新時代中國特色小鎮建設的成就和挑戰

張曉歡

[摘?要]特色小鎮是不同于行政建制鎮和產業園區的新型創新創業平臺。隨著國家政策不斷完善，新時代特色小鎮進入了規范發展階段。近年來，特色小鎮已經成為改革開放以來的第四種經濟地理形態，為新時代產城融合、城鎮化和就業拓展提供了新動能，成為新時代國家戰略實施新載體。特色小鎮為新時代經濟社會發展做出了巨大貢獻，但也出現了認識不清、冒進、房地產化和增加政府債務風險等問題，亟待在發展模式、供給側改革、需求側管理和監督考核機制上進行創新。未來，一批已經入選國家名單的特色小鎮將會由于嚴格評測被淘汰出局，一批在建特色小鎮將會因市場競爭和發展環境變化而出現一波爛尾高峰，必須引起高度重視。

[關鍵詞]特色小鎮;模式創新;產業建鎮

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.26.001

特色小鎮是新時代經濟社會發展的重要形態，對促進我國產業轉型升級、新型城鎮化、供給側改革、鄉村振興和全面建成小康社會等具有積極促進作用。但同時也要看到我國特色小鎮建設中出現了急功近利、房地產化、加大地方債務風險等問題。新時代特色小鎮建設必須及時調整方向，創新模式，完善監督考核機制，爭取為解決新時代社會主要矛盾做出必要貢獻。

1?我國特色小鎮發展歷程

1.1?特色小鎮與特色小城鎮的區別

1983年費孝通先生提出“小城鎮、大戰略”，曾引起熱烈討論。今天，再提“小城鎮、大夢想”，有必要對過去進行反思。小（城）鎮建設主體不再是當年“村村點火、戶戶冒煙”的鄉鎮企業，小（城）鎮空間載體不再完全是建制鎮，也有特色小鎮。特色小城鎮是行政建制鎮，是局域性城鄉綜合服務中心。特色小鎮是面積在1～3平方千米的創新創業平臺，是一種新型產業社區或綜合體，是兼具生活、生態和文化傳承功能的特色產業集聚地。

1.2?特色小鎮的四個發展階段

特色小鎮發展是科學的、漸進的、遵循人民對于美好生活需求的發展本身，也經歷了從低到高四個階段。首先是解決地方基礎需求，服務“三農”的第一階段，即“小鎮+一村一品”的特色小鎮1.0時代;其次是幫助地方建設工業平臺，吸引企業入駐形成產業規模，一鎮一園的第二階段，即“小鎮+企業集群”的特色小鎮2.0時代;再次是結合地方文化、促進三產融合、打造旅游休閑的第三階段，即“小鎮+服務業”的特色小鎮3.0時代;最后是形成空間創新、產業創新、運營模式創新的第四階段，即“小鎮+新經濟體”的特色小鎮4.0時代。

1.3?新時代特色小鎮建設進入規范發展階段

2014年10月，浙江省原省長李強首次提出特色小鎮概念，對云棲小鎮產業創新和人才、企業集聚給予了肯定。

2015年9月，原中辦主任劉鶴在浙江調研時指出，浙江特色小鎮建設注重形成滿足市場需求的比較優勢和供給能力，是經濟新常態下發展模式的有益探索，體現了“敢為人先、特別能創業”的精神。

2015年12月，習近平總書記對浙江特色小鎮做出批示，指出特色小鎮對產業轉型、新型城鎮化具有重要作用。一些學者隨后提出打造供給側小鎮經濟，全國各地特色小鎮建設規劃成為熱潮。

2016年10月和2017年8月，國家住房和城鄉建設部先后公布了兩批特色小鎮名單，共403個，事實上是特色小城鎮名單。隨后國家體育總局也公布了96個體育休閑小鎮名單。國家林業局和農業部也發布了特色小鎮培育通知，但不了了之。至此，特色小鎮建設出現了管理多頭、冒進和房地產化傾向等問題。

為規范推進特色小鎮建設，2017年12月4日，國家發展改革委牽頭聯合四部委下發了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，對特色小鎮的概念、內涵、要求和重點任務進行了明確指導，尤其為特色小鎮建設畫出了紅線。

為提升特色小鎮發展質量，2018年9月28日，國家發展改革委印發了《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》，指出要建立健全特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制。至此，特色小鎮熱潮有所減退，更加理性務實，我國特色小鎮建設進入規范發展和高質量發展階段。

2?我國特色小鎮建設取得的主要成就

近年來，特色小鎮已經成為改革開放以來的第四種經濟地理形態，為新時代產城融合、城鎮化和就業拓展提供了新動能，也已經成為新時代國家戰略實施新載體。

2.1?特色小鎮成為改革開放以來的第四種經濟形態

特色小鎮是時代發展的產物。隨著時代發展，產業形態和空間集聚要求也發生變化。特色小鎮是改革開放以來的第四種經濟地理形態，也是新時代主要經濟地理形態之一。

改革開放以來，中國經濟地理集聚的典型形態先后經歷了縣域經濟（鄉鎮企業集聚點）、開發區經濟（經開區、高新區等）、產業聚集區、特色小鎮（產業社區、產業綜合體等）。當前，只有浙江省、北京市、上海市、廣州市、深圳市等達到第四階段，其他地區還大多處于第二、三階段。

特色小鎮（產業社區、產業綜合體等）建設面積往往是1～3平方千米，所“裝”產業比產業聚集區更為細分、細化，一般是圍繞某高端產業形成的組團化、網絡化產業社區，但具有人居、文化傳承、旅游休閑功能，是新型產城融合社群組織。

2.2?特色小鎮為新時代發展提供了新動能

特色小鎮為新時代產城融合提供了新動能。一是聚集高端人才、高端產業，成為區域經濟社會增長的新增長極，促進經濟高質量發展;二是注重宜居宜游空間打造，為高端人才、高端產業提供高端服務配套，城市功能高質量提升。

特色小鎮成為新型城鎮化進入高質量發展的新亮點。目前，全國已有20多個省市和部委公布了特色小鎮建設名單，小鎮總數已超過2000家，正由點到面，蓬勃發展。尤其是在大城市中心區和郊區出現了一批富有創新活力的產業小鎮，對舊城改造、新城建設和城鄉融合發展做出了突出貢獻，成為新時代高質量城鎮化發展的新亮點和新抓手。

特色小鎮成為新時代就業人口的新向往地。一是特色小鎮本身就是創客空間，成為有激情有夢想的創業人員集聚地;二是特色小鎮的特色產業需要集聚特色人才，一批又一批志同道合的新時代人才從四面八方集聚到能充分施展自身特色才能的特色小鎮空間;三是特色人才和特色產業集聚催生新的生產生活服務業發展，從而吸引一批又一批特色小鎮服務人員前來就業、發展。這對解決我國新時代就業問題做出了巨大貢獻。

2.3?特色小鎮成為新時代國家戰略實施的新載體

特色小鎮是實現人民對美好生活向往的新空間。特色小鎮可以提供優美的自然環境、濃郁的鄉土風情、便捷的商業服務、豐富的就業機會、完善的醫療教育和良好的鄰里關系。特色小鎮既能避免大城市病，又能滿足城市生活需要，并與大自然和諧相處，必將成為滿足人民對美好生活需要的新空間。

特色小鎮是實施鄉村振興戰略的新平臺。鄉村振興戰略亟須解決人口和資本下鄉問題，亟須提升基礎設施和公共服務水平，促進農業現代化發展。著眼于農業與文化、旅游深度融合，從生產、生活、生態問題入手，建設以三產為引領、以二產和一產為依托的創意農業特色小鎮，可以為上述問題提供有效幫助，并為鄉村振興戰略提供農村土地集約利用的示范。

特色小鎮是推動供給側結構性改革的新載體。特色小鎮可以通過新技術、新手段、新模式激活傳統產業，也可以通過高端人才集聚推進新興產業，為經濟供給側結構性改革提供有力支撐。在以城市群為主體的新型城鎮化進程中，特色小鎮具有成本低、產業特、體制活等方面優勢，可以成為大中型城市空間的有效補充。特色小鎮建設還具有土地、人才、服務等方面的體制機制創新功能，可以為全面深化供給側結構性改革提供實驗基地。

3?新時代中國特色小鎮建設面臨的若干問題與挑戰

3.1?特色小鎮建設本身出了問題

首先，存在概念不清現象。一些地區把特色小鎮與產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體項目等同起來。一些部委也錯誤地將有特色的行政建制鎮當成特色小鎮，沒有認識到這實際上是特色小城鎮。住房和城鄉建設部公布的兩批特色小鎮名單，事實上是具有行政編制的特色小城鎮。

其次，存在一些冒進苗頭。目前，大部分省市均推出了特色小鎮建設計劃，有些基礎條件較弱的省份竟然計劃打造上百個特色小鎮，有些缺乏基礎的地級市也提出要建設幾十個特色小鎮，顯然違背了經濟規律和城鎮化規律。特別是，多數中西部地區仍處于工業化城鎮化加速發展階段，城市群、中心城市和縣域經濟實力都不太強，在這種背景下培育特色小鎮有一定難度（見表1）。

再次，存在一些房地產化傾向。一些房地產企業召集多家設計單位，集結一些所謂的特色小鎮專家設計出志在拿地的特色小鎮規劃，攪亂了特色小鎮發展方向。一些開發區或產業園區通過特色小鎮概念，在園區內或周邊設計出所謂的小鎮宜居空間，目的是拿地或轉變原來土地性質進行房地產開發。一些地方政府為吸引投資或彰顯政績，也主動或被動接受實為房地產開發的概念化特色小鎮建設投資。

最后，存在增加政府債務風險。一些自身財政實力薄弱，債務高筑的地方政府也希望利用國家政策資金或尚未實體化轉型的融資平臺公司舉債建設特色小鎮，對債務總量和償債資金來源缺乏周密考慮，使政府債務風險逐漸累積。尤其是中西部一些欠發達地區，為了吸引特色小鎮建設主體，不惜通過各種手段舉債為特色小鎮進行配資或配套服務，大大增加了政府債務，也滋長了建設主體投機意愿。

3.2?特色小鎮發展模式突破性創新不足

首先，解決特色小鎮綜合治理問題需要模式創新。在空間距離方面，眾多特色小鎮遠離城市服務中心，存在一定程度的空間分割問題。在功能設計方面，一些特色小鎮存在一定程度的產業過度單一化和傳統工業化問題，有可能僅僅成為某種原材料的加工制造園區。在土地利用方面，一些小鎮的產業空間、生態空間和生活空間存在一定碎片化傾向，有可能產生土地不集約現象。在運營機制上，不少小鎮的直管政府部門和主體建設企業的責任邊界設計不合理，存在一些互相扯皮推卸責任現象。

其次，適應宏觀環境和國際比較優勢變化需要模式創新。新時代我國宏觀環境和國際比較優勢正在發生急劇變化，人口紅利正向人才紅利轉變，土地紅利正向空間治理紅利轉變，政策紅利正向服務環境優勢轉變，改革開放優勢正向新型全球化競爭與合作轉變，區域地理優勢正向區域一體化優勢改變，這就要求新時代特色小鎮及時調整發展方向，創新發展模式。

最后，實現特色小鎮空間轉向需要模式創新。特色小鎮的特色還體現在其獨特的空間導向屬性上，小鎮空間不是簡單產業、文化、旅游、人居功能的堆砌，而是對城鎮化、產業園區、文旅元素和社區等功能元素的有機融合，打造出新型的綜合性產城人文發展平臺。結合城鎮化發展中的全球化、一體化、智能化、市場化、復合化、人本化、生態化與現代產業園區的節點化、集聚化、平臺化、多元化、高端化、低碳化，特色小鎮建設的空間導向應是網絡化、多中心化、雙創化、社群化、綠色化的創建模式。

3.3?特色小鎮發展要素供給側結構性改革滯后

首先，特色小鎮的人才供給政策需要改革創新。依托產業發展起來的特色小鎮往往城市功能較弱，缺乏高端人才必需的基本公共服務和設施。如果是特色小城鎮，處于行政等級的最底層，面臨縣域行政中心的人才吸引壓力，容易成為空心鎮或僅具有一般集市功能的小鎮。據統計，住房和城鄉建設部公布的首批特色小鎮中有近1/3的小鎮面臨人口凈流出的壓力。因此，特色小鎮建設必須創新人才供給政策才能吸引到足夠的人口支撐小鎮發展。

其次，特色小鎮金融支撐體系需要創新。特色小鎮建設投資規模大、周期長，必須通過一定金融手段來解決資金問題。但我國特色小鎮金融體系存在明顯短板：一是金融體系在特色小鎮融資中缺乏效率;二是特色小鎮金融概念多，但真正實施的較少;三是大量特色小鎮金融瞄準的是房地產或政府投資的基礎設施工程;四是特色小鎮產業金融存在功能缺失，零散項目融資多，整體項目融資少，總體金融配置效率較低。

最后，特色小鎮的土地模式亟待創新。一是國家部委還沒有發布相對完整明確的特色小鎮土地政策;二是城鄉建設用地增減掛鉤與特色小鎮用地落實政策需要明晰;三是存量土地轉換為特色小鎮用地政策需要明確;四是如何因地制宜推進低丘緩坡地用于特色小鎮建設路徑需要悉心設計;五是如何以共享發展為前提，通過農村宅基地、集體建設用地和農業用地合理流轉與有償退出獲得特色小鎮建設用地指標還沒有形成權威規范的制度。

3.4?特色小鎮發展需求側結構性管理存在缺陷

首先，無產業需求市場支撐的特色小鎮恐舉步維艱。浙江特色小鎮現象不是無中生有，而是與其發達市場經濟和民營經濟密切相關，良好的“塊狀經濟”基底、創新創業的良好生態和厚實的市場需求促成了浙江特色小鎮現象。一些欠發達地區，或盲目引進落后產業，或異想天開地發展文創產業，或打造沒有旅游吸引物的旅游基礎設施，勢必會造成一些爛尾小鎮。

其次，不具備市場連接優勢的特色小鎮恐難成氣候。一些所謂的文旅小鎮地理位置偏遠，沒有足夠的周邊市場支撐，僅靠吸引幾百千米以外的遠方游客來維持運營，其成功率會比較低。一些制造類的產業小鎮，由于交通不便，距離消費市場或原料市場也較遠，單是打造制造類產業園區就很困難，更遑論特色小鎮了。一些新興科技特色小鎮由于沒有與消費市場和人才市場形成良好互動，單是人才引進一項問題就將特色小鎮扼殺在搖籃里。

最后，原住居民沒有需求的特色小鎮恐勞民傷財。一些特色小鎮建設，沒有考慮人口集聚的來源，設計出了大量不適宜居住的空間，有可能成為空鎮、鬼鎮。一些特色小鎮建設，為了便于統一開發運營，通過多種手段將原住民徹底遷出，造成了空心住宅、空心商鋪林立的局面。一些開發商不顧歷史小鎮發展方向和實際訴求，強行冠以特色小鎮概念，不僅毀壞了原有民俗風情，也損壞了特色小鎮形象。

3.5?特色小鎮評測、監督、考核機制不健全

特色小（城）鎮建設取得了十分顯著的成就，但也存在一些認識偏差和發展錯位現象。為回歸特色小鎮的基本價值，建立有效約束和激勵機制，亟待建立相對完善的標準體系和監督考核機制，對特色小鎮建設進行理論修正和現實糾偏。當前，我國特色小鎮建設考評主要存在以下問題：一是沒有形成有效的特色小鎮統計流程和體制機制;二是沒有制定出權威完整的量化考核指標體系;三是沒有可以落地的政策和資金獎懲措施;四是省及省級以下特色小鎮申報評估存在地區平衡主義傾向，一些地方評估考核部門存在能力不足問題，即不清楚特色小鎮的基本要求和標準。

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