我國環保類PPP項目現狀、問題及建議

李瑤

[摘?要]?自PPP模式興起之后，全國各級政府也根據中央的相關指示，在自己所管轄區域內大力推進PPP項目建設，眾多項目陸續投入開工。但PPP項目的公私雙方通常具有截然不同的利益訴求，導致現在的PPP項目在具體執行中往往會存在各種各樣的問題，特別是回報機制單一的環保類項目。文章探索我國環保類PPP項目的特點、現存問題，并針對這些問題提出合理的解決方案。

[關鍵詞]PPP;環保類項目;社會資本

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.26.038

1?PPP模式下的環保項目

1.1?環保類PPP項目的現狀

黨的十九大報告中提出“建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義文化強國”，其中增加的“美麗”則指出了污染防治的重要性。[1]自PPP模式興起之后，全國各級政府也根據中央相關的指示，在自己所管轄區域內大力推進PPP項目建設，眾多項目陸續投入開工。根據PPP服務平臺數據，截至2018年2月，全國范圍內的PPP入庫項目數已達到7383個，其金額已達到將近11.36萬億元。從全國PPP項目庫總量構成來看，截至2017年7月，生態建設和環境保護類項目836個，投資額8413億元，占入庫項目總投資的5.09%，位列各行業前五，極大程度上激發了社會資本進入環保類PPP項目的積極性。

1.2?環保類PPP項目的特點

目前，我國環保類PPP項目主要是BOT及TOT這兩種類型，聯合PPP項目自身所具有的特點，可以發現我國環保類項目主要具有以下四個特點。

1.2.1?投資金額大

由于環境基礎設施項目體量大、投資金額高，同時，PPP項目庫適合社會資本介入的環保項目較少。

1.2.2?資本回收期長，難以監管

其所簽訂的合同多數在二三十年以上，資本回收期較長。部分地方環保項目前期準備不充分，通常缺乏全面而有效的項目評估，從而導致項目實施后風險管控力度大。

1.2.3?回報渠道單一

不同于醫院、高速公路等基礎設施建設項目，環保項目很難直接向終端用戶收費，目前主要是采取政府付費的方式，政府部門往往會更加精心地設計環保項目建設中所涉及的相關費用，使社會資本回收成本難度加大。

1.2.4?風險與不確定性高

由于我國經濟發展具有不平衡性，各地方政府的融資能力、償債能力差異大。另外，部分地區的政府部門專業知識欠缺嚴重，同時官僚主義作風致其信譽低下。這些因素可能對社會資本方回收資本與進入環保市場產生了約束，也導致了環保類PPP項目的可持續經營伴隨著較高的風險及不可預測性。

2?我國PPP模式下環保項目所存在的問題

2.1?未形成合理的系統性定調價機制

環保類PPP項目運營周期一般長達數十年，且該行業盈利情況受技術升級、設備改造和人工成本上漲等因素的影響較大，目前絕大多數環保行業企業沒有合理的調價機制，確保其經營過程中的保本微利。[2]?例如，污水處理行業會因為收費標準得不到及時調整而導致企業虧損運營，甚至對企業的正常生產經營造成直接影響。

2.2?缺乏項目動態測評機制

在長達數十年的項目運營期中，政治環境、社會環境、市場環境等都是時刻變化的，政府方和社會資本方就該項目未能建立一個長期、定期的績效測評機制，這很可能導致項目不能緊跟各類環境的變化，及時調整項目實施方案，從而出現效率低下、收益不佳等不利于項目發展的情況。[3]?例如，在青島威立雅污水處理項目中由于當地政府與社會資本簽訂合同時，僅從當時市場條件出發，未長期考慮項目的發展，導致合同的內容頻繁變更及談判時間冗長。

2.3?政府缺乏完善的監察機制

在推動PPP模式時，重新界定政府的職責十分重要。在PPP項目中，政府部門所轉讓的僅是經營權，但很多項目的實施背離了該目標，出讓了部分或者全部完全意義上的產權，實現社會資本專營。[4]從而導致在后期項目出現問題時，往往會出現責權不明的情況。

3?對我國PPP環保項目現存問題的建議

3.1?合同具有可持續性，避免后期大調整

政府與社會資本簽訂正式合同前，收集類似PPP項目的相關數據，來避免實施階段對價格進行較大調整。確保合同能更大限度地符合項目建設和運行實際情況，加強對項目的建設投入、成本等敏感因素的掌控，保證PPP項目經營期間的穩定性，也保證合約的有效性。[5]

3.2?鼓勵PPP運營期回報價格動態調整方式

在PPP項目合同協議中約定價格調整辦法，以成本和行業平均利潤為基礎合理定價和調價，根據物價指數的變化、經營成本的變化、行業平均利潤的變化來調整回報價格，以進一步控制項目的運營風險，更好通過收益和風險的合理分配調動市場的內生潛力和活力，促使社會資本更加積極參與PPP項目。[6]

3.3?加強對運營商的監管，保障服務質量

政府應加強信息透明化程度、加快PPP專業人才隊伍的培養及PPP項目基本監管制度的建設等，以提高社會資本進入環保類項目的積極性。特別是與公眾生活和健康息息相關的環保項目，如污水處理、垃圾處理等，所以必須在實施監管時認真負責，落實績效考核。[7]

4?結?論

目前，我國政府和社會資本方合作時，仍是“一刀切”的管理模式，未實現具體問題具體分析，這不利于我國環保類PPP項目落地及其發展。對此， 我們應該建立完善的項目數據庫，通過數據量化分析環保類PPP項目現存問題。同時，政府部門需完善對環保類PPP項目的相關制度，項目落地前應全面評估該項目的能力及影響因素，保證PPP執行后的動態調整。

參考文獻：

[1]王媛媛.我國污水處理公私合作（PPP）項目成敗影響因素研究[D].武漢：華中科技大學，2016.

[2]孫庭.PPP模式中的調價機制研究[J].中國工程咨詢，2016（11）：34-35.

[3]徐祥.?準經營性PPP項目回報機制研究[D].成都：西南財經大學，2017.

[4]王雪.PPP模式下污水處理行業的政府監管研究[D].呼和浩特：內蒙古大學，2017.

[5]王洪強，張夢情，程敏.PPP項目動態調價機制與利益相關方敏感性研究——以污水處理PPP項目為例[J].價格理論與實踐，2017（8）：148-151.

[6]高華，孫趙航天，程風華.污水處理PPP項目價格形成與動態調整機制研究[J].價格理論與實踐，2016（11）：130-133.

[7]張璞，王麗萍，蘭丹，等.污水處理PPP項目定價機制研究[J].價格理論與實踐，2017（2）：153-156.