城鄉建設用地增減掛鉤項目的現實意義探討

王麗君

[摘?要]文章對城鄉建設用地增減掛鉤項目的產生原因進行剖析，通過研究城鄉建設用地增減掛鉤項目的社會效益、生態效益、經濟效益、扶貧效益等現實意義，目的在于提高城鄉建設用地利用率，推動城鄉經濟的快速發展。

[關鍵詞]城鄉建設用地增減掛鉤;生態效益;經濟效益

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.26.024

城鄉建設用地增減掛鉤是依據土地利用總體規劃，將若干個擬整理復墾為耕地的農村建設用地的地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊），在拆舊地塊面積大于建新地塊面積的情況下共同組成增減掛鉤項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現新增耕地面積有效增加，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

1?城鄉建設用地增減掛鉤項目的產生原因

第一，可利用土地資源總量較少。目前人口規模仍呈現指數增長的模式，人口的快速增長衍生了許多環境問題，如人們過度開墾造成土地荒漠化、核污染造成土地短時間不能再被使用等。土壤資源的總量固定、無法再生，人類肆意的破壞使原本較少的土地資源日益枯竭，如何利用有限的土地資源去實現最大利益，是實施城鄉建設用地增減掛鉤的主要原因。

第二，建設用地供需矛盾的影響。隨著社會經濟的快速發展，我國進入了工業化和城市化的快車道，而按現行土地利用規劃管理體制和國家對新增建設用地規模的控制要求，導致人地矛盾突出。城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施，在達到耕地占補需求的情況下，掛鉤指標用來進行城鎮建設，這樣年度用地指標將不會受到影響，也不會對規劃期中用地產生不良影響，利用有限土地資源完成既定設施建設，提高了土地資源的利用價值，以此使城鎮建設用地矛盾得到緩解。

第三，土地集約利用的影響。土地集約利用是指在單位土地面積中，投入最佳配比的人力、物力、技術，使單位面積可以釋放最大產能的方式。[1]雖然受到地域限制，土地資源價格會出現不同變動，但總體上土地資源價格呈上漲趨勢。為了獲得更多的經濟利益，開發者將土地區域結構進行調整，使土地資源產能可以得到最大程度釋放。

第四，城市統籌安排的影響。隨著城市化進程的推進，城鄉結構出現了相應變動，農村基礎設施逐漸向城市靠攏，最終形成城鄉一元化結構。在實際操作中，因為農村人口基數較大，無法在短時間追趕城市發展步伐，所以在發展過程中形成了城鄉二元結構，制約著城市化發展。通過合理調配土地資源，可以逐漸消除城鄉二元結構帶來的影響，達到城鄉融合發展的目的。

2?城鄉建設用地增減掛鉤項目的現實意義

2.1?社會效益

城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施可以提高土地資源利用率，并且可以將土地進行規模化管理，加快經濟增長速度。[2]例如，阜平縣在執行城鄉建設用地增減掛鉤項目之前，該縣所有地塊處于分散管理狀態，沒有形成規模化模式。當地政府對當地進行土地資源整合，將建設用地補充至耕地面積中，使阜平縣在保持耕地總面積不變的基礎上增加了更多的耕地。除此之外，通過用地調整，阜平縣當地的耕地實現了規模化管理，可以通過外包或集中種植管理的方式增加農民的收入。完成調整后，阜平縣耕地面積較以前增加6.98公頃，總復墾面積9.65公頃。通過利用建設用地增加掛鉤項目，當地農業綜合生產能力得到提高，促使當地經濟以產業化形式增長。除此之外，當地政府對目前項目區土地進行合理調配，借助地面硬化、調整灌溉設施位置、修整田間道路等方式，將當地項目區土地面積適當補充至周邊耕地，使原有耕地面積擴大，將擴大后的耕地面積等比例補充原用地農民，使農民可以進行集中種植。當地政府在進行種植技能培訓時，可以在耕地中隨機選擇一家作為例子進行技術講解，由于所有人員種植作物品種相同，使種植技術培訓的實用性增強，可以幫助農民獲得更多的收益。

2.2?生態效益

城鄉建設用地增減掛鉤項目的實施，使項目區建設用地變成農業用地，可以改善當地的生態環境，推動土地生態環境的良性發展[3]。例如，蒼溪縣在進行城鄉建設用地增加掛鉤項目時，首先，對當地土地資源總面積、耕地資源總面積、居住用地總面積及項目規劃區總面積進行統計，以各類指標為參考對耕地資源面積分布、居住用地分布和項目區分布進行勘察，利用作圖軟件，將各占地分布情況進行呈現。其次，根據圖紙判定目前各類用地的分布情況，用不同顏色標出該縣各類用地的主要聚集方位，在保持總面積不變的情況下，以此為基礎將各類用地相互重疊的部分進行抵消，使圖紙形成規模化的幾類用地。最后，對抵消結果進行判定，將原居住位置替換成耕地，使當地耕地可以呈塊狀分布，方便后續進行管理。在確定執行方案后，需要對居民采取相應的補償措施，使需要搬遷的用戶可以了解此項目的生態價值。在完成動遷操作后，聚集當地農民進行種植技術培訓，使所有農民可以掌握最新的種植技術。當地政府投入資金完善當地灌溉設施，使所有農民可以配合政府工作，利用新技術進行生產。

2.3?經濟效益

土地資源利用率的提高，可以為當地創造更多的經濟效益，減輕當地經濟壓力。例如，老河口市在2016年年末共有耕地5.79萬公頃，建設用地1.71萬公頃，根據目前老河口人數增長情況，初步估算出老河口市在2020年農村人口會增長至21萬人。該市農村居民點集散度較大，其中，老河口市孟樓鎮人口分布較少，人均占地面積可以達到400平方米，而李樓鎮人口分布密集，人均占地不足190平方米。當地政府針對此類情況進行綜合整改，采取將零散村莊進行整體搬遷，將建設用地還原成耕地。在所有管轄村莊中，當地政府選擇人口密集程度較高的村落作為中心村，其他村鎮圍繞中心村進行設立，使現有村落的密集度提高。在完成城鄉建設用地增減掛鉤項目后，老河口市新增2100公頃耕地，村落密集度提高，新村落中的居民以鎮為單位重新劃分耕地，以鎮為單位進行種植技術培訓。項目在進行建設時，該市總共投入資金8700萬元，該項目資金主要應用于新建筑地建立、基礎設施成立、拆遷戶的補償款、新房安置款等。在進行資金分配時，由各縣政府統一進行墊付，在完成所有項目建設后，以項目區流轉指標收益將所有資金進行返還。在此過程中，各縣政府擁有了充足的資金進行項目實施，使當地的經濟可以沿著正確的方向發展。

2.4?扶貧效益

通過城鄉建設用地增減掛鉤項目，可以將當地的基礎條件進行改善，使當地居民生活水平得以提高。例如，棗莊市市中區占地總面積為375公頃，總人口超過53萬人，其中農村人口21萬人，農戶總數為6萬人，下屬管轄村落共計214個，居住用地4.7萬畝。根據該市人口增長情況，在2020年，該市農村人口將突破30萬人，農戶居住用地的開發潛力巨大，棗莊市在啟動城鄉建設用地增減項目后，在第一階段，將孟莊鎮進行拆遷，拆遷共獲得周轉土地90畝，其中安置區土地面積65畝;在第二階段，將市中區中的4個城鎮進行重排，共獲得3330畝用地，其中安置區土地面積為1450畝，總共拆遷村莊17個。根據拆遷獲得的土地資源進行資源重排，將18個村莊共計500余人統一安置新建小區內，小區內配置基本的住房、醫院、學校、活動室等基本設施。相較于以前居住環境，在搬遷新小區后，居民出行更加方便，生活環境得到極大改善，使居民的生活品質得到提升。除此之外，棗莊市市中區在從拆遷中獲得了較多的土地資源，當地政府合理規劃土地資源，使土地資源利用率得到提高。

3?結?論

綜上所述，通過城鄉建設用地增減掛鉤項目將城鄉建設用地結構進行重新劃分，保障了當地居民的社會效益、生態效益、經濟效益和扶貧效益。并且該方法提高了當地居民的生活水平，提升了當地居民的生活質量。

參考文獻：

[1]馬征.論阜平縣城鄉建設用地增減掛鉤項目的現實意義[J].中國市場，2018（20）：55，89.

[2]閔登.蒼溪縣城鄉建設用地增減掛鉤潛力研究[D].成都：成都理工大學，2018.

[3]吳彬.城鄉建設用地增減掛鉤項目效益評價研究[D].濟南：山東財經大學，2018.