PPP模式中地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)的思考與建議

李鵬飛 黃麗君

【摘 要】 本文以PPP模式中地方政府信用與責(zé)任為切入點(diǎn)，系統(tǒng)分析了地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的原因，并對(duì)PPP項(xiàng)目中如何規(guī)避政府信用風(fēng)險(xiǎn)提出了相關(guān)政策建議：要加快推進(jìn)PPP立法;要構(gòu)建PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制;要規(guī)范政府PPP項(xiàng)目中的行政行為;要強(qiáng)化政府部門違約追責(zé)力度。

【關(guān)鍵詞】 PPP模式;地方政府;信用風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）最早興起于英國(guó)，并逐漸在世界范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用。2014年，為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期，提振民間投資，同時(shí)進(jìn)一步降低地方政府債務(wù)率，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，PPP作為有效的融資和管理模式迅速推廣到項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金需求大的基礎(chǔ)設(shè)施公共項(xiàng)目，有效地發(fā)揮了提高投資管理效率，滿足項(xiàng)目建設(shè)資金需求，減輕政府財(cái)政壓力的作用。然而，項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于各參與主體的資源稟賦差異及其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力不同，PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中多個(gè)層面都暴露出風(fēng)險(xiǎn)，加劇了風(fēng)險(xiǎn)管理的復(fù)雜性。

在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府既作為平等的市場(chǎng)主體參與項(xiàng)目運(yùn)作，又必須履行監(jiān)管者的職責(zé)：既作為項(xiàng)目的建設(shè)主體要考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益的平衡，又要作為行政部門對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行進(jìn)行全方位監(jiān)管。雖然整個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，政府并未缺乏信用，但由于項(xiàng)目參與主體眾多、投資規(guī)模大、周期較長(zhǎng)等特點(diǎn)，客觀上來(lái)看，政府信用風(fēng)險(xiǎn)仍然是導(dǎo)致PPP項(xiàng)目無(wú)法落地甚至走向失敗的重要原因之一。因此，研究和解決政府信用風(fēng)險(xiǎn)問題能夠最大限度降低PPP項(xiàng)目的違約風(fēng)險(xiǎn)，為推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施提供重要理論和實(shí)踐支持。

二、PPP模式中地方政府信用與責(zé)任

政府信用包括政府能力和政府態(tài)度兩個(gè)部分。政府能力主要指政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力，對(duì)公共服務(wù)的供給能力，以及償還自身債務(wù)的能力;政府態(tài)度主要包括政府信息公開程度、公務(wù)員廉潔自律情況，以及政府依法行政水平，整體上表現(xiàn)為政府提高服務(wù)能力和建設(shè)服務(wù)型政府的態(tài)度。從宏觀層面而言，政府信用要求政府保持政策的穩(wěn)定性，而不是朝令夕改，避免對(duì)政策進(jìn)行隨意的撤銷和變更。從微觀層面而言，政府信用要求政府能夠從社會(huì)上融到足夠的資金進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)，并且擔(dān)保有能力按時(shí)償還。綜合來(lái)看，政府信用不僅是對(duì)各種債務(wù)償還義務(wù)的履行程度，同時(shí)涵蓋了政府對(duì)各種政策制定、規(guī)則慣例、經(jīng)濟(jì)交易合同等契約和承諾的履行程度。

PPP模式下，政府與社會(huì)資本作為地位平等的主體通過簽署合同開展合作，雙方具有平等的民事法律關(guān)系。因此，一方面政府作為合同當(dāng)事人，需要按照合同約定嚴(yán)格履約，承擔(dān)違反合同的違約責(zé)任，并與社會(huì)資本共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，政府依然履行提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的根本責(zé)任，當(dāng)社會(huì)資本追求經(jīng)濟(jì)利益與公共產(chǎn)品和服務(wù)的公益性之間發(fā)生沖突時(shí)，政府進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)處理。同時(shí)政府賦有對(duì)PPP項(xiàng)目行政監(jiān)督管理職能，包括對(duì)相關(guān)參與方的合同履約情況、相關(guān)審批部門審批工作的合規(guī)性、公共產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量問題等進(jìn)行全方位實(shí)時(shí)監(jiān)管，確保整個(gè)PPP項(xiàng)目按時(shí)按質(zhì)完工。具體來(lái)說(shuō)，地方政府在PPP項(xiàng)目中的職責(zé)主要包括：

第一是項(xiàng)目前期的可行性分析。在PPP項(xiàng)目的籌備階段，地方政府需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)、客觀、充分的可行性分析，盡可能吸納專業(yè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膶I(yè)意見，包括對(duì)項(xiàng)目可行性、規(guī)范性、融資可能性、收益性、潛在風(fēng)險(xiǎn)等問題的研究分析。對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目，要充分考慮、重點(diǎn)評(píng)估政府自身的財(cái)政承受能力，對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，則應(yīng)重點(diǎn)評(píng)估項(xiàng)目自身的可行性及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)因素。

第二是明確談判相關(guān)準(zhǔn)則及實(shí)施細(xì)則。在招投標(biāo)階段，地方政府應(yīng)遵循公開、公平基本原則擇優(yōu)選擇符合條件的優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本方作為中標(biāo)者，與社會(huì)資本方約定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，明確項(xiàng)目合作的相關(guān)準(zhǔn)則及合同實(shí)施細(xì)則，確保程序的完整性、公平性和規(guī)范性。

第三是維護(hù)好項(xiàng)目實(shí)施的外部環(huán)境。投融資階段，地方政府需要營(yíng)造穩(wěn)定、良好的投融資環(huán)境和法律環(huán)境，積極出臺(tái)相關(guān)扶持政策。為項(xiàng)目投資者適當(dāng)減免稅收、提供一定數(shù)量的貸款擔(dān)保，為項(xiàng)目建設(shè)者提供必要的配套工程設(shè)施等，同時(shí)確保不隨意對(duì)法規(guī)政策做出變更和撤銷，影響項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

第四是嚴(yán)格按合同履行約定。項(xiàng)目實(shí)施階段，地方政府應(yīng)按照合同約定積極履行承諾，尤其是兌現(xiàn)有關(guān)資金方面的約定和承諾，包括對(duì)資本金注入、付費(fèi)和補(bǔ)助等，對(duì)于政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目按合同規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并對(duì)項(xiàng)目和社會(huì)資本方進(jìn)行監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。

三、PPP模式中的地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，項(xiàng)目跨度一般為15-30年。一般的PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)到落地完工，需要?dú)v經(jīng)數(shù)屆政府。政府作為PPP項(xiàng)目主體的職責(zé)和使命不會(huì)改變，但具體負(fù)責(zé)人卻可能常常更換。出于政績(jī)和急于招商引資，留住社會(huì)資本的客觀需要，PPP項(xiàng)目前期，地方政府往往愿意允諾以較為可觀的投資回報(bào)，甚至允許提高財(cái)政補(bǔ)貼額度或者收費(fèi)價(jià)格，推動(dòng)項(xiàng)目盡快落地。但是對(duì)于下一屆政府而言，要完全承擔(dān)由于上屆政府承諾的PPP項(xiàng)目高額利潤(rùn)所導(dǎo)致的公共服務(wù)價(jià)格過高以及巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，卻無(wú)法享受PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、投資帶來(lái)的政績(jī)嘉獎(jiǎng)。因此，對(duì)于上屆政府遺留的不合理的PPP項(xiàng)目，簽訂的難以兌現(xiàn)的承諾，本屆政府具備了違背PPP項(xiàng)目契約的意愿和能力。出于城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí)考慮，地方政府傾向于按照最新的政策要求和發(fā)展規(guī)劃，對(duì)PPP項(xiàng)目合約進(jìn)行調(diào)整和修改。盡管調(diào)整的更多的是項(xiàng)目購(gòu)買價(jià)格、補(bǔ)貼額度、利潤(rùn)回報(bào)及施工方案，但事實(shí)上卻背離了合同契約精神，違背了政府信用，影響了PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。綜合來(lái)看，PPP模式中 影響地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)的原因主要有以下三種。

第一是地方政府行政能力不足和腐敗導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府部門官員缺乏操作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)PPP項(xiàng)目預(yù)估和合同簽訂不夠?qū)I(yè)，為了通過上級(jí)部門審批，獲得盡可能多的融資額并吸引社會(huì)資本投資，往往對(duì)項(xiàng)目預(yù)計(jì)收益過于樂觀，在合同簽訂允諾更多利潤(rùn)。同時(shí)，如果PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人有貪腐問題，存在向社會(huì)資本方提供信息或輸送利益的情況，必然導(dǎo)致政府部門在整個(gè)談判階段處于弱勢(shì)地位。而社會(huì)資本方則會(huì)具體利用專業(yè)和信息上的不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)贏得相對(duì)利益，事實(shí)上造成了不公平，導(dǎo)致地方政府潛在的毀約風(fēng)險(xiǎn)。

第二是社會(huì)資本過度逐利或經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。出于利潤(rùn)最大化的目的，社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目談判中會(huì)盡可能提高利潤(rùn)，縮減項(xiàng)目周期，迫使地方政府在項(xiàng)目中讓渡相關(guān)利潤(rùn)，一定程度導(dǎo)致了后續(xù)進(jìn)程中地方政府失去繼續(xù)履約的動(dòng)力和興趣。同時(shí)，如果由于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)或社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)問題，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)輿情，地方政府則會(huì)迫于財(cái)政和輿論壓力被迫中止合約。雖然責(zé)任由社會(huì)資本承擔(dān)，但最終結(jié)果卻可能演變?yōu)檎畣畏矫娼Y(jié)束項(xiàng)目的信用風(fēng)險(xiǎn)。

第三是政策環(huán)境的變化導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，由于相關(guān)法律法規(guī)變更，項(xiàng)目的合法性、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)需求等發(fā)生變化，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目出現(xiàn)造價(jià)成本過高、程序性不完善等問題，地方政府不得不就某些要素與社會(huì)資本重新進(jìn)行談判，甚至出現(xiàn)態(tài)度頻繁改變、不積極聯(lián)合社會(huì)資本方解決問題等情況，導(dǎo)致項(xiàng)目停滯，直至項(xiàng)目失效。此外，由于經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)或相關(guān)政策限制，導(dǎo)致地方財(cái)政收入大幅減少，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，地方財(cái)力難以支撐約定給予社會(huì)資本的財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致項(xiàng)目因收益不足而難以繼續(xù)推進(jìn)，最終導(dǎo)致政府信用危機(jī)。

四、政策建議

PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于滿足收益與風(fēng)險(xiǎn)在多方參與者中合法、公平、合理的分配，有賴于一套科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系和分配機(jī)制來(lái)保障風(fēng)險(xiǎn)防控和治理，更需要項(xiàng)目各方高度的契約精神和完備的立法保障。

第一要加快推進(jìn)PPP立法。過往PPP模式失敗案例中，由于缺乏完善的法律法規(guī)體系，如果出現(xiàn)項(xiàng)目合約與最新的政策文件不符，地方政府則不得不終止項(xiàng)目，這既損害了社會(huì)資本方的合法權(quán)益也對(duì)政府信用造成嚴(yán)重傷害。因此，以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為遵循，按照共治共享理念，加快制定完善PPP項(xiàng)目的相關(guān)法律，將PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)納入法制之中，明確地方政府和社會(huì)資本方等相關(guān)參與主體的權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建規(guī)范合理、權(quán)責(zé)明晰的法律體系，是有效規(guī)避政府信用風(fēng)險(xiǎn)的前提和基礎(chǔ)。

第二要構(gòu)建PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整機(jī)制。PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，周期跨度長(zhǎng)，項(xiàng)目訂立時(shí)難以對(duì)項(xiàng)目后續(xù)情況做出準(zhǔn)確預(yù)估。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境不斷變化，中長(zhǎng)期項(xiàng)目合約由于受環(huán)境因素影響很可能喪失公平和可行特質(zhì)，政府迫于各方壓力存在信用違約的風(fēng)險(xiǎn)。因此，項(xiàng)目合約應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的時(shí)間周期進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整，既符合客觀實(shí)際情況的變化，又提高了契約的公正性和合理性，降低政府信用違約風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，為防止政府在合約審查和修正階段的不合理要求，項(xiàng)目調(diào)整應(yīng)由獨(dú)立第三方與上一級(jí)政府聯(lián)合開展，并引入媒體、專業(yè)人士及社會(huì)公眾參與監(jiān)督。

第三要規(guī)范政府PPP項(xiàng)目中的行政行為。由于政府在PPP項(xiàng)目中與其他參與主體地位的非對(duì)稱性，其對(duì)項(xiàng)目的干預(yù)、管制等行政行為對(duì)PPP項(xiàng)目有效落地實(shí)施具有重要影響。合理規(guī)范政府行政行為是PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)的重要前提。因此，地方政府在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中，要合理把握PPP的應(yīng)用邊界，既要堅(jiān)持“負(fù)面清單”的思維規(guī)制，又要按照“正面清單”目錄動(dòng)態(tài)管理，發(fā)揮指導(dǎo)者、監(jiān)督者的職能，堅(jiān)守“管辦分離”的原則。同時(shí)科學(xué)劃定政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或支持的上限，既保證項(xiàng)目不過分依賴政府補(bǔ)貼，又保證政府財(cái)力能夠長(zhǎng)期可持續(xù)助推PPP項(xiàng)目。

第四要強(qiáng)化政府部門違約追責(zé)力度。地方政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施中違約成本低于履約成本，甚至違約成本過低是出現(xiàn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)的主要原因之一。因此提高政府部門違約成本，加大違約追責(zé)和懲處力度，是規(guī)避政府信用風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措。一方面，加大相關(guān)責(zé)任部門對(duì)PPP項(xiàng)目的全面系統(tǒng)學(xué)習(xí)和典型案例剖析，既要深刻領(lǐng)會(huì)失誤教訓(xùn)，也要掌握對(duì)違約行為的追責(zé)處罰措施。另一方面，將PPP項(xiàng)目政府信用風(fēng)險(xiǎn)納入年終考核和績(jī)效考評(píng)，建立違約追責(zé)機(jī)制，將PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)、合約簽訂、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)落實(shí)到具體負(fù)責(zé)人，避免PPP項(xiàng)目全流程出現(xiàn)尋租行為以及盲目強(qiáng)行上馬的“拍腦袋”工程。

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【作者簡(jiǎn)介】

李鵬飛（1987—）男，中共云南省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，省情與政策研究所講師，研究方向：財(cái)政理論.

黃麗君（1988—）女，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，大數(shù)據(jù)研究院講師，研究方向：企業(yè)稅收.