重要的意義。這次調研，有些是日常在基層調研掌握的情況，有些是以書面方式進行的了解，從生態文明體制改革的背景、具體做法和成效、存在的問題和對策等方面，作一些梳理研究。

一、改革背景

建設我國北方重要的生態安全屏障，在祖國北疆構筑起萬里綠色長城，這是習近平總書記對內蒙古的戰略定位和重要要求。就錫林郭勒盟來講，加強生態文明建設的重要性在于：一是錫林郭勒草原是內蒙古草原的主體部分，可利用草原面積占全區的26.5%，生態類型多樣，境內有國家級自然保護區2個、森林公園2個、濕地公園3個，自治區級自然保護區7個，生態地位極其重要；二是錫盟位于首都北京正北方，草原、森林、濕地、荒漠、沙地等陸地生態系統齊全，在空間位置上對京津冀地區的生態環境具有很強的影響力；三是草原生態系統是錫盟產業發展、農牧民穩定增收、邊疆穩固的重要基礎，實現生態良好事關經濟社會發展大局，事關民族團結和睦和群眾幸福安康。保護好建設好錫林郭勒草原，實現天藍地綠水清氣爽，是各級黨委、政府的重大政治責任，也是各族干部群眾的共同愿望。長期以來，歷屆盟委、行署班子高度重視草原生態保護建設，在實踐中不斷深化改革創新，積極探索務實管用的制度措施，取得了積極成效。

上世紀八十年代中期，錫盟在全國草原牧區率先推行“草畜雙承包”，落實草牧場“雙權一制”，牧區生產力空前釋放。但是隨著牲畜頭數急劇增長，草原生態負荷越來越重，加之氣候條件、自然災害、生產開發、監管滯后等原因，草原生態功能大幅下降，發展與保護的矛盾日益凸顯。1999年到2001年，全盟發生干旱為主、多災并發的嚴重自然災害，西部荒漠化草原和部分典型草原近5萬平方公里“寸草不生”；中部渾善達克沙地流動半流動沙丘不斷增多，沙漠化土地面積以每年130平方公里的速度擴展；東北部草甸草原也出現大面積退化沙化。草原生態嚴重退化、畜牧業經濟遭受重創、牧民收入大幅度下降、生態屏障作用削弱的嚴峻形勢，引起了黨中央、國務院的高度關注。

進入新世紀，國家相繼實施京津風沙源治理、生態移民、退耕還林、舍飼禁牧、草原生態補獎等政策和生態建設工程，錫盟借助生態修復項目支撐，深刻反思、吸取教訓，統籌考慮草原生態保護和經濟社會發展，先后提出并實施“圍封轉移”“一轉雙贏”“兩轉雙贏”，在加強生態保護建設上發揮了重要作用。通過制度建設和工程措施，全盟草原生態得到有效恢復，但保護制度不完善、針對性不強的問題仍然突出，如何從源頭上保護好草原生態，構建起系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，是擺在全盟上下的一個現實課題。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深刻總結人類文明發展規律，將生態文明建設納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，將堅持人與自然和諧共生納入新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略，將綠色作為新發展理念的重要組成部分，將污染防治作為三大攻堅戰的重要內容，理論高度、推進力度、改革深度前所未有。習近平總書記高度重視內蒙古生態文明建設，反復要求筑牢生態安全屏障、構筑萬里綠色長城，積極探索走以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子，為新時代內蒙古發展擘畫了美好藍圖，為我們深化生態文明制度改革指明了前進方向。

錫盟盟委、行署認真貫徹黨中央大政方針和習近平總書記重要講話重要指示精神，全面落實自治區黨委、政府部署要求，把加強生態保護建設作為全局性、戰略性的頭等大事，擺在經濟社會發展的突出位置，堅持節約優先、保護優先、自然修復為主，立足地區實際，不斷完善制度機制，加大生態系統修復力度，生態保護建設實現了“整體遏制、局部好轉”的重大轉變。特別是圍繞深入貫徹綠色發展理念，推動生態保護建設步入制度化法治化軌道，突出問題導向，扎實推進生態文明體制改革，努力探索一條符合地區實際的生態保護建設新路子。

二、做法和成效

（一）創新管理體制。2014年盟委、行署將環保、農牧等部門的部分生態保護職能整合，在全區率先成立盟生態保護委員會和旗縣市區生態保護局，專門負責生態文明制度建設、生態環境保護監管和征占用生態資源審查。以政府購買服務形式，從未就業大學畢業生中招聘1000名專職生態管護員，全盟生態執法和管護人員達到2045人，形成了四級草原生態保護監督管理體系。在今年的機構改革中，將原生態委的主要職能劃歸林業和草原局，新成立生態環境局，建立起條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的生態環境管理體制。創新基層生態保護機構建設，在71個蘇木鄉鎮全部設立草原生態綜合執法中隊。阿巴嘎旗針對環境保護領域違法行為偵查難、取證難、損害評估難、證據固定難等問題，成立全區首個生態檢察局，開展專業化、系統化、前置化生態環境資源司法保護，得到自治區的充分肯定。

（二）完善制度機制。根據“1+6”生態文明改革舉措和構建生態文明制度體系目標要求，按照源頭預防、過程監控、損害賠償、責任追究的思路，制定實施關于加快推進生態文明建設實施意見、“十三五”生態保護與建設總體規劃、征占用生態資源審查辦法等92個政策性文件，構建起較為完善的生態保護制度體系，初步實現了草原生態保護制度化、規范化、科學化。全面實施主體功能區制度，完善空間規劃體系，在全區較早提出生態保護紅線的構想并積極推動，目前已將67.51%的盟域面積劃入保護范圍，草原、森林、濕地、水域等重要生態資源區納入紅線管控，成為一條不可逾越的“高壓線”。深化自然資源資產產權制度改革，全盟落實承包經營權面積2.65億畝，基本完成草原確權承包工作。完成錫林浩特市、西烏旗、鑲黃旗3個草牧場經營權流轉服務平臺建設試點，扎實推進草牧場“三權分置”工作試點，截至2018年底共審核備案流轉草場1041萬畝，涉及牧戶4670戶。多倫縣建立全區首家集體林權資源金融化交易平臺，完成220萬畝集體林明晰產權和承包到戶改革，全縣農民年人均純收入40%來自生態林業。

（三）加強修復治理。統籌山水林田湖草系統治理，認真組織實施京津風沙源治理二期、退耕還林還草、重點區域綠化、小流域治理、草地修復、礦山治理等重點生態建設工程，加快建設樟子松、沙地榆、灌木柳、水源涵養林、低質低效林改造、渾善達克沙地綜合治理“六個百萬畝”基地，啟動實施渾善達克200萬畝規模化林場建設工程，持續加大生態環境修復力度。十八大以來，全盟投入各類建設資金80.3億元，完成林業生態建設484萬畝、礦山地質環境治理169平方公里，完成草原建設規模1448萬畝，2013年—2018年平均草原植被蓋度為44.19%，較2000—2010年平均值提高3.84個百分點，森林覆蓋率提高到7.54%，生態環境呈現出持續好轉的態勢。多倫縣通過政府主導和市場化運作相結合的方式，組建55個農民林業專業合作社，注冊造林企業30家，建設苗木基地265處，年均造林17萬畝，全部使用當地繁育苗木，平均每畝成本降低15元，造林綠化的規模和速度在全國各旗縣名列前茅。

（四）強化執法監管。建立林業、生態、環保、水利、農牧等多部門協調聯動綜合執法機制，實行常態化執法檢查，強化對非法開墾草原、禁牧和草畜平衡、水資源保護、礦山環境、旅游景區的管理。嚴守水資源管理“三條紅線”，健全用水控制指標、實時監控、考核評估體系，科學利用和保護水資源。對29個水功能區和17個入河排污口實施檢測，對4個重要水系128條河、58個湖泊全面推行河湖長制。加強對重點排污企業、工業園區、礦山企業的風險排查整治，查處環境違法行為787起。認真落實去產能任務，關閉退出煤礦7處，退出產能780萬噸/年。2018年開始實行執法關口前移，年查處案件數較上年增加6.7%，破壞草原面積較上年下降53.4%，有效解決了先破壞、后處罰、治理難的問題。

（五）嚴格責任追究。編制完成盟級自然資源資產實物量變動表，積極推進西烏旗和多倫縣編表工作。開發生態保護建設管理系統，建立全盟生態資源信息平臺，對自然資源資產底賬實行數字化網絡管理和動態監控。積極承接自治區建立生態環境損害責任終身追究制試點，在全區率先建立領導干部生態環境保護工作任期考核制度和具體考核辦法、責任追究辦法，明確了土地草牧場征占使用、草原植被、林地濕地、空氣質量、水質達標、自然區保護等6個方面28項具體考核指標，對地方黨委政府和責任單位實施評分制考核，考核結果作為黨政領導班子和領導干部綜合考評、提拔使用、追責問責的重要依據。實行旗縣市（區）黨委書記抓生態建設述職和生態環境保護約談制度，累計約談12個存在超載過牧問題的旗縣分管領導。

（六）堅持生態惠民。著眼于實現保護草原生態和增加農牧民收入“雙贏”，在研究制定新一輪草原生態保護補獎政策時，新增資金重點向兩大沙地、四大水系以及自然保護區、濕地等生態功能區傾斜，建立草原重要生態功能保護區補償試點，劃定面積200.5萬畝，實施五年禁牧保護，結合禁牧區轉移安置、脫貧攻堅等政策，促進當地牧民搬遷轉移、穩定就業、增加收入。五年來，全盟累計發放生態補獎資金50.27億元，農牧區常住居民人均可支配收入年均增長9.3%，達到1.57萬元，較2013年增長56.3%，5.3萬建檔立卡貧困戶穩定脫貧，農牧民生活質量日益改善。因地制宜推進“減羊增牛”，2018年牧業年度羊存欄比2015年減少169萬只，引進繁育安格斯等優質良種肉牛7.5萬頭，牛飼養頭數達到161萬頭。新推出農區禁牧、沙地禁羊兩項制度，2017年以來連續兩年天然草場載畜量出現負增長，2018年牲畜超載率為-13.13%。2018年以來常態化推行春季牧草返青期休牧，全盟累計投入補償資金3.36億元，促進草牧場休養生息，實現草原資源合理利用。

三、問題和對策

近年來，錫盟以生態文明體制改革為牽引，不斷完善制度、優化機制、加強監管、實施治理，推動生態環境保護建設取得了積極成效。同時，我們也面臨著生態環境條件相對脆弱敏感與產業發展主要依賴能源資源開發帶來的矛盾，資源環境約束和節能減排壓力將對可持續發展構成挑戰。全盟生態環境保護建設的基礎還不扎實、成效還不穩固，正處在“進則全勝、不進則退”的關鍵時期。一是草原生態依然脆弱，保護建設任務艱巨。全盟草群植被平均高度、蓋度、豐富度以及一年生物種數、地上生物量整體低于20世紀80年代的水平，加之全球性氣候變化的影響，干旱頻發，部分草原有荒漠化和沙化的趨勢，加強天然草原保護建設任重道遠。二是資源開發利用水平不高，轉型發展任務緊迫。生態經濟專家認為，人類追求的目標是在特定的自然環境與社會條件下，經濟平衡與生態平衡有機聯系的最佳組合，需尋求最適度的生態經濟平衡。過去一段時間，在能源資源消費需求快速增長的形勢下，全盟集中上了一批煤炭、電力、化工、冶金項目，盡管實現了綜合經濟實力快速提升，但也不可避免地破壞了地表植被、地質結構和地下水系，帶來一系列生態環境問題，同時也存在經濟結構單一帶來的潛在風險。畜牧業“靠天吃飯”、“靠數量換收入”的局面尚未徹底改變，高耗水農作物種植面積較大，不合理使用農藥、化肥、農膜造成的污染不容忽視。三是污染防治存在短板，全面提升防治能力尤為迫切。全盟產業結構偏重、能源結構偏煤，單位產值能耗水耗和污染排放總量處于高位，環保監管治理壓力大，工礦企業過度開發、地下水超采、污水處理廠超標排放、廢渣違規堆放等多領域、多類型、多層次環境問題尚存，說明在環保基礎設施建設、環境資源監測體系建設、監管體制機制建設等方面還存在很多薄弱環節。

針對存在問題，必須堅定貫徹黨中央決策部署和習近平總書記重要要求，堅定不移走生態優先、綠色發展的路子，保持戰略定力，銳意改革創新，推動全盟生態文明建設邁上新臺階。

（一）堅持管護與修復并重，持之以恒加強草原生態系統保護。加強生態環境保護建設，最根本的是要順應自然、尊重規律。牢牢堅守“既要生態美、也要百姓富”的理念，深入實施草原生態補獎政策，不折不扣抓好草畜平衡、春季休牧、圍封禁牧、劃區輪牧等制度落實，使牲畜數量達到天然草原合理承載水平，讓草原休養生息。大力實施生態修復工程，加快推進渾善達克、烏珠穆沁兩大沙地綜合治理和渾善達克規模化林場建設，開展國土綠化行動，實施礦山地質環境恢復治理工程，切實發揮生態修復效應。

（二）牢牢把握供給側結構性改革方向，加快推動產業布局調整和轉型升級。學習借鑒先進地區“推行集中發展戰略、減輕對自然環境的壓力”經驗做法，建立項目環評審批與規劃環評、區域環境質量聯動機制，嚴格項目準入條件。將生態承載能力作為開發建設的剛性約束，以環境容量、環境質量和水資源承載能力定布局、定產業、定規模，進一步優化國土空間開發格局，從源頭上預防環境污染和生態破壞。大力發展現代能源經濟，合理控制煤炭開采規模，提高資源綜合利用率和產業精深加工度。加快推進傳統產業綠色改造，推廣粉煤灰、脫硫石膏、疏干水綜合利用，堅決淘汰落后產能。

（三）堅持標本兼治綜合治理，堅決打好污染防治攻堅戰。按照堅守陣地、鞏固成果的要求，扎實推進大氣、水、土壤污染防治行動，結合實際制定打贏藍天保衛戰三年行動計劃、42條河流岸線利用保護規劃等政策措施，緊盯重點地區、重點領域、關鍵問題和薄弱環節，完善制度體系，打好關鍵戰役，不斷改善生態環境質量。堅持減存量與防增量并重，把生態環境風險納入常態化管理，構建全過程、多層級生態環境風險防范體系，補齊短板，堵塞漏洞，強化監管，確保不出現問題。加強農村牧區人居環境整治，突出抓好以生活垃圾、生活污水、廁所糞污和村容村貌為重點的“三治理一提升”村莊清潔行動，建設干凈整潔有序的美麗家園。

四、幾點啟示

加強生態文明建設，走生態優先、綠色發展的路子，是習近平總書記對內蒙古一以貫之的要求，也是當前和今后一個時期各項工作總的遵循。這幾年的工作實踐中，我們深切感受到，深入貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記重要講話重要指示精神，進一步深化生態文明體制改革，不斷開創生態文明建設新局面，必須用最堅決的態度“護綠”、用最科學的方式“用綠”、用最嚴密的法治“管綠”，這些重要經驗需要在今后的工作中長期堅持、嚴格落實。一是牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，持之以恒在生態綠色上做加法。把加強生態環境保護建設作為全局性、戰略性的頭等大事，擺在經濟社會發展的突出位置，共抓大保護，不搞大開發，堅守生態保護紅線，嚴格落實主體功能區規劃，任何時候都不能有以犧牲生態環境為代價換取經濟增長的念頭，任何時候都不能動突破生態紅線和環境底線上項目、搞建設的心思，從源頭上預防和控制生態環境破壞。持之以恒做好基礎性、經常性、長遠性工作，繼續堅持自然修復和工程措施相結合，從嚴執行實踐中形成的制度措施，加大生態系統修復治理力度，打造生態產品優質品牌，推動生態保護建設不斷取得新成效。二是加快轉變經濟發展方式，促進經濟發展與生態環境保護良性互動。深入貫徹新發展理念，進一步解放思想、完善思路，下決心擺脫固化思維定式和傳統路徑依賴，有效破解“四多四少”難題，推動形成綠色低碳循環發展新方式，最大限度減少經濟發展對資源的索取和對環境的破壞。按照總書記提出的“立足本地資源稟賦特點、體現本地優勢和特色”的要求，以供給側結構性改革為主線，以提升質量效益為重點，大力調整優化產業結構，在改造提升傳統產業中激發新動能，在發展壯大新興產業中培育新動能，促進經濟在新舊動能接續轉換中行穩致遠。三是進一步創新完善制度體系，實現生態環境保護制度化法治化。探索建立可持續的生態環境保護制度，加快編制自然資源資產負債表，全面落實自然資源資產離任審計、生態環境損害責任終身追究制度，推動生態文明建設真正步入法治化軌道。進一步完善考核評價制度，健全完善體現生態優先、綠色發展導向的考核指標體系，實行差異化績效評價考核，強化結果運用，倒逼責任落實。切實加大執法監管力度，對破壞生態環境行為“零容忍”，發現一起嚴肅查處一起。